發揮制度創新作用 助推全市創新驅動發展

賈永強

創新是引領發展的第一動力，實施創新驅動發展戰略是我國發展的迫切要求。中央連續印發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確把創新驅動發展戰略作為優先戰略推動。習近平總書記視察重慶時，對重慶市創新驅動工作提出新要求。實施創新驅動發展戰略，是重慶市把握經濟發展新常態、加快發展動力轉換的重大抉擇。

一、把握好制度創新和科技創新的關系

2015年，中共重慶市委出臺《深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略行動計劃（2015- 2020年）》，2016年又召開市委四屆九次全會研究全市創新驅動發展工作，出臺《關于深化改革擴大開放加快實施創新驅動發展戰略的意見》（以下簡稱《意見》），對創新驅動工作進行部署。孫政才書記在市委四屆九次全會上指出：落實新發展理念、破解發展難題、提高發展質量效益，根本出路在依靠創新打造發展新引擎，形成新的增長動力源。落實市委四屆九次全會精神，深入實施創新驅動發展戰略是全市當前和今后一段時期的重要任務。

（一）制度創新是創新驅動發展的重要內容。創新作為經濟學的概念，最早由熊彼特提出，包括產品創新、工藝創新、開辟新市場、獲得新供應來源及新的組織形式，后來擴展到技術創新、管理創新、商業模式創新、制度創新等價值創造及實踐行為。當前中央和重慶市委市政府所講的創新驅動，特別強調全面創新，既包括傳統的科技創新，又包括品牌創新、管理創新、產業組織創新、商業模式創新，是以科技創新為核心的全面創新。其中，科技創新和制度創新是最重要的兩個因素。近年來，重慶市推出的八大投融資平臺、PPP投融資改革、三個“三合一”開放平臺，就是通過制度創新、體制機制創新釋放經濟發展動能，促進經濟平穩發展的生動案例。市委四屆九次全會通過的《意見》，其中21次提到制度創新。全市深入實施創新驅動發展戰略，需要以科技創新為核心，把科技創新和制度創新結合起來，推動“兩個輪子”協調運轉。科技創新的主體是企業，制度創新的主體是政府。要使企業很好地發揮科技創新主體作用，政府應該更好地擔負起制度創新的主體功能，以制度創新助推科技創新。

（二）創新規律要求制度創新和科技創新相協調。創新是一個系統工程，創新驅動發展即是“以全面創新驅動全面發展”，主要包括“創新體系改進”和“創新結構優化”。體系改進不僅體現為要素的創新和改進，還體現為要素與要素、要素與環境聯系的創新和增強；結構優化不僅包括結構模式和主體行為模式的創新，還包括整體運行流程優化和運行效率提升。不論是創新體系改進還是創新結構優化，都需要創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈相互融合、相互支撐，只有把科技創新與制度創新、政策創新結合起來，才能使科技創新促進生產力發展的功效發揮到最大。

（三）制度創新為科技創新提供保障。李克強總理強調，“沒有制度創新，科技創新就無從依附”。創新是一個逐漸積累的過程，創新的本質就是探索和管理不確定性和風險。在這個過程中需要投入大量的知識、人力、物力和財力，是一個風險很高的經濟和商業活動，可能成功，也可能失敗，這就需要一系列的制度安排來保障、支撐創新活動，如開放包容的社會文化、多層次的創新支撐體系、有效的合作創新機制、通暢的成果轉化機制等等。制度創新是科技創新的“發動機”和“安全閥”，建立有利于創新的制度安排，是創新能否成功的關鍵因素之一。

（四）制度創新與科技創新相互促進。從生產力和生產關系的角度來看，科技創新是生產力，制度創新屬于生產關系范疇。生產力決定生產關系，生產關系對生產力發揮重要作用。一方面，科技創新催生新技術、新材料的產生與應用，需要對原有的不合時宜的制度安排進行調整，防止其阻礙生產力的發展。當前重慶市創新驅動面臨著科技成果向現實生產力轉化不力、不順、不暢的問題，其癥結就在于科技創新鏈條上存在著諸多體制機制關卡，創新和轉化各個環節銜接不夠緊密，需要制度創新“對癥下藥”。另一方面，新技術的應用，又迫切需要管理、政策等制度規定進行配套，比如新能源汽車的出現改變了交通出行的方式，就需要及時制定相應的交通安全法律法規等制度規定。

政府在推進制度創新方面，應當重點從微觀、中觀、宏觀三個方面著力，微觀上進一步完善創新激勵制度，鼓勵引導企業加大科技創新力度；中觀上進一步改進創新管理制度，推進“放管服”改革；宏觀上進一步營造鼓勵創新的環境，厚植創新文化土壤。

二、創新政策支撐，激發創新活力

在推動科技創新的活動中，政府不僅需要通過直接投入支持基礎研究活動，更重要的是通過制定出臺激勵科技創新的制度，強化企業技術創新主體地位，激發各創新要素的活力。

（一）激勵企業加大技術創新投入。企業是科技創新的主體，但是當前重慶市企業作為研發投入主體的作用發揮不充分，企業技術創新的積極性不強。全市規模以上工業企業研發機構覆蓋率約14%，比全國低2個百分點。因此，要進一步加大制度創新力度，鼓勵企業加大研發投入。研發準備金制度和創新產品遠期采購制度是行之有效的制度創新。研發準備金制度由韓國首次提出。近年來，我國部分省市通過政府財政補助方式激勵企業增加研發投入，取得了很好的效果。此項制度通過鼓勵規模以上企業每年從銷售收入中提取3%～5%作為研發準備金，稅前按實際支出額進行加計扣除，并按其新增研發投入的10%給予獎勵，以此來鼓勵企業加大研發投入。創新產品與服務遠期約定采購及風險補償制度，則是鼓勵市場主體之間通過合約方式約定采購創新產品和服務，對約定采購的創新產品及服務研制失敗的，給予生產服務提供商相關保險費用補貼。這兩個創新制度安排，有利于企業提前安排研發經費并專項支出，加大新產品研發力度，將極大調動企業研發投入的積極性。

（二）制度創新助推科技成果轉移轉化。科技成果轉化，是促進科技與經濟緊密結合的重要環節，也是科技創新的出發點和落腳點。然而，科技創新與經濟產業發展“兩張皮”現象，卻是科技創新領域長期以來的一大頑疾。美國的斯坦福大學、麻省理工大學周圍之所以能吸引數以千計的科技型企業進行成果轉化，就是因為美國《拜杜法案》規定，凡是使用政府科技投入產生的成果，其獲得的收益三分之一歸學校或公司，三分之一歸研發團隊，其余三分之一歸負責轉化成果的中小型科技企業。因此，要強化科技成果轉移轉化激勵機制，喚醒“沉睡”的科技成果，讓科技成果走出“深宅大院”。例如，明確科技成果轉化所獲得的收入全部留歸項目承擔單位，對科技人員的獎勵不低于科技成果轉化所獲凈收入的50%，做出主要貢獻的人員所獲獎勵不低于獎勵總額的50%。對3年內未能轉化的科技成果，依法通過強制許可、權利讓渡等措施促進其加速轉化。

三、創新政府管理，完善創新鏈條

當前，政府對科技創新的管理仍然存在過多、過死、過頭等問題，改進政府科技創新管理制度是制度創新的重要方面，其核心是轉變政府傳統的管理方式，更好地為企業創新、人才創業服務。

（一）改革政府科技管理方式。以“放管服”改革為重點，從三個方面進行科技管理制度的改革創新。“放”，重點清理廢除科研管理全流程中一切妨礙創新活動的規定和做法，切實解決科研管理過緊過死的突出問題，為科研單位、科研人員“松綁”。比如取消政府部門對財政資金支持形成的科技成果在境內使用、處置審批，下放科研經費預算調劑權限，賦予高校和科研院所享有財政資金支持形成的科技成果的使用權、處置權和收益權。“管”，重點優化管理方式，強化戰略研究、規劃制定、監督管理和統籌協調。對具體科研項目管理可以委托第三方專業機構進行。“服”，重點提高服務效率和水平，比如推進大型科研儀器和研發公共服務平臺的開放共享，支持大量無力承擔大型科研儀器成本的中小型科技企業開展科技創新活動，提高科技資源的使用效率。

（二）創新政府科技投入方式。為了加大財政科技投入，今后市級財政對創新驅動發展的投入每年增加到30億元，5年投入總量達150億元，該項新增開支將占到全市新增財力的1/10。在財政科技投入方式創新方面，要弱化“萬金油”，更多地向能夠產業化的科研項目傾斜、向企業傾斜。對于競爭性的產業化科研項目政府補助實行“三轉變”，即由事前補助轉變為事后補助，后補助與研發成果轉化率、新產品銷售收入占主營業務收入比率和研發經費占銷售收入比率“三率”掛鉤。由補助企業生產建設活動向補助企業研發創新或購買研發創新成果轉變。由行業部門決策向團隊考核與個人成果相結合、長周期考核與過程管理相結合的多維度評價決策轉變。《意見》要求市級財政科技經費用于市場類科技項目和企業牽頭實施的項目比例不低于80%。通過政府投入制度的創新來引導科技資源向產業化、應用化領域集中。

（三）創新政府人才服務方式。深化人才制度改革，改善人才發展環境，提高人才服務水平。在全市應用型科研院所探索職稱評定與職務聘任相分離改革試點，探索建立個人自主申報，崗位評聘分離，政府指導監督的新機制。加大發明專利轉化應用情況與技術轉讓成交額在科技人員職稱評審中的權重。鼓勵高等院校和職業教育院校圍繞重點產業，按照市場需求設置相關專業，調整專業結構，開辦創新創業專門課程，為重點產業發展培養創新型和應用型人才。實行有別于黨政干部的人才管理方式，選擇部分科研院所、高等院校開展從事科研工作的“雙肩挑”領導人員科技創新改革試點。

四、創新保障措施，營造創新生態

創新生態決定創新活力，創新環境的優劣，很大程度上決定著一個社會創新創業能力的強弱。只有鼓勵創新的生態環境，才能夠為科技創新提供源源不斷的精神動力和智力支持，才能夠孕育出科技創新的參天大樹。

（一）完善知識產權保護體系。知識產權關系著創新主體的切身利益，尊重知識產權就是尊重創造勞動，保護知識產權就是保護創新動力。實踐證明，完善的知識產權政策對激勵戰略性新興產業進行技術創新、促進專利成果轉化具有積極作用。美國等發達國家在“再工業化”過程中，紛紛選擇以知識產權戰略助推戰略性新興產業的研發及產業化，以保持制造業的持續競爭力。重慶市企業知識產權戰略普遍缺乏，全市規模以上工業企業制定知識產權戰略的僅占3.5%。規模以上企業中具有專利授權、專利申請的比例低于10%。發達國家的經驗表明，知識產權保護包括了從創新源頭、中間運用，到后端產品和市場的保護及全球創新資源的整合，是科技創新從創造到收益的全生命周期的保護。因此，需要轉變將知識產權等同于維權的落后認識，將知識產權從“傳統維權”向“前端專利導航、中端專利布局、后端專利運營和市場保護”轉變，將知識產權保護貫穿創新驅動全過程。

（二）加強對科技創新的法制保障。創新的法制保障缺失，就會出現“山寨”泛濫、盜版橫行、學術造假盛行，就會出現“劣幣驅逐良幣”現象，創新活動就會受到抑制。因此，要進一步加大對科技創新的法制保障力度，制定和及時修改科技創新的相關地方性法規、規章。完善科研信用管理辦法，建立科研誠信檔案和黑名單制度。制定實施科技人員創新探索的保護政策，維護科技人員合法權益，尊重科技人員探索價值。進一步完善科技創新法規規章，廢除制約創新的制度規定，構建起綜合配套的科技創新法治保障體系。

（三）營造鼓勵創新的社會氛圍。以色列是舉世聞名的創業創新基地，這與以色列政府大力營造良好的創新文化氛圍緊密相關。創新的文化和社會氛圍是一個創新型城市的基礎性、先導性工作。因此，全市要進一步深化創新主體宣傳，講好重慶創新故事，加大對創新創造者的表彰獎勵力度，在全社會形成尊重知識、崇尚創新、追求卓越的社會氛圍。把科學普及放在重要位置，加強全民科學普及和創新教育，使蘊藏在廣大市民中的創新智慧充分釋放，創新力量充分涌流。

加快實施創新驅動發展戰略，需要企業和政府兩端發力，政府要著力優化創新的政策環境，以制度創新助推科技創新，既敢于放手，創造寬松的創新環境，又勇于擔責，搭好平臺服好務，推動全市西部創新中心建設。

作者單位：重慶市發展和改革委員會

責任編輯：張 波