不同補償方式下失地農民福利狀況研究

王尋尋++苗齊

摘要：利用森的可行能力福利理論框架，采用模糊評價法，研究了江蘇省淮安市近郊農村接受不同補償方式的失地農民失地前后的福利變化狀況。結果顯示，失地后農民福利水平有所上升，其中接受土地換保障補償方式的農民福利優于土地換貨幣的農民，但是總體上失地農民群體的福利依舊處于較低的水平。除去失地農民的經濟狀況福利有所惡化外，其居住環境、生活保障、社會機會以及城市適應等方面的福利得到改善。繼續完善當前征地信息公示，促進征地操作流程透明正規化，根據經濟發展水平逐步提高失地農民補償標準，并提高農民在征地中的自主權是當前政策努力的方向。

關鍵詞：失地農民；補償模式；可行能力；福利評價

中圖分類號： F320；F323.8文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0308-05

隨著我國城市化進程的加快，農地非農化配置的現象越演越烈，越來越多的農民成為失地農民。據相關研究數據顯示，2030年我國的失地農民數量將達到1.1億左右[1]。城市化一方面使農村土地、人口等資源趨于集中，有序推進經濟文化的發展，但是另一方面，由于我國二元經濟社會結構長期存在以及相關政策法規不完善等原因，農民失去的不只是土地本身，還包括伴隨著土地的一系列生產、生活等權益。強制性的征地以及不合理的補償措施，往往會導致農民失地后的生產生活陷入困境。如今對失地農民的安置補償，實際上是對土地于農民而言所具有的保障功能的替代，制定公平有效的安置補償政策，保證農民福利水平在失地前后的基本一致性應是安置補償的最低要求。

為了采取合理的安置補償方式，完善現行補償方式的不足，需要調查農民失地后多方面福利狀況的變化，以其福利變化的特點及影響失地農民福利水平的因素為依據。當前已有很多學者從經濟學、社會學等角度對失地農民城市融入、社會保障、收入變化等方面進行研究，認為契合農民實際狀況進行補償，才能讓失地農民福利狀況得到切實保障，更好地實現新型城市化的目標[2-4]。

本研究采用問卷調查和模型分析的方式，對江蘇省淮安市近郊不同安置補償方式的失地農民展開研究，據此了解其失地后福利變化情況以及影響其福利滿意度的因素，探討失地農民補償方式的完善措施。

1文獻綜述

目前，關于失地農民安置補償方式以及福利狀況的研究主要集中在以下3個方面：一是結合失地農民的受償意愿，對當前主要的幾種安置補償機制進行說明；二是對當前征地補償模式存在問題的研究探討；三是基于福利理論，研究失地農民失地前后的福利情況。以前的研究多為描述性分析，集中在失地農民補償模式及存在問題上，近幾年的研究越來越多地利用理論模型和實證分析，兩者相結合來評述失地農民的福利變化狀況及城市適應性等方面。

1.1補償模式

依據學者們對失地農民安置補償模式的研究，當前政府對失地農民的補償機制可以分為兩大類：貨幣補償模式和非貨幣補償模式[5-7]。

貨幣補償模式是目前占主體的農村征地補償方式。貨幣化安置補償模式的主要措施就是對于被征地的主體給予完全的貨幣形式的補償，貨幣補償模式執行和操作過程較為簡便，因此是目前多數地區采用的進行失地農民補償的措施。但是失地農民由于自身理財觀念和水平的局限，難以長期合理利用貨幣補償，容易導致今后生活的入不敷出。

非貨幣補償模式又可稱為基本社會保障制度模式，主要包括建立養老保險和醫療保險、就業安置補償以及城市市民待遇等方式，即通俗的土地換保障。這種模式可以在一定程度上減輕失地農民的后顧之憂，并且促進其非農就業，進一步適應城市。但是土地換保障對政府的執行力要求更高，所以目前大部分區域只是在城郊地區采用這種方式，建立惠及所有失地農民的補償模式較為困難。

1.2補償存在的問題

1.2.1補償標準低多位學者都在研究中提出當前補償標準低，農民拿到手的補償款少。安虎森等認為失地農民利益得不到維護，失地農民的貨幣補償標準太低，不能為農民失地之后的生活提供足夠的保障[8-10]。

1.2.2公平性欠缺張學浪等的研究指出針對失地農民的補償機制中忽略了失地的主體，即農民的合法利益獲得。失地農民對安置方式和土地被征用之后的收益分配存在不滿，對于失地農民的補償存在著隱形的層層分割，在這個過程中，處于最弱勢的村集體和農民的利益往往受到的剝削最大[11]。

1.2.3忽視長遠性田惠等認為，當前補償形式中，以就業為關鍵的包含補償、保障和就業等3個方面的失地農民安置補償形式基本都被忽略，很少有補償措施能夠從解決符合條件的失地農民的今后就業問題入手[12]。

1.3福利困境

失去了土地所附加的一系列權益保障，以及相關政策法規的不健全，我國失地農民在社會保障、教育就業以及城市適應等方面存在著諸多困境。

由學者們的研究可見，當前無論是失地農民的補償機制方面，還是保障失地農民福利，促進失地農民自身城市適應方面，都存在著諸多亟待解決的問題。因此，筆者希望從接受不同補償模式的失地農民群體入手，調查他們失地前后福利水平的變化與差異，并進一步分析影響失地農民福利狀況的因素。

2理論框架與研究假說

2.1理論框架——森的可行性理論

當前的福利理論主要包括客觀主義福利理論、效用福利理論和阿馬蒂亞·森的可行能力理論。森提出用功能和能力來評價人的福利，他認為人的福利除了所占有的物質或其他資源所帶來的效用，還取決于其能實現的功能以及實現功能所需要的能力的集合。森在其理論中提出5種工具性自由，可以理解為實現功能所依據的能力，包括經濟狀況、政治資本、社會條件、透明性和防護性保證。結合森的理論以及我國學者高進云等利用森的可行能力理論對失地農民福利的研究[13-14]，本研究選取經濟狀況、居住環境、社會機會、生活保障、城市適應等5個方面作為研究失地農民失地前后福利變化的功能指標（圖1）。

2.2研究假說

假說一：保障方式影響失地農民生活福利水平，選擇土地換保障的失地農民總體福利會好于選擇土地換貨幣的失地農民。

假說二：失地農民失地后居住福利狀況會得到改善，經濟福利狀況是否改善取決于其就業狀況。

假說三：總體上，失地農民失地后在城市適應方面可能存在一定的困難。

3數據來源

筆者此次一共調查了85份問卷，其中有效問卷78份，問卷有效率為91.76%。其中淮安市徐揚鄉土地換保障的農戶有效問卷40份，淮安市新渡鄉土地換貨幣的農戶有效問卷38份。兩鄉所調查農戶失地年份均為2008年，失地后參考年份均為2015年。

3.1土地換保障

淮安市徐揚鄉采取土地換保障方式，被征地農民基本生活保障資金的來源包括3個方面：一是70%的農用地的土地補償費和全部的安置補助費；二是相關部門從被征收的土地中所獲得的收益中劃出的部分；三是失地農民的社會保障資金等賬戶所產生的利息等。

3.2土地換貨幣

新渡鄉失地農民的土地換貨幣政策是一次性給予土地補償費、安置補助費、青苗費以及地上附著物補償費。

4實證分析

4.1.4確定連續變量的最大值和最小值

4.1.4.1人均農業收入依據調查的數據，失地前徐揚鄉和新渡鄉的人均農業收入最多為4 102元，最少為0元。因此選取這2個值作為計算該項福利隸屬度的上限和下限；同理，取768和0作為計算失地后相關隸屬度的上限和下限。

4.1.4.2人均非農收入計算失地農民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市城鎮居民工資性收入8 950元作為失地前的最大值，將2014年淮安市城鎮居民人均工資性收入16 799元作為失地后的最大值，2項隸屬度的最小值都設為0。

4.1.4.3人均純收入同樣，計算失地農民人均純收入隸屬度，選擇將2007年淮安市農村居民人均純收入5 657元和當年淮安市農民低保標準2 169元作為失地前的上限和下限，將2014年淮安市農村居民純收入11 045元和當年淮安市農民低保標準3 960元作為失地后的上限和下限。

4.1.4.4恩格爾系數根據聯合國糧食及農業組織（FAO）的標準，恩格爾系數大于59%可以列為貧困，小于30%可以視為富裕。雖然我國制定的恩格爾系數小康標準是50%，但農民自家生產的食品比例很高，參照FAO制定的標準，恩格爾系數的最大值取59%，最小值取30%。

4.1.4.5人均居住面積根據我國2020年小康社會建設的居住指標，農村人均住房建筑面積為40 m2，采用該標準為最大值，最小值采用淮安市房產管理局發布的對住房困難戶的界定標準，為16 m2。

由表1可知，從經濟狀況上看，徐揚鄉和新渡鄉失地農民收入水平相近，雖然徐揚鄉農民失地后收入比新渡鄉農民略低，但是無論是失地前還是失地后，并沒有明顯差別。失地農

民基本沒有了農業收入來源，非農收入成為家庭收入結構中的最主要部分。也因為失去土地，食物不再自給自足，農民的恩格爾系數在失地后有了很大提升，平均值從0.37上升為0.51。

從居住環境來看，失地前農民多住在農村，失地后多住在城市和郊區。徐揚鄉失地農民大多已經搬入建好的失地農民商品房安置小區，但是新渡鄉失地農民的安置小區仍然沒有實現讓失地農民全體入住，所以大部分失地農民還處于租房狀態，這也解釋了兩者在房屋類型上質的差別。此外，兩者周邊設施的完善程度也都有了改善，但是徐揚鄉相比之下改善程度更大。

從生活保障情況看，由于補償政策不同，失地后徐揚鄉農民全部參與了養老保險，新渡鄉失地農民雖然在2010年后也有人陸續繳納養老金參與保險，但是比例剛剛過半。除此之外，就業培訓在失地農民中比較缺乏，參與過就業培訓的失地農民比例較低，并且調查中發現，大部分就業培訓也僅僅是流于形式。

在社會機會方面，教育資源和醫療資源情況在失地后得到了改善，就業機會的增多一方面是因為失地農民不得不外出尋找非農工作，在江蘇南部一些發達城鎮找到更多的就業機會，另一方面由于淮安市經濟開發區的招商引資，尤其是徐揚鄉失地農民安置小區就處在淮安市重點引資項目——富士康社區內，需要大量勞動力，因此也提供了很多就業崗位。

最后是城市適應角度，所調查的失地農民即使已經失地七八年，但是依然缺乏城鎮居民身份認同感。人際關系方面，無論是安置小區還是租房居住，都不能像以前方便串門，互相不認識，因此人際關系逐漸淡薄。調查中，很多失地農民向調查者吐露還是傾向能夠擁有自己的土地，一方面老了以后沒有精力做非農工作，但是還可以種地；另一方面也是考慮到下一代再也沒有土地可以依賴，失去了傳統的生活保障。

4.2模糊評價統計結果

由表2可以看出，徐揚鄉農民失地后的經濟狀況相比失地前福利水平有所下降，主要是由于農業收入的降低和恩格爾系數的升高導致的，失地后非農收入的上升并不能彌補這些損失。居住環境上，農民的生活條件得到相應的改善，周邊設施在不斷完善。生活保障上，徐揚鄉所調查的失地農民全部都參與了養老保險，參與醫療保險的比例也高于平均水平，其失地后的總體生活保障水平有所提升。社會機會上，由于搬入集中安置區居住，周邊學校、醫院相比之前在農村時，無論是數量還是質量均有所改善，因此社會機會水平得到提高。但是城市適應還需要進一步改善，失地后人際關系不如失地前和諧，并且還需對失地農民心理上的城鎮居民身份認同感方面表示關注。

由表3可以看出，新渡鄉農民失地后的福利變化情況部分和徐揚鄉類似，同時也有很多不同點。經濟狀況和居住環境方面變化較為類似，無論是福利變化趨勢還是變化幅度，都呈現出經濟狀況惡化明顯，居住環境改善較多的局面。生活保障方面，新渡鄉失地農民養老保險和醫療保險的福利隸屬度要低于徐揚鄉農民。在城市適應方面，新渡鄉由于農民租住分散，身份認同感不強，人際關系福利隸屬度下降幅度較大。

通過模糊評價，可以發現選擇不同補償方式的失地農民，失地后綜合福利指數都是增加的，徐揚鄉失地農民福利模糊指數從0.247上升為0.487，新渡鄉失地農民福利模糊指數從0.325上升為0.385，即相對而言福利狀況在變好。但是選擇土地換保障方式的失地農民，其福利改善水平要高于選擇土地換貨幣方式的失地農民（表4）。

在經濟狀況方面，2種失地農民的福利隸屬度均有所下降，一方面農民缺少相應的工作技能，另一方面失去農業收入，并且食物支出增加也加深了農民的經濟負擔。失地后，農民的年人均農業收入僅有幾百元，多為農忙時去種地的親戚朋友家幫忙插秧或收割所得，十分有限。

居住環境的福利隸屬度增加幅度最大。調查中發現，失地農民安置小區無論是在周邊配套設施，還是小區位置以及住房面積上，和失地前相比都有一定改善，從農村到城市居住一定程度上也方便了農民的生活，并且農民日常活動比如棋牌、廣場舞等也比以前豐富。

生活保障上，選擇土地換保障的失地農民福利隸屬度，要高于選擇土地換貨幣的失地農民福利隸屬度，但是差值并沒有預期明顯。由于醫療保險等普及度越來越高，很多選擇土地換保障的農民在失地前就已經參與了醫療保險。養老保險上，土地換保障的失地農民全部參與了養老保險，但是近年選擇自主參與養老保險的土地換貨幣的失地農民數量也在增多。

社會機會方面，兩者福利都在變好，一方面是經濟的發展導致機會資源更多，另一方面也確實是居住在城市比在農村能夠更快捷地獲得各種資源，并且在教育、醫療的質量上也優于農村。

城市適應上，土地換保障的失地農民適應情況好于土地換貨幣的失地農民。兩者除了在擁有養老保險的比例上有所差別外，徐揚鄉農民全部入住安置小區，而新渡鄉農民很多還在租房居住，一定程度上造成其心理上缺乏歸宿感。

5主要結論與政策建議

本研究詳細描述了2種補償方式下農民失地前后福利變化情況，并且分析了部分影響失地農民福利滿意度的因素。在此基礎上，提出相關主要研究結論以及政策建議。

5.1主要結論

總體上，失地農民失地后福利得到改善，土地換保障的失地農民福利好于土地換貨幣的失地農民，但是其福利水平依然不高。失地農民失地后經濟狀況均有所惡化，但是居住環境、社會機會、生活保障、城市適應方面的福利評分比失地前有所提高。當前失地前征地信息公示以及征地操作流程較為透明正規，但是失地農民對補償標準評價較低，在征地中也缺乏自主權。

5.2政策建議

基于調查實際與研究結論，筆者提出以下相關政策建議：政府征地時不應一概而論，應提升補償條款針對性，提高補償標準，對于生活存在困難的失地農民，提供更多的幫扶措施。合理規劃失地農民安置小區建設，督促建設進程，對未能如期安置的失地農民提供租房補貼。促進失地農民非農就業，加大就業培訓力度，完善就業信息，提供失地農民就業優惠政策。完善失地農民社會保障制度，提高失地農民醫療保險、養老保險參保比例和保障金額，盡快與當地城鎮保險水平接軌。

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