強化黨員民主監(jiān)督的制度保障

蔡文華

黨員是黨的細胞，是黨內(nèi)監(jiān)督的最主要力量。新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確提出黨員民主監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督體系的一部分，與其他形式的監(jiān)督一起發(fā)揮著重要作用。黨員民主監(jiān)督既是黨員權(quán)利，也是黨員義務(wù)。在黨內(nèi)生活中，一些黨員不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題比較突出，這其中既有黨員自身的原因，也與黨內(nèi)相關(guān)制度不健全有著直接關(guān)系。要激發(fā)黨員監(jiān)督的動力，需要進一步完善黨內(nèi)信息公開制度，確保黨員的知情權(quán)得以實現(xiàn)。要建立健全黨員民主監(jiān)督的實施制度，將黨員民主監(jiān)督的內(nèi)容、對象、程序等具體化。要落實黨員的權(quán)利保障制度，黨組織要維護黨員在監(jiān)督過程中的權(quán)利，防止出現(xiàn)對黨員的打擊報復(fù)行為，使黨員能充分體現(xiàn)在黨內(nèi)的主體地位。

一、落實黨內(nèi)信息公開制度

黨內(nèi)事務(wù)等基本信息的公開是黨員知情權(quán)的體現(xiàn)，也是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)，發(fā)揮監(jiān)督作用的前提。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)違紀(jì)行為隱藏得比較深，甚至能夠“帶病提拔”，這與單位內(nèi)部的“暗箱操作”、一些事項公開不夠有關(guān)、黨員職工對單位內(nèi)的重要決策不知悉有關(guān)，自然缺失監(jiān)督的可能。當(dāng)前，一些黨員之所以監(jiān)督意識薄弱，積極性不高，在很大程度上與這些黨員的黨內(nèi)知曉權(quán)落實不夠有關(guān)。2010年9月，中央頒布實施了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》，對基層黨務(wù)公開的意義、內(nèi)容、程序和方式等作了規(guī)定，要求黨組織決議、決定及執(zhí)行情況，黨的組織管理和班子建設(shè)情況，干部選用情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)情況等事務(wù)要向黨員公開。2013年11月，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》提出要研究制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，健全黨內(nèi)情況通報制度，增強黨內(nèi)生活透明度。中央充分認(rèn)識到黨務(wù)公開的重要性，以制度作為保證，督促各級組織按規(guī)定進行事務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)和參與權(quán)。對于黨內(nèi)監(jiān)督而言，黨員的這種知情權(quán)一定要得以落實，監(jiān)督才不會流于形式。

從實踐看，已有的黨務(wù)公開基本能夠保證黨員對黨組織活動以及黨內(nèi)重大事項的了解和掌握，但是，黨務(wù)公開的執(zhí)行和落實仍然不夠理想，一些單位只是程序化地公開若干信息，有些公開的內(nèi)容比較籠統(tǒng)，信息量不大。有的單位對于公開的內(nèi)容進行有針對性的取舍，或者是有選擇性的公開一些內(nèi)容，對黨員群眾特別關(guān)心的問題，尤其是容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)矛盾的事項進行回避，使得黨員不能全方位了解自己所在黨組織的情況。黨內(nèi)相關(guān)制度規(guī)定，健全黨內(nèi)情況通報制度，暢通黨內(nèi)信息上下互通的渠道，基層黨組織可以通過黨內(nèi)事務(wù)問詢等方式使黨員了解情況。事實上，這些制度沒能很好地得到執(zhí)行，部分黨員的主體意識不強，主動搜集信息的動力不夠，還停留在黨組織告示什么就去了解什么，單向度的信息通報機制不利于黨員深入獲悉黨內(nèi)重要信息。其實，黨務(wù)公開只是黨內(nèi)信息公開的一部分，基層黨組織還應(yīng)探索黨內(nèi)信息公開的有效形式，進一步擴大信息公開的范圍，只要不涉及黨內(nèi)的秘密，都應(yīng)該最大限度地在一定范圍內(nèi)進行公開。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》就規(guī)定，黨組織主要負責(zé)人個人有關(guān)事項應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍公開。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部每年在黨委常委會（或黨組）擴大會議上的述責(zé)述廉報告應(yīng)當(dāng)載入廉潔檔案，并在一定范圍內(nèi)公開。

當(dāng)然，黨內(nèi)公開不等于公示，更不是社會公示，黨內(nèi)信息發(fā)布的范圍僅限于一定的范圍之內(nèi)，渠道也可以多種多樣。例如，黨組織可以通過黨內(nèi)會議、情況通報、文件傳閱、談話談心、信息張貼、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等多種形式對黨內(nèi)重大決策、決定的醞釀過程以及出臺情況向黨員進行告知，可以就一些議題和環(huán)節(jié)進行補充性的說明，加大對信息細節(jié)的公開力度。單位內(nèi)部可以對領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)情況，包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員的基本履歷、民主生活會的意見、述職述廉情況、考評內(nèi)容等進行公開。對單位或部門內(nèi)干部制度執(zhí)行情況、黨員發(fā)展情況向黨員進行詳細說明。為進一步落實黨員的知情權(quán)，要健全黨務(wù)信息公開的程序和機制，按照民主集中制的原則確立黨務(wù)公開的內(nèi)容，明確黨務(wù)信息公開的時間、范圍、對象和形式。同時，建立健全黨務(wù)信息公開的有效監(jiān)督保障機制，加強對黨務(wù)信息公開的長效管理。要實行黨務(wù)信息公開主體責(zé)任制度、監(jiān)督考評制度和資料歸檔制度，明確黨務(wù)信息公開的主要負責(zé)人、責(zé)任主體，紀(jì)委擔(dān)負起監(jiān)督職責(zé)。上級黨組織加強對黨務(wù)信息公開的督促和考評工作，要對已經(jīng)公開的黨務(wù)信息進行登記備案，供黨員查詢。

二、健全黨員民主監(jiān)督的實施制度

沒有規(guī)矩?zé)o以成方圓，黨員開展監(jiān)督必須要有清楚的制度規(guī)范，讓廣大黨員知道應(yīng)該監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、該怎么監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》提出黨員應(yīng)當(dāng)積極行使黨員權(quán)利，履行監(jiān)督義務(wù)，對黨員監(jiān)督的對象、內(nèi)容和要求做了基本規(guī)定，黨員要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，在組織生活中評議領(lǐng)導(dǎo)干部，指出缺點和錯誤。黨員監(jiān)督的對象不僅包括黨的干部，也包括各級組織和任何黨員，其實現(xiàn)的路徑就是要揭露和糾正工作中的缺點和錯誤，揭發(fā)、檢舉違紀(jì)違法的組織和黨員，同錯誤言行和腐敗現(xiàn)象作斗爭。這些規(guī)定雖然比較全面，但大多是概括性的描述，具有一定的原則性和方向性，在黨內(nèi)生活中的實踐難度較大，比如怎么揭露和糾正缺點及錯誤，如何檢舉揭發(fā)違紀(jì)違法的組織和黨員，需要對相關(guān)的內(nèi)容進行詳細的規(guī)定。要發(fā)揮出黨員的監(jiān)督作用，就必須細化制度，使黨員的監(jiān)督職責(zé)更加明晰，能夠更加明了黨員監(jiān)督的方式方法。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定黨員對任何組織、任何黨員都有監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，實際上，黨員民主監(jiān)督重點對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，黨員要對領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政勤政、遵規(guī)守紀(jì)、工作和生活作風(fēng)等方面的問題有較充分的了解，能主動關(guān)注這些問題，并就自己知道的情況向黨組織如實報告。

從黨內(nèi)已有的制度看，不少規(guī)定都明確了黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的方式和要求，如領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的規(guī)定中，考察程序包括民主測評、個別談話、調(diào)查核實等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)都是黨員發(fā)揮監(jiān)督作用的形式，對于組織評價干部、全面了解干部實績成績有重要的參考價值。不過，這需要黨員的全力參與才有實際意義。在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的規(guī)定中，各地區(qū)和各部門可以適當(dāng)擴大參加述職述廉會議的人員范圍，這一規(guī)定較為原則，實際操作中存在很大的主觀性，參與人員的選擇面還是比較窄，而且規(guī)定并沒有進一步指出一般黨員參加述職述廉會議所應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)，對黨員而言，參加這樣的會議只是旁聽而已。再比如，黨內(nèi)巡視工作條例在明確巡視機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)等內(nèi)容的同時，也將被巡視單位不如實反映情況的行為視為違紀(jì)，規(guī)定黨員有義務(wù)向巡視組反映情況。這些制度中的相關(guān)內(nèi)容都涉及到黨員監(jiān)督的表現(xiàn)形式，而其實際運行的成效則有一定的不確定性，這需要解決制度細化的問題，確保黨員在應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的場合發(fā)揮出監(jiān)督作用。

為了確保黨員的監(jiān)督到位，需要健全和完善相關(guān)的監(jiān)督實施制度。首先，要明確黨員監(jiān)督的內(nèi)容，列出黨員監(jiān)督的要點，這些要點集中在黨員干部和黨的組織是否違背黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)制度，黨員是否履行了黨員權(quán)利和義務(wù)，完成黨組織分配的工作任務(wù)，黨員干部能否廉潔自律、模范遵紀(jì)守法，黨的組織是否履行了全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任等。其次，要明確黨員監(jiān)督的方式和程序，完善黨員在黨內(nèi)民主生活會、組織生活會、干部述職述廉大會等政治生活領(lǐng)域的監(jiān)督環(huán)節(jié)，增加黨員評議的分量，健全黨員監(jiān)督方式，既有現(xiàn)場議論，又有書面意見和量化分值，將黨員監(jiān)督的方式和程序制度化，促使監(jiān)督工作常態(tài)化。可以完善黨員定期評議基層黨組織班子制度，推行黨員代表旁聽或列席黨委會議制度，增強普通黨員監(jiān)督黨委班子成員的力度。再次，各級黨組織要疏通黨員群眾舉報違紀(jì)行為的渠道，建立黨員民主監(jiān)督的信息收集、情況上報和反饋機制，形成記錄黨員的來信來訪、及時回復(fù)處理的工作制度。對于扣押黨員舉報件或情況反映材料的應(yīng)當(dāng)給予嚴(yán)厲處罰，對于黨員的情況反映應(yīng)當(dāng)規(guī)定答復(fù)期限，做到件件有落實。

三、完善黨員民主監(jiān)督的權(quán)利保障制度

黨章規(guī)定黨員的權(quán)利，涉及民主參與、民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面，其中黨員民主監(jiān)督是黨章賦予黨員的一項重要權(quán)利，是黨員主體地位的重要體現(xiàn)。黨員切實履行監(jiān)督權(quán)對于保持黨組織肌體健康，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一起到重要作用。黨員的監(jiān)督表現(xiàn)為對黨組織和黨員干部的批評、檢舉和揭發(fā)，要保障黨員的民主監(jiān)督權(quán)利，就必須健全黨內(nèi)民主制度，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，黨組織要通過多種途徑采取措施確保黨員充分表達個人意愿，切實維護黨員對黨內(nèi)重大問題的知情權(quán)和參與權(quán)。只有黨員的民主權(quán)利得到保障，黨員監(jiān)督才有實施的可能。現(xiàn)實當(dāng)中，踐踏黨員權(quán)利的行為時有發(fā)生，如有的黨組織不向黨員通報組織的決定等黨內(nèi)事務(wù)，壓制黨員的發(fā)言權(quán)，不聽取黨員意見和建議，尤其是在討論事項，作出決策時回避黨員，敷衍黨員的訴求，這些行為不僅是違背了黨章規(guī)定，而且損害了黨內(nèi)民主，破壞了黨員民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。

為保障黨員監(jiān)督行為的實施，黨組織要建立健全對黨員檢舉、揭發(fā)的保護制度。我們在提倡黨員實名舉報的同時，也應(yīng)該對檢舉、揭發(fā)內(nèi)容嚴(yán)格保密，尤其是對舉報者的個人信息保密，對實施監(jiān)督行為的黨員進行保護，防止出現(xiàn)信息泄露導(dǎo)致對當(dāng)事人造成威脅或危險，只有這項制度建立起來并切實發(fā)揮出作用，黨員才會消除監(jiān)督過程中的一些顧慮。除了保護監(jiān)督者外，黨組織還應(yīng)對黨內(nèi)的批評者、揭發(fā)者、檢舉人所反映的問題給予回應(yīng)，要明確回應(yīng)的時間，防止久拖不決，造成監(jiān)督信息的遺忘，要明確相關(guān)部門處理意見，及時告知給監(jiān)督者。對于歧視、刁難、壓制等打擊報復(fù)黨員監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部要進行堅決處分，解決黨員監(jiān)督的擔(dān)憂，讓監(jiān)督成為有底氣的行為。為保障黨員監(jiān)督的客觀性，對于檢舉揭發(fā)內(nèi)容不實且存在主觀故意的監(jiān)督行為也要進行組織處理，給予當(dāng)事人批評教育，而對于捏造事實、誣陷誹謗他人涉嫌違紀(jì)違法的，則要依規(guī)依法進行處理，以此保護可能被誣陷或被損害名譽的黨員，這也是在黨內(nèi)形成一種積極的導(dǎo)向，鼓勵有事實依據(jù)的有效監(jiān)督，提高黨員民主監(jiān)督質(zhì)量。

黨內(nèi)民主是黨的生命，也是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)。要充分發(fā)揮黨員的民主監(jiān)督作用，就必須切實加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，健全黨的代表大會制度，完善黨內(nèi)選舉制度規(guī)則，強化黨員的主體地位。我們也要看到，黨員民主監(jiān)督是黨員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，一方面我們要建立健全黨員權(quán)利保障制度，切實維護黨員權(quán)益，確保黨員監(jiān)督有底氣，有依據(jù)。另一方面，我們也要樹立黨員民主監(jiān)督是黨員義務(wù)的觀念，并付之行動，出臺相關(guān)規(guī)定，對不履行監(jiān)督義務(wù)的黨員進行督促。當(dāng)前，一些黨內(nèi)制度中有要求黨員主動發(fā)揮監(jiān)督作用的條款，例如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，黨員“在錯誤言行面前不抵制、不斗爭、明哲保身、當(dāng)老好人等政治不合格的堅決不用”。這一規(guī)定既是對黨員不遵守政治紀(jì)律的界定，也反映了有些黨員漠視自己的政治責(zé)任和監(jiān)督義務(wù)，對錯誤言行、不良現(xiàn)象不聞不問，置身事外。事實上，有的黨員明明知道甚至掌握了一些黨組織或領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，但是出于各種原因不愿意向組織反映，還有的涉及到自身利益，故意向組織隱藏問題線索，完全沒有盡到黨員的監(jiān)督義務(wù)。我們的制度對于黨員不監(jiān)督還是缺乏剛性約束，黨內(nèi)有必要專門制定相關(guān)的制度或條文，對于不履行監(jiān)督義務(wù)的黨員進行懲處，以起到威懾、警示或?qū)蜃饔谩?/p>

黨員民主監(jiān)督是黨風(fēng)廉政建設(shè)的依靠力量，也是推進全面從嚴(yán)治黨的切入點，各級黨組織和主要領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視黨員民主監(jiān)督，將其作為推進黨內(nèi)監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。為此，要建立健全體制機制，各級黨委和紀(jì)委在落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任時，要把黨員民主監(jiān)督的保障落實情況作為自己的職責(zé)，上級組織要將黨員監(jiān)督的實施與單位和班子成員的考核掛鉤，推動黨員民主監(jiān)督的落實。由于黨員監(jiān)督涉及到對黨組織的情況反映、批評和揭發(fā)檢舉，為確保黨員監(jiān)督不受同級黨組織的干擾，上級黨組織有必要對領(lǐng)導(dǎo)干部和下級黨組織履行黨員監(jiān)督權(quán)利保障職責(zé)的情況進行監(jiān)督檢查，及時接受黨員在監(jiān)督過程中的情況反映，為黨員行使監(jiān)督權(quán)利提供保障。總而言之，制度是最管用、最有效的手段，只有不斷健全和完善黨員民主監(jiān)督的各項制度，黨員的監(jiān)督才會更加持久有力，黨內(nèi)的政治生活也將更加規(guī)范有序。

基金項目：國家社會科學(xué)基金西部項目“建國以來中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的理論與實踐研究”（16XDJ029）的階段性成果。

作 者：中共重慶市委黨校黨建教研部副教授，博士

責(zé)任編輯：張 波