優化縣級權力運行任重道遠

李克軍

近日，有媒體報道稱，過去一年多來，縣級權力運行有一些微妙的變化，比如縣級人大換屆后縣委書記不再兼任人大主任，及強化對政府規范文件備案審查，并對此給予了比較高的評價。

縣鄉兩級人大是基層國家權力機關，是國家政權的重要基礎。筆者認為，縣級人大常委會主任專職配備，對于提升人大“權力機關”的地位，促進地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意義；在某些地方，也可能取得一些實質性成效。但就總體而言，很難改變現有的權力架構和運行實態。

人大主任專職配備不是新鮮事

據筆者所知，縣委書記兼任人大常委會主任的做法，并不是普遍現象。如在某省，縣級人大主任，多年來一直都是專職配備的，但照樣存在著權力機關職責履行不到位的問題。具體到實際情況，大致有幾方面的原因。

專職配備的人大常委會主任、副主任，絕大多數是從年紀較大的黨政領導班子成員中“橫串”過來的。他們程度不同的存在“船到碼頭車到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二線”的“閑人”。由于種種原因，他們維護“國家權力機關”法律地位的使命感和“堅持人民主體地位”的責任感，距離黨和人民的要求尚有較大差距，因此，很難真正做到“敢為”和“務實”。

如何處理好黨委、人大之間的關系，厘清兩者之間的權力邊界，仍然是擺在縣委書記和專職人大主任面前的一個重要課題。《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，縣以上地方黨委要“在本地區發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”；“對本地區重大問題作出決策”；“按照干部管理權限任免和管理干部”。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，“地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關”；人大常委會享有決定重大事項、人事任免和對“一府兩院”工作的監督權。

從文本表述看，黨委的“領導核心”和人大的“國家權力機關”地位是很明確的，但在操作層面，如何把“重大問題”的決策權和“重大事項”的決定權區別開來并統一起來，如何在黨管干部的原則下坐實人大人事任免權，一直在探討和探索之中；人大機關行使權力的空間大小、虛實程度，往往取決于縣委書記個人作風和偏好。從理論上說，專職配備的人大常委會主任，必須自覺地服從縣委領導，經常向縣委書記請示匯報工作；縣委書記應該尊重人大常委會主任和人大黨組的意見。但在實踐中，“服從”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必須按縣委乃至書記的意圖辦事？哪些事情可以在遵循縣委既定方針的前提下由人大自主行使權力？人大常委會在依法履行干部任命程序時是否可以對縣委“推薦”的個別人選說“不”？諸如此類的難題，僅靠人大常委會主任專職配備這一舉措，是很難破解的。

而對縣委書記的角色定位，本身也存在著“限權”和“強責”的悖論。毋庸諱言，縣級權力在實際運行中，往往過分集中于縣委書記，很多人把縣委書記說成是權力大得嚇人的“土皇帝”、“山大王”。從近年來“縣官”腐敗案件頻發的情況看，縣委書記權力失控的問題確實比較突出。所以，對縣委書記“限權”的呼聲一直很高，中紀委和中組部于2010年啟動的“縣委權力公開透明運行試點”，曾把著重點放在“加強對縣委書記職權的規范”上。

但據筆者考察，縣委書記的權力既大又小。所謂大，是權力覆蓋面大、“非規施政”的空間大，只要不計后果，縣委書記想辦的事，幾乎沒有辦不成的。所謂小，是與他們所承擔的責任相比，“依法自主施政”的權力小得可憐。他們是幾乎所有工作的“第一責任人”，但那些看似不受約束的權力，幾乎沒有一項是法律政策明確賦予或文本制度所允許的。各項政策法規的制定和解釋權、各類專項資金的審批權都控制在上級業務部門手中，法規政策不協調甚至互相“打架”的現象也很普遍。所以，縣里的很多事情，需要一次次地“跑部進省”，八方“朝拜”，才能辦成；有時還需要先斬后奏或斬而不奏，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”、“走鋼絲”、“打險牌”。這種狀況不改變，無論是所謂“規范權力運行”試驗，還是人大主任專設，都很難奏效。

對政府的監督難在由虛變實

2015年6月中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，結合縣鄉人大工作實際，提出了加強縣鄉人大工作和建設應當遵循的五條重要原則，其中包括“一府兩院”由人大產生，對人大負責、受人大監督。縣級人大對政府的監督面臨一些實際困難。

政府工作往往是按照縣委或上級要求開展的。重要部署，通常由縣委和政府聯合發文，或以縣委、縣政府名義召開會議；即使政府單獨發令，多數情況下也都與縣委打過招呼。人大在審議、監督政府文件或決定過程中，如無異議，當然一片和諧、皆大歡喜，但如涉及到縣委決策、書記意向或上級部署，即使有不同看法，也很難行使“否決權”和“監督權”。

比如，某縣縣委書記在招商引資項目動員大會上提出，“要讓引進項目的功臣既發財又當官，名利雙收。”“各單位在崗人員，凡引進3000萬元以上大項目的，除物質獎勵以外，副科級以下干部提職一級，正科級干部給予重用。”隨后，縣委、縣政府下發了具體方案。人大常委會主任不但沒有機會組織對這個方案的審議，而且還要按照縣委統一號令，到一個重點鄉鎮督戰。再如，某市提出“城鄉面貌三年大變樣”的口號，并采取逐縣（區）“過堂”督戰的辦法予以推進，所轄縣（區）政府不得不采取某些急功急利、野蠻拆遷的辦法完成任務。縣（區）人大常委們即使有不同看法，也無可奈何。

現實中的縣級工作，具有“行無定則”的特點，僅靠“文本”審查是很難監督到位的。比如一個地方搞精準扶貧，貧困戶確定的標準是人均收入低于2300元。但實際運作中，又必須按一定比例層層下達指標。相鄰的村本來經濟發展水平相差無幾，但戴著貧困村帽子的，可以確定80%的貧困戶，其他村只能確定10%。基層只能按比例來確定貧困戶名單。能否通過考核驗收，主要在于表格編排和貧困戶問答訓練等迎檢功夫是否到家。再如“維穩”，各級政府的“文本”要求都很合法合理，但在嚴格的考核排名和一票否決的壓力下，基層不得不經常采用死看死守、圍追堵截甚至花錢收買等辦法來控制上訪。對這類事情，縣級人大的領導們心知肚明，只能睜一眼閉一眼。

人大機關的“行政化”問題仍比較嚴重。《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》指出，要“堅持人民主體地位”，“把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為縣鄉人大工作的出發點和落腳點，努力做到民有所呼、我有所應”。雖然這個要求同樣適用于黨委和政府，但既然人大機關單獨設立，就應該在人員構成、工作視角、履職方式上與黨政機關有所區別，更具民意色彩。而現實中的縣級人大常委會主任、副主任，多數是從黨政兩個班子中轉過來的，其立場和行為往往遺留著“行政角色”的痕跡；人大代表的結構和產生方式也不盡合理，領導干部的比重偏大。所以，人大對政府的監督，仍然帶有“自己監督自己”的成分，很難充分發揮“異體監督”的作用。

縣政綜合改革

筆者認為，隨著《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》的貫徹落實，縣級人大及其常委會的工作將會逐步得到加強、有所改進。但要，要真正扭轉“開會‘走過場、監督‘虛化”的形象，使之真正成為名副其實的“地方國家權力機關”，仍需在機制轉換、綜合施治上下更大的功夫。應按照黨的十八大和三中全會精神，以責權對應、民主法治為目標，通過頂層設計、試點示范和鼓勵基層創新等途徑，積極穩妥地推進縣政綜合改革。至少應該在三個方面有所突破：

認真搞好人大自身改革。如，改善代表構成，逐步減少黨政官員的比重；擴大民眾在代表選舉過程中的有序參與；增加代表平時視察監督活動，摒棄形式主義，并盡快啟動部分代表“專職化”的試驗；改善常委會結構，按照“四化”的要求配備干部，改變主要成員年齡偏大的現狀，增強其“民意代表”的色彩，等等。

從操作層面厘清縣委、人大、政府的權力和職責邊界，逐步改變 “黨政兩個一把手”唱主角的現狀，形成“三套班子”各司其職、依法共治的局面。對于縣委書記的權力，應在“限”和“放”兩方面同時發力，減輕自上而下的壓力，強化自下而上的監督和橫向制約，促使他們的權力在民主化、法治化和規范化的軌道上健康運行。

加快干部選任制度改革步伐。縣級人大在人事任免上的權力如果流于形式，其他方面的權力很難避虛就實。所以，凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、醞釀等環節，都應該讓人大人事部門參與進來；重要人選在縣委常委會討論之前，應與人大主任進行個別溝通。應在操作層面上精心設計、積極探索，保證《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的“民主、公開、競爭、擇優原則”更加充分地體現出來。