資源枯竭型城市轉型研究

周紫玥+姜思涵+龔雯藝

摘要： 資源枯竭型城市在其發展過程中為國家做出了重大貢獻，但隨著時間推移和環境變化，也積累了大量經濟和社會問題。本文進行了資源枯竭型城市轉型研究，在已有研究基礎上，應用OLS回歸模型，從宏觀上量化論證了資源枯竭對城市經濟增長的負面影響。分析表明，與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產出降低了15.4%，資源枯竭型城市轉型迫在眉睫。本文通過借鑒國際經驗，總結提煉了資源枯竭型城市轉型的一般規律，并以包頭市石拐區為例，結合實地調研并運用SWOT分析方法，提出促進石拐區經濟轉型的對策建議。

關鍵詞： 資源枯竭型城市；經濟轉型；OLS；SWOT；石拐區

中圖分類號：X24 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）03-0012-06

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.003

Abstract： Resource-exhausted cities have made significant contributions to the country in their development process， but have accumulated a lot of economic and social problems over time and environmental changes. Based on the existing research， OLS regression model is used to quantitatively demonstrate the negative impact of resource depletion on urban economic growth. The analysis shows that resource depletion has reduced urban per capita output by 15.4% compared with non - resource - exhausted cities， and the transformation of resource - exhausted cities is imminent. Based on the international experience， this paper summarizes and summarizes the general law of the transformation of resource - exhausted cities. Taking the Shibing District of Baotou City as an example， this paper puts forward some countermeasures and suggestions to promote the economic transformation of Shibei district by combining the field research and using SWOT analysis method.

Key words： Resource-exhausted cities； economic transformation； OLS； SWOT

根據國務院印發的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，資源型城市是以本地區森林、礦產等自然資源開采、加工為主導產業的城市?，F階段我國規劃范圍內資源型城市共有262座。自建國以來，資源型城市為我國國民經濟的發展以及推動工業化進程做出了重大貢獻。經濟社會的快速發展對資源的需求不斷上升，經過幾十年的發展，中國資源型城市日漸受到資源枯竭的威脅。不可再生資源生產量逐年減少；且在開發建設各資源城市時只考慮資源的開采，而忽略了城市發展、民生改善和生態保護等因素，從而導致了諸多問題。傳統的發展方式已經難以為繼，必須加快轉型。

2008年、2009年、2011年，中國分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區）。近日，國家發展改革委發布《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》，明確了資源型城市轉型的總體思路和基本策略，提出資源型城市轉型是一項復雜的系統工程。包頭市石拐區被列入國家第三批資源枯竭城市，針對發展轉型，包頭市、石拐區出臺了一系列政策措施，取得了初步成效，但仍存在不少需要研究解決的問題。

本文量化分析了資源枯竭對城市經濟增長的影響；借鑒國際經驗，總結提煉了資源枯竭型城市轉型的一般規律；并結合實地調研，運用SWOT分析方法對包頭市石拐區的案例進行研究，提出了經濟轉型的策略和建議，以期對石拐區及類似城市的轉型發展起到參考借鑒作用。

1 資源枯竭與城市經濟增長：基于柯布道格拉斯函數的實證檢驗

資源枯竭城市轉型問題是世界各國經濟和社會發展中都經歷過或正在經歷的突出問題。由于資源枯竭、產業結構單一、以及替代產業未形成，資源枯竭城市逐漸出現產業空心化、經濟增速下滑以及居民收入下降等諸多問題。已有研究多從定性的角度論述資源枯竭對經濟發展的負面影響，尚缺乏相關定量分析。

本節將從定量的角度分析資源枯竭和城市經濟增長的關系，應用地級城市統計數據，將資源枯竭這一變量加入到經濟增長函數中，測度資源枯竭對城市經濟增長的危害。

1.1 模型構建

【假設一】按照柯布道格拉斯生產函數以及已有的實證經驗，我們認為人均資本存量對經濟增長有明顯的促進作用，也即顯著不為0且為正值。

【假設二】由于產業結構單一等原因，資源枯竭對經濟增長有負面影響，也即顯著不為0且為負值。

1.2 數據來源

本文使用2014年我國285個地級城市展開實證研究，其中資源枯竭型地級市共24個。數據來源于2015年《中國統計年鑒》、《中國城市統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》。其中，資本存量數據按照永續盤存法計算獲得，與價值相關的數據均進行了價格平減處理。主要變量的統計特征如表1所示。

1.3 模型結果

使用最小二乘法對式（1.3）進行檢驗，結果如下：

與假設類似，人均資本存量有效促進了城市經濟增長，而資源枯竭這一因素則顯著地拉低了城市經濟增長水平。如表2所示，與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產出降低了15.4%。為促進城市經濟的可持續發展和人民收入水平的持續提升，資源枯竭型城市轉型迫在眉睫。

2 資源型城市轉型的一般經驗

2.1 日本九州的轉型經驗

日本九州曾依賴煤炭發展，但在20世紀50年代煤炭資源逐漸枯竭。1962～1992年間，日本政府制定、實施相關政策共九次，九州地區也順利轉型，成為日本重要的高科技術產業集聚區。政府的支持主要體現在以下三點：

（1）用法律手段保障振興計劃的實施。日本政府制訂出臺了《產煤地域振興法》、《煤礦離職者臨時措施法》等多部法律法規，明確九州轉型發展的目標，也確保了計劃的實施及政策的穩定。

（2）給予足夠的優惠政策。日本政府對九州的政策優惠主要包括以下兩點：第一，緩解政府財政困難，包括地方稅收減免、對產煤區域地方政府財政補貼等；第二，吸引高新企業入駐，包括簡化企業入駐前期手續、減免入駐企業的地方稅、提供長期低息的融資貸款等。

（3）成立專門機構推進轉型。日本政府組建了九州地區振興整備公團，并由該組織負責統籌協調促進轉型工作，任務包括：幫助企業經營者融資、工業用地的建設與轉讓、廢棄礦山的處理和公共基礎設施的整頓等。

2.2 法國洛林的轉型經驗

洛林在二戰后依賴煤炭鋼鐵產業發展。20世紀70年代起，洛林的鋼鐵產量開始下滑，而后歐共體開放國際鋼鐵市場，使其陷入了更嚴重的危機。法國政府在 1966 年就提出整頓洛林冶金區，實施“鋼鐵工業改組計劃”，但直至1984年，整頓工作才得以全面展開并取得成效。雖然歐共體為洛林帶來了煤鋼行業的低迷，但也提供了轉型中合作的機會：

（1）1995年，批準了洛林與德國的一些州的合作5年計劃，內容包括：開展科研和技術轉讓；開展就業培訓，培養外語人才；建立跨地區的通信；發展旅游業；整治領土，保護環境等。

（2）1996年，批準了洛林的發展經濟跨國合作計劃，內容包括：交流企業不動產金融工程技術，培養創新人才，擴大中小企業跨國經營風險基金，加強基礎設施建設，發展農村和山區，規劃城鎮居民區等。

（3）對跨國計劃給予補貼，保證了資金的來源。

2.3 美國休斯敦的轉型經驗

美國休斯敦曾依賴石油發展，由于整個社會的石油開采下滑帶，休斯敦開始衰退。休斯敦政府采取了一系列的招商引資的措施，主要包括以下三點：

（1）發布優惠政策。為吸引企業投資，休斯敦制定了住房減稅計劃、經濟發展減稅計劃、棕地減稅計劃和再發展減稅計劃等方案。

（2）維持良好的投資環境。休斯頓人才濟濟，擁有大量工程技術人員和科學家，產業工人素質高，使得城市對外擁有良好形象；對內，休斯頓提供輔助性商業貸款及相關債券，成立專門機構提供授信和融資服務，銀行向信用良好的企業提供貸款。

（3）利用國家政策和大型項目帶來發展機遇。在NASA航天中心的建設這一項目中，休斯敦獲得了40億美元國防開支預算，帶動孵化出1200余家小型高科技公司。

2.4 資源枯竭型城市轉型規律總結

從以上案例可以歸納出資源枯竭型城市成功轉型的一些共同特點。

2.4.1 充分借助政策和外部支持作為轉型依托

處于資源枯竭期的城市必然存在經濟增長放緩、過度開發帶來的環境惡化、發展停滯造成的社會矛盾等問題。在轉型初期，僅靠自身能力難以解決，需要依靠外部力量為城市注入動力。

（1）國家支持。國家的支持為地區帶來政策扶持和人才支撐，通過提供發展資金、減免稅收等緩解財政壓力，規劃城市發展方向，

（2）區域合作。結合城市所屬區域的功能劃分和發展趨勢，幫助城市對自身進行合理定位；結合其他地區的優勢共同發展，為城市帶來發展機遇——更多的合作計劃，以及可借鑒的發展經驗。

（3）招商引資與資本運作。產業、項目的入駐為城市帶來新的發展空間，資金的支持緩解財政困難，并為民生工程、基礎設施建設提供保障。

2.4.2 完善制度環境、推進機制體制改革作為轉型保障

健全的制度和法律體系是經濟社會轉型持續推進的有力保障，也是城市搞發展、搞建設的必要條件。依靠體制機制創新，著力優化政務、法制、市場、人文等軟環境，為經濟發展注入新動力。

（1）完善法律制度與推進機制體制改革。制定合理的地方法律法規，落實國家相關法律，健全法律體系，用法律規范政策的實施；推進行政管理體制改革，嚴格依法行政，推行政務公開；建設服務型政府，把政府工作重點轉到公共管理、社會服務和營造良好發展環境上來；深化行政審批制度改革，嚴格規范行政審批項目的設立和實施；加強市場監管，營造公平守信的市場環境。

（2）完善社會保障制度和公共服務體系。養老、醫療、就業等保障的落實、生態環境的改善、基礎設施的建設有利于社會穩定與城市綜合實力的提升，促進城市良性發展。

2.4.3 符合自身條件和城市發展一般規律作為轉型原則

城市轉型的途徑，由于城市經濟基礎、所處時期的不同各有差別，所以每一座城市的轉型都無法完全照搬其他城市的成功案例，而應該在分析自身利弊的基礎上，結合城市發展所共有的規律做出規劃。

（1）因地制宜。綜合考慮資源儲量、財政現狀、人才儲備和旅游資源等因素，選擇產業轉型的重點方向；結合所處時期的經濟環境和自身行政級別，制定相關政策和計劃。

（2）符合可持續發展和循環經濟理論。在考慮自身經濟現狀的基礎上，應盡可能地選擇可持續發展的產業，促進城市良性發展。循環經濟理論倡導資源循環利用的經濟模式，城市在轉型中應考慮調整產業結構和開發衍生資源。

2.4.4 尋找、確立接續產業作為轉型重點

在城市發展的前期，往往由于追求速度與缺失技術導致產業附加值較低。而當資源面臨枯竭時，城市的經濟發展應從“量”的追求轉變為“質”的追求，挖掘以前忽視的潛在資源。

（1）產業高端化與多元化并存。原有優勢產業應將產業鏈的延伸、技術的升級作為發展目標，重點從資源的開發轉移至深加工。應選擇具有較大發展前景的高新產業作為新入駐或形成的產業。城市由依賴單一產業轉型為各產業共同發展，并結合自身情況，著重發展新的優勢產業。

（2）選擇第三產業作為未來發展的重要方向。第三產業對不可再生資源依賴性低，對環境污染較小，有利于城市的長期發展。城市依據自身具有的交通、旅游等資源有選擇的發展。

（3）鼓勵創業。創業解決就業問題，有利于產業的多元化。在解決本地問題的基礎上，有利于吸引人才和資本。

3 包頭市石拐區經濟轉型策略

3.1 石拐區基本情況介紹

石拐區位于包頭市東北部，是包頭市的主要煤炭、鋼鐵原料基地和重要的旅游景區。

石拐區是因煤炭興起的資源型工業城區，鼎盛時期，石拐區年產原煤達300萬噸，累計2.1億噸，繳稅13億元，為地區和國家的經濟發展做出了巨大貢獻。

由于石拐區對資源型產業的依賴性很大，經濟結構嚴重失衡，其他社會服務功能緊緊依附于煤炭產業，經濟處于封閉狀態，城區功能不全，第三產業落后，外向型經濟偏小。20世紀90年代后期，石拐區煤炭資源日漸減縮，可開采資源大幅度減少，以煤炭為主導的資源產業急劇衰退。隨著國家對煤炭產業減產政策的實施，國有企業主力礦井和地方煤礦全部關停，大量工人下崗，社會矛盾逐漸突出，石拐區發展受到了嚴重制約[1]。

由圖1、圖2、表3可知，2012-2015年石拐區GDP年均增長12.0%，高于包頭市GDP年均增長的9.6%，但增速呈逐年下降趨勢，且下降速度快于包頭市：2012年石拐區GDP增速高出包頭市4.4個百分點，2015年石拐區GDP增速卻比包頭市低1.1個百分點。2011-2015石拐區GDP年均占包頭市GDP的2.73%，在十個區縣旗中處于落后地位。

3.2 基于實地調研的石拐區轉型SWOT分析

經過實地調研以及問卷調查，本文對影響石拐區轉型的相關因素進行總結梳理，并應用SWOT分析法，綜合分析比較石拐區經濟轉型的內部優勢（Strengths）、內部劣勢（Weaknesses）、外部機會（Opportunities）和外部威脅（Threats）。

3.2.1 石拐區內部優勢

石拐區位于內蒙古陰山山脈大青山腹地，自然地理條件優越，空氣質量良好。石拐區地理位置十分重要，地處呼包鄂金三角中心地帶，緊鄰110國道、210國道和京藏高速公路，境內有包石公路貫通，交通便利，便于發展現代物流業。

經過多年的發展，石拐區已經形成了比較雄厚的產業基礎與相對完整的產業體系。憑借豐富的礦產資源，石拐區近些年逐漸興起的金屬冶煉產業成功頂替煤炭開采業成為地區支柱產業。勞動力資源充足，產業工人兩萬余人。

重大項目布局基本完成，以石拐區通用機場、五當召景區、大青山影視基地、“花舞人間”生態觀光項目、中科院環境修復植物資源開發工程實驗室、順豐物流分揀中心、喜桂圖新區智慧城市項目和創業創新基地為代表的，涵蓋文化旅游產業、高新技術產業、生態修復工程、物流產業等重點項目（企業）均在原有基礎上大力投資建設，大部分處在建設階段或試運營階段。

石拐區文化資源豐富，不僅擁有著名的準5A級景區五當召，在老區基礎上形成的大青山影視基地，轄區內還遺留下來了趙長城遺址、“走西口”文化遺跡、礦山遺址等，文化旅游產業具有重大潛力。

自2011年被確定被資源枯竭型地區，面對煤炭資源衰竭、傳統產業亟待升級的客觀實際，石拐區抓住轉型發展這一主線，調整確立了“生態立區、科學發展、創新驅動、富民興區”發展定位、“一軸三核聯動發展、生態隔離科學轉型”發展路徑，全面推進經濟社會轉型。

3.2.2 石拐區內部劣勢

石拐區人口基數小，2015年戶籍人口6.65萬人，常住人口3.58萬人，僅占全市常住人口的1.2%。由于當地缺少就業機會，青壯年勞動力外出務工，石拐區人口老齡化嚴重。石拐區教育水平偏低，轄區內僅有一所中學，缺少高等院校；就學人數少，小學、初中、高中在校生數量各300余人。再加上對人才吸引力不足，石拐區高新人才比較缺乏。

石拐區當前一、二、三產業比例為1：89：10，產業結構嚴重不合理，對資源依賴性強。其中第一產業基礎薄弱，農牧業生產經營粗放，生產力較低；第二產業一支獨大，但受市場影響，大部分企業正處于低谷，虧損面較大；第三產業投資最大，但目前仍未形成成熟的接續產業。

目前，煤炭、鋼鐵仍是石拐區的主導產業，如果繼續依靠大量的初級產品與能源等有形資源的生產來支撐經濟增長，那么其未來增長的空間將越來越有限。高新技術開發處于起步階段，科技轉化為生產力的能力較弱。通過實地考察發現，石拐區大學生創業基地和創業公寓已落成，但利用率很低。石拐區現有10家電商和軟件開發企業，但均為2015年新成立的企業。

石拐區礦區生態環境破壞較為嚴重，全區地質災害面積達249平方公里，毀壞地表植被面積約60平方公里。石拐區大部分地區農牧業生產經營粗放，前期因缺乏監管對林區和草場造成一定程度的破壞。

石拐區民生問題突出，社會負擔沉重。石拐區低收入群體多，城鄉低保對象和殘疾人比例高達28%和8%，城鄉居民收入分別低于全市平均水平近1/3和1/4。由于經濟發展水平較低，收支嚴重失衡，缺少項目建設資金，人均收入和消費水平較低，石拐區配套基礎設施水平低，缺少綜合類醫院、大型超市、商場及娛樂消費場所。

另外，部分干部群眾的思想觀念比較保守，創業創新驅動力不足，開拓進取意識有待加強。

3.2.3 石拐區外部機會

國家積極推進資源型城市產業結構轉型升級，出臺了《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，提出實施創新驅動戰略。全國大力發展戰略新興產業、文化創意產業的氛圍為石拐區蓄勢待發的高新技術產業與文化旅游業提供了良好的外部環境。

同時，國家對西部地區和資源枯竭型城市的優惠政策和資金支持能夠有效緩解石拐區轉型過程中面臨的壓力。近期發布的《西部大開發“十三五”規劃》、《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》等各項規劃，預示著十三五期間石拐區將迎來新的發展機遇。

內蒙古自治區、包頭市持續給予石拐區經濟結構轉型高度關注與大力支持。2016年包頭市政府制定出臺了《關于促進石拐區資源枯竭型城市轉型發展的實施意見》，進一步明確了石拐區轉型發展思路，并從產業發展、生態建設、民生改善、重大項目建設等方面為石拐區給予了相應的支持。

國家“一帶一路”建設和自治區“呼包鄂”經濟圈建設有助于東西部市場的融合和國際合作的開展，石拐區身處“呼包鄂”經濟圈的中心地帶，在面向海內外吸引資金和人才資源、開拓市場、開展合作方面具有其他地方不可比擬的優勢。

3.2.4 石拐區外部威脅

內蒙古自治區及包頭市整體經濟增長趨緩，可持續增長壓力大。石拐區與周邊地區主導產業結構相近，石拐區企業相對來說規模較小，影響力較弱，在激烈的競爭中常處于劣勢。

西部地區市場規模小，消費能力弱，市場營銷環境較差，石拐區所占市場份額較小，發展外向型經濟難度大。

東部發達地區文化產業快速發展，吸引優勢資源，擠占文化市場，石拐區發展文化產業也面臨很大的競爭壓力。

受國內外經濟大環境影響，企業投資意愿降低、投資收緊，國內各區域吸引外資、內資力度空前加大，招商引資競爭激烈、難度加大。

3.2.5 戰略分析

根據上述綜合分析，我們認為石拐區應該采取開拓進取型戰略（SO戰略），即：憑借突出的區位優勢，豐富的文化資源和良好的生態環境，以文化旅游業、生態產業和現代物流業作為地區轉型的支點和未來發展的重點，把握國家和地區建設的外部機遇，通過創新驅動、招商引資、人才引進、跨區域合作等方式推進經濟社會轉型。

3.3 石拐區轉型建議

3.3.1 產業轉型升級

（1）煤炭產業升級

在煤炭方面，石拐可進行煤炭的深加工，實現煤炭的就地轉化，如將煤炭轉化為煤氣，實現民用；研發煤炭工業廢渣的回收利用，提高煤炭資源利用率；對煤炭進行固硫處理；發展電力工業，建造發電廠，擴大發電能力等。在鋼鐵方面，推進鋼鐵產品結構調整和換代升級，鼓勵附加產業發展，如發展高強度轎車用鋼、高檔電力用鋼、大型石油管材等產品，不斷提高特種鋼和優質鋼比重，在能耗變化不大的的同時，增加產品的價值，獲得更高的利潤。

（2）培育新興產業

石拐區應通過招商引資，加大對非煤產業的投入，促進礦區經濟由以煤、鋼為主向多元發展。具體來說，可以積極發展新材料、新醫藥、新一代信息技術和節能環保等戰略性新興產業；積極推進電子信息產業發展，實現“互聯網+”的企業發展模式。鼓勵發展生物制藥、現代中藥、生物疫苗和生物育種，加強生物發酵技術研發及產業化；大力推進可再生能源產業園區建設，發展新能源產業，如建立太陽能光伏和太陽能熱發電基地；支持設立新興產業創業投資基金等。

（3）大力發展現代物流業

一方面是加強區域性物流節點城市的物流基礎設施建設，依托煤炭、鋼鐵、農畜產品等資源產品優勢和口岸優勢，建設一批地區性物流中心，把石拐區建設為包頭市物流中心。另一方面注重發展現代物流和電子交易模式，在開拓線下交易市場的同時，搭建線上交易平臺，發展新的優勢。

（4）重點發展文化旅游業

重視發展礦山文化和休閑度假等特色旅游產品，充分發揮轄區內文化旅游富集的優勢，打造影視基地、工礦文化旅游[1]。具體來講，五當召地區可開發具有地方特色和宗教文化特色的旅游產品，増強文化展示、民俗體驗等服務功能，注重地域特色文化元素細節性融入，并完善景區硬件建設和服務功能，提升景區形象和吸引力。明確五當召的發展方向要凸顯宗教草原文化的特色，政府應為藏傳佛教的發展提供有利條件，維護和修繕寺廟等設施，為宗教人士提供與社會各界交流的機會。學習日本越后妻有地區舉辦大地文化節，五當召可每年定期舉辦旅游文化節等活動吸引游客，實現由單一的觀光式旅游向集旅游服務、文化觀光、文化體驗等功能為一體的文化旅游轉變，打造文化品牌。大青山影視基地可以拓展旅游休閑產業，帶動影視文化建設，如發揚當地獨有的“走西口”文化，啟動“一帶一路”國際影視文化創意藝術節等。

3.3.2 推進體制機制創新

（1）推進簡政放權

從減少審批向放權、監管、服務并重轉變，統籌推進各項改革，著力解決跨領域、跨部門、跨層級的重大問題。大力簡化投資審批流程，提高行政審批效率、規范行政權力運行，為企業減負，為創業創新清障搭臺，培育經濟社會發展新動力[2]。

（2）深化企業經營管理體制改革

提倡投資主體多元化，著重發展混合所有制經濟。大力發展非公有制經濟，落實放寬市場準入的各項政策，支持非公有制企業進入基礎設施、公用事業、金融服務和社會事業等領域。落實促進中小企業發展的各項政策。推進投資體制改革，加大企業投資決策自主權，降低民間資本市場準入標準。

（3）深化社會保障制度改革

完善養老醫療補助政策，加快實施新型農村社會養老保險制度，進一步完善城鎮基本養老保險，按照國家統一部署提高企業退休人員基本養老金水平[3]。支持解決關閉破產集體企業退休人員和困難企業職工參加醫療保險等問題。完善就業保障政策。

（4）加強區域合作與交流

深化國內區域合作。進一步加強與其他省區的區域合作，建立健全合作機制，拓展合作領域，積極引導中央企業和其他省企業到石拐投資興業。鼓勵跨地區的重大基礎設施建設和產業園區共建，支持與附近地區合作建設能源產業集聚區，支持建設承接產業轉移示范區。

擴大對外經貿合作。著重發展外向型經濟，并通過特色產業體現地區發展潛力，吸引外資。

（5）出臺人才引進和創新創業優惠政策

實施創業創新人才引進計劃，完善優惠政策。支持設立引進外來人才創業創新試驗基地，提供政策支持和優化服務，吸引全國乃至世界各地創業創新人才聚集。組建優秀青年創業導師隊伍，為來石拐創業的青年提供服務。搭建孵化增值服務平臺，整合創業創新服務資源，不斷提升服務的針對性和有效性[4]。

（6）完善考核評價體系

一是要完善對石拐區轉型完成情況的評價和考核制度。制定年度實施方案，明確轉型目標和任務，并按照職責分工，分解落實到各地區和部門。根據年度考核情況，分析總結轉型的成功點與不足之處，及時調整轉型方案和規劃。

二是要完善對政府工作人員的評價體系和考核制度。通過有針對性的考核評價，引導督促各部門人員向轉型規劃和轉型目標發力，有效避免決策中的短期行為。

3.3.3 生態治理

（1）持續推進生態修復工程

①礦區生態修復

對礦山企業歷史破壞形成的創面進行生態修復，結合城鎮化建設實施戰略性生態移民工程，將廢棄礦山周邊的居民遷往石拐新區等條件好的地方安置，減少生態壓力和人為破壞，為生態環境的自我修復創造條件。

②丘陵區生態修復

在石拐區的山區、丘陵區，做好水土保持綜合治理，加大集雨節灌工程、小型水利水保工程的建設力度，建設高標準、高質量、旱澇保收的基本農田，在此基礎上調整農牧業結構。

③林區、草場生態修復及保護

發展種植業應因地制宜，在不適宜繼續發展種植業的區域實施退耕還林、還草，在適宜種植區域選擇適合當地條件、前期試驗成果突出的經濟型作物，建設灌溉設施。重視草場超載問題，針對不同地區實行禁牧、輪休牧等政策，加強監管，保護天然草場。

倡導農牧業集約化管理運營，促進規?；?、產業化經營，提高生產效益，發展高效農牧業。提高農牧民素質，開展科技文化培訓，普及先進實用技術，提高農牧業科技含量，發展現代化農牧業。

（2）大力發展生態產業

①以科技創新為支撐，打造重點工程

壯大科研隊伍，與研究所和地方高校建立緊密聯系，拓展生態項目。持續推進與中科院植物研究所的合作項目，逐步完成中科院植物研究所抗旱植物培育及成果轉化，進行芳香植物產業化。對爬榆樹苗圃等已取得成效的先進典型，要認真總結經驗，積極引導，充分發揮示范效應，帶動大范圍的生態修復。通過技術培訓、生態科普教育和國際合作，在石拐區建成北方資源枯竭型地區環境修復基地和國家生態文明教育的平臺。

②加強文化旅游業生態建設

利用研究所在當地試驗成果較好的多年生觀賞類植物，在五當召周邊設計觀光型生態園，學習日本越后妻有創辦的大地文化節，將生態建設與文化建設有機結合，打造以包石公路為主線、趙長城和五當召周邊為重點的多彩生態游廊。利用良好的自然環境搭建自治區、市級大型戶外活動的平臺，擴大地區影響力。

3.3.4 城市發展建設

（1）完善基礎設施建設

進一步完善石拐新區城市化建設，加快推進新區基礎設施建設，增加建設集商業、文化、娛樂為一體的購物中心；提升醫院醫療水平；改進公共交通，方便人們的出行。加強與包頭市中心城區的對接，同時通過發展相關產業吸引集聚包頭市及周邊的勞動力。依托周邊高速、各級公路、各交通線等交通優勢，推迸石拐區融入包頭市圈交通一體化進程，打造包頭市北部區的綜合交通樞紐。繼續推進 “智慧石拐”項目縱向向上連接包頭市電子政務外網中心和云計算中心，縱向向下延伸至蘇木、鎮、街道，橫向連接各部門的大網絡格局，將石拐區建設為一個數字化的現代城區。

（2）完善公共服務體系

提高義務教育水平；建立健全覆蓋城鄉居民和農牧民的基本醫療衛生制度，提高醫療水平；完善基本社會保障，推進養老醫療保險全覆蓋；提供公共就業服務；健全社會救助體系。

4 結論

本文主要研究資源枯竭型城市的轉型。在已有研究的基礎上，本文量化論證了城市資源枯竭對城市經濟發展的負面影響；進一步梳理日本九州、法國洛林和美國休斯敦的城市轉型經驗，并總結出資源枯竭型城市轉型的一般規律；最后以包頭市石拐區為例，提出了相應的轉型策略和建議。

資源枯竭型城市普遍面臨著轉型發展問題。本文首先運用OLS回歸模型，得出與非資源枯竭城市相比，資源枯竭因素使得城市人均產出降低了15.4%的結論。其次通過國際案例總結，分析得出資源枯竭型城市轉型需要重點解決好以下問題：通過國家政策支持等方式化解轉型過程中的矛盾；依據自身資源條件尋找并確立接續產業；完善制度環境、推進機制體制改革，實現城市建設與經濟轉型的互相促進。最后運用數據分析法、SWOT分析法、實地調研法等研究方法，分析了本文研究對象包頭市石拐區的現行經濟狀況、社會發展情況，及其優勢、劣勢、機遇與挑戰，并在產業發展、機制體制、生態治理、城市建設方面提出了石拐區轉型發展的戰略及對策。

本文研究向包頭市石拐區提出了針對性的建議與對策，對石拐區及類似城市的轉型具有一定參考價值。

參考文獻

[1]賀峰.基于包頭市石拐區的資源枯竭型城市轉型發展研究[D]. 內蒙古大學， 2016.

[2]國務院. 2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案[Z]. 2015- 05- 15.

[3]國務院.關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見[Z]. 2011- 06- 29.

[4]國務院.“十三五”促進就業規劃[Z]. 2017-02-06.

收稿日期：2017-05-04

作者簡介：周紫玥（1999-），女，高中在讀，研究方向為環境政策、可持續發展。