強化黨員民主監督的制度保障

蔡文華

黨員是黨的細胞，是黨內監督的最主要力量。新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確提出黨員民主監督是黨內監督體系的一部分，與其他形式的監督一起發揮著重要作用。黨員民主監督既是黨員權利，也是黨員義務。在黨內生活中，一些黨員不愿監督、不敢監督、不能監督的問題比較突出，這其中既有黨員自身的原因，也與黨內相關制度不健全有著直接關系。要激發黨員監督的動力，需要進一步完善黨內信息公開制度，確保黨員的知情權得以實現。要建立健全黨員民主監督的實施制度，將黨員民主監督的內容、對象、程序等具體化。要落實黨員的權利保障制度，黨組織要維護黨員在監督過程中的權利，防止出現對黨員的打擊報復行為，使黨員能充分體現在黨內的主體地位。

一、落實黨內信息公開制度

黨內事務等基本信息的公開是黨員知情權的體現，也是黨員參與黨內事務，發揮監督作用的前提。少數領導干部的違規違紀行為隱藏得比較深，甚至能夠“帶病提拔”，這與單位內部的“暗箱操作”、一些事項公開不夠有關、黨員職工對單位內的重要決策不知悉有關，自然缺失監督的可能。當前，一些黨員之所以監督意識薄弱，積極性不高，在很大程度上與這些黨員的黨內知曉權落實不夠有關。2010年9月，中央頒布實施了《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，對基層黨務公開的意義、內容、程序和方式等作了規定，要求黨組織決議、決定及執行情況，黨的組織管理和班子建設情況，干部選用情況，黨風廉政建設情況等事務要向黨員公開。2013年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》提出要研究制定《中國共產黨黨務公開條例》，健全黨內情況通報制度，增強黨內生活透明度。中央充分認識到黨務公開的重要性，以制度作為保證，督促各級組織按規定進行事務公開，保障黨員的知情權和參與權。對于黨內監督而言，黨員的這種知情權一定要得以落實，監督才不會流于形式。

從實踐看，已有的黨務公開基本能夠保證黨員對黨組織活動以及黨內重大事項的了解和掌握，但是，黨務公開的執行和落實仍然不夠理想，一些單位只是程序化地公開若干信息，有些公開的內容比較籠統，信息量不大。有的單位對于公開的內容進行有針對性的取舍，或者是有選擇性的公開一些內容，對黨員群眾特別關心的問題，尤其是容易出現以權謀私、滋生腐敗、引發矛盾的事項進行回避，使得黨員不能全方位了解自己所在黨組織的情況。黨內相關制度規定，健全黨內情況通報制度，暢通黨內信息上下互通的渠道，基層黨組織可以通過黨內事務問詢等方式使黨員了解情況。事實上，這些制度沒能很好地得到執行，部分黨員的主體意識不強，主動搜集信息的動力不夠，還停留在黨組織告示什么就去了解什么，單向度的信息通報機制不利于黨員深入獲悉黨內重要信息。其實，黨務公開只是黨內信息公開的一部分，基層黨組織還應探索黨內信息公開的有效形式，進一步擴大信息公開的范圍，只要不涉及黨內的秘密，都應該最大限度地在一定范圍內進行公開。《中國共產黨黨內監督條例》就規定，黨組織主要負責人個人有關事項應當在黨內一定范圍公開。黨的領導干部每年在黨委常委會（或黨組）擴大會議上的述責述廉報告應當載入廉潔檔案，并在一定范圍內公開。

當然，黨內公開不等于公示，更不是社會公示，黨內信息發布的范圍僅限于一定的范圍之內，渠道也可以多種多樣。例如，黨組織可以通過黨內會議、情況通報、文件傳閱、談話談心、信息張貼、網絡發布等多種形式對黨內重大決策、決定的醞釀過程以及出臺情況向黨員進行告知，可以就一些議題和環節進行補充性的說明，加大對信息細節的公開力度。單位內部可以對領導班子自身建設情況，包括領導班子成員的基本履歷、民主生活會的意見、述職述廉情況、考評內容等進行公開。對單位或部門內干部制度執行情況、黨員發展情況向黨員進行詳細說明。為進一步落實黨員的知情權，要健全黨務信息公開的程序和機制，按照民主集中制的原則確立黨務公開的內容，明確黨務信息公開的時間、范圍、對象和形式。同時，建立健全黨務信息公開的有效監督保障機制，加強對黨務信息公開的長效管理。要實行黨務信息公開主體責任制度、監督考評制度和資料歸檔制度，明確黨務信息公開的主要負責人、責任主體，紀委擔負起監督職責。上級黨組織加強對黨務信息公開的督促和考評工作，要對已經公開的黨務信息進行登記備案，供黨員查詢。

二、健全黨員民主監督的實施制度

沒有規矩無以成方圓，黨員開展監督必須要有清楚的制度規范，讓廣大黨員知道應該監督誰、監督什么、該怎么監督。《中國共產黨黨內監督條例》提出黨員應當積極行使黨員權利，履行監督義務，對黨員監督的對象、內容和要求做了基本規定，黨員要加強對領導干部的監督，在組織生活中評議領導干部，指出缺點和錯誤。黨員監督的對象不僅包括黨的干部，也包括各級組織和任何黨員，其實現的路徑就是要揭露和糾正工作中的缺點和錯誤，揭發、檢舉違紀違法的組織和黨員，同錯誤言行和腐敗現象作斗爭。這些規定雖然比較全面，但大多是概括性的描述，具有一定的原則性和方向性，在黨內生活中的實踐難度較大，比如怎么揭露和糾正缺點及錯誤，如何檢舉揭發違紀違法的組織和黨員，需要對相關的內容進行詳細的規定。要發揮出黨員的監督作用，就必須細化制度，使黨員的監督職責更加明晰，能夠更加明了黨員監督的方式方法。例如，《中國共產黨黨內監督條例》規定黨員對任何組織、任何黨員都有監督的權利和義務，實際上，黨員民主監督重點對象是領導干部，黨員要對領導干部的廉政勤政、遵規守紀、工作和生活作風等方面的問題有較充分的了解，能主動關注這些問題，并就自己知道的情況向黨組織如實報告。

從黨內已有的制度看，不少規定都明確了黨員對領導干部監督的方式和要求，如領導干部考核工作的規定中，考察程序包括民主測評、個別談話、調查核實等環節，這些環節都是黨員發揮監督作用的形式，對于組織評價干部、全面了解干部實績成績有重要的參考價值。不過，這需要黨員的全力參與才有實際意義。在黨員領導干部述職述廉的規定中，各地區和各部門可以適當擴大參加述職述廉會議的人員范圍，這一規定較為原則，實際操作中存在很大的主觀性，參與人員的選擇面還是比較窄，而且規定并沒有進一步指出一般黨員參加述職述廉會議所應履行的監督職責，對黨員而言，參加這樣的會議只是旁聽而已。再比如，黨內巡視工作條例在明確巡視機構設置、職責等內容的同時，也將被巡視單位不如實反映情況的行為視為違紀，規定黨員有義務向巡視組反映情況。這些制度中的相關內容都涉及到黨員監督的表現形式，而其實際運行的成效則有一定的不確定性，這需要解決制度細化的問題，確保黨員在應當監督的場合發揮出監督作用。

為了確保黨員的監督到位，需要健全和完善相關的監督實施制度。首先，要明確黨員監督的內容，列出黨員監督的要點，這些要點集中在黨員干部和黨的組織是否違背黨章和其他黨內法規制度，黨員是否履行了黨員權利和義務，完成黨組織分配的工作任務，黨員干部能否廉潔自律、模范遵紀守法，黨的組織是否履行了全面從嚴治黨的主體責任等。其次，要明確黨員監督的方式和程序，完善黨員在黨內民主生活會、組織生活會、干部述職述廉大會等政治生活領域的監督環節，增加黨員評議的分量，健全黨員監督方式，既有現場議論，又有書面意見和量化分值，將黨員監督的方式和程序制度化，促使監督工作常態化。可以完善黨員定期評議基層黨組織班子制度，推行黨員代表旁聽或列席黨委會議制度，增強普通黨員監督黨委班子成員的力度。再次，各級黨組織要疏通黨員群眾舉報違紀行為的渠道，建立黨員民主監督的信息收集、情況上報和反饋機制，形成記錄黨員的來信來訪、及時回復處理的工作制度。對于扣押黨員舉報件或情況反映材料的應當給予嚴厲處罰，對于黨員的情況反映應當規定答復期限，做到件件有落實。

三、完善黨員民主監督的權利保障制度

黨章規定黨員的權利，涉及民主參與、民主選舉、民主決策、民主監督等方面，其中黨員民主監督是黨章賦予黨員的一項重要權利，是黨員主體地位的重要體現。黨員切實履行監督權對于保持黨組織肌體健康，維護黨的團結統一起到重要作用。黨員的監督表現為對黨組織和黨員干部的批評、檢舉和揭發，要保障黨員的民主監督權利，就必須健全黨內民主制度，暢通黨員參與黨內事務的渠道，黨組織要通過多種途徑采取措施確保黨員充分表達個人意愿，切實維護黨員對黨內重大問題的知情權和參與權。只有黨員的民主權利得到保障，黨員監督才有實施的可能。現實當中，踐踏黨員權利的行為時有發生，如有的黨組織不向黨員通報組織的決定等黨內事務，壓制黨員的發言權，不聽取黨員意見和建議，尤其是在討論事項，作出決策時回避黨員，敷衍黨員的訴求，這些行為不僅是違背了黨章規定，而且損害了黨內民主，破壞了黨員民主監督的基礎。

為保障黨員監督行為的實施，黨組織要建立健全對黨員檢舉、揭發的保護制度。我們在提倡黨員實名舉報的同時，也應該對檢舉、揭發內容嚴格保密，尤其是對舉報者的個人信息保密，對實施監督行為的黨員進行保護，防止出現信息泄露導致對當事人造成威脅或危險，只有這項制度建立起來并切實發揮出作用，黨員才會消除監督過程中的一些顧慮。除了保護監督者外，黨組織還應對黨內的批評者、揭發者、檢舉人所反映的問題給予回應，要明確回應的時間，防止久拖不決，造成監督信息的遺忘，要明確相關部門處理意見，及時告知給監督者。對于歧視、刁難、壓制等打擊報復黨員監督的領導干部要進行堅決處分，解決黨員監督的擔憂，讓監督成為有底氣的行為。為保障黨員監督的客觀性，對于檢舉揭發內容不實且存在主觀故意的監督行為也要進行組織處理，給予當事人批評教育，而對于捏造事實、誣陷誹謗他人涉嫌違紀違法的，則要依規依法進行處理，以此保護可能被誣陷或被損害名譽的黨員，這也是在黨內形成一種積極的導向，鼓勵有事實依據的有效監督，提高黨員民主監督質量。

黨內民主是黨的生命，也是黨內監督的基礎。要充分發揮黨員的民主監督作用，就必須切實加強黨內民主制度建設，健全黨的代表大會制度，完善黨內選舉制度規則，強化黨員的主體地位。我們也要看到，黨員民主監督是黨員權利與義務的統一，一方面我們要建立健全黨員權利保障制度，切實維護黨員權益，確保黨員監督有底氣，有依據。另一方面，我們也要樹立黨員民主監督是黨員義務的觀念，并付之行動，出臺相關規定，對不履行監督義務的黨員進行督促。當前，一些黨內制度中有要求黨員主動發揮監督作用的條款，例如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定，黨員“在錯誤言行面前不抵制、不斗爭、明哲保身、當老好人等政治不合格的堅決不用”。這一規定既是對黨員不遵守政治紀律的界定，也反映了有些黨員漠視自己的政治責任和監督義務，對錯誤言行、不良現象不聞不問，置身事外。事實上，有的黨員明明知道甚至掌握了一些黨組織或領導干部的問題線索，但是出于各種原因不愿意向組織反映，還有的涉及到自身利益，故意向組織隱藏問題線索，完全沒有盡到黨員的監督義務。我們的制度對于黨員不監督還是缺乏剛性約束，黨內有必要專門制定相關的制度或條文，對于不履行監督義務的黨員進行懲處，以起到威懾、警示或導向作用。

黨員民主監督是黨風廉政建設的依靠力量，也是推進全面從嚴治黨的切入點，各級黨組織和主要領導必須高度重視黨員民主監督，將其作為推進黨內監督的重要基礎。為此，要建立健全體制機制，各級黨委和紀委在落實全面從嚴治黨主體責任時，要把黨員民主監督的保障落實情況作為自己的職責，上級組織要將黨員監督的實施與單位和班子成員的考核掛鉤，推動黨員民主監督的落實。由于黨員監督涉及到對黨組織的情況反映、批評和揭發檢舉，為確保黨員監督不受同級黨組織的干擾，上級黨組織有必要對領導干部和下級黨組織履行黨員監督權利保障職責的情況進行監督檢查，及時接受黨員在監督過程中的情況反映，為黨員行使監督權利提供保障。總而言之，制度是最管用、最有效的手段，只有不斷健全和完善黨員民主監督的各項制度，黨員的監督才會更加持久有力，黨內的政治生活也將更加規范有序。

基金項目：國家社會科學基金西部項目“建國以來中國共產黨依規治黨的理論與實踐研究”（16XDJ029）的階段性成果。

作 者：中共重慶市委黨校黨建教研部副教授，博士

責任編輯：張 波