新型城鎮化背景下發達地區宅基地流轉困境與對策

杜榮華++范凌云

摘要：選擇宅基地流轉實踐開始較早的發達地區——蘇州市為研究對象，分析其宅基地退出與宅基地出租2種流轉類型的現狀實質，并通過解讀宅基地退出與宅基地出租在宏觀背景轉變下的調整實踐，提出在新型城鎮化背景下宅基地流轉形式將日益多元，流轉實踐的核心目標是構建新型城鄉關系、提升農民利益。但當前蘇州在政策制度、市場平臺以及利益分配等方面未能對宏觀背景的轉變作出響應，導致宅基地流轉陷入與目標相偏離的困境。基于此，本文從完善頂層設計、建設市場平臺、健全分配機制等方面提出相應對策，以期促進蘇州新型城鎮化的發展，同時為其他地區宅基地流轉提供參考與借鑒。

關鍵詞：新型城鎮化；發達地區；宅基地流轉；蘇州；問題；對策

中圖分類號： F321.1文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2017）08-0297-06

在傳統城鎮化快速發展背景下，城市空間急劇擴張，用地日益緊缺，為破解城鄉空間發展的土地瓶頸，發達地區先行先試，積極探索宅基地流轉實踐，如重慶“地票交易”、浙江“兩分兩換”、成都“雙放棄”[1]以及蘇州“宅基地置換商品房”等，結合“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，進行宅基地騰退流轉，為城市建設提供增量土地。隨著十八大新型城鎮化的提出，城市空間由外延式擴張向內涵式發展轉變，以增加城市建設用地為導向的宅基地流轉模式不再適應新的發展要求，發達地區宅基地流轉實踐亟需在新型城鎮化“以人為核心”“新型城鄉關系”等核心要義與主要目標引導下做出重大轉變。蘇州作為快速城鎮化地區與全國城鄉一體化發展綜合配套試點城市，憑借其經濟社會發展優勢與配套政策支撐，較早地進行了宅基地流轉實踐，是發達地區的典型縮影。因此，本研究以蘇州為例，研究新型城鎮化背景下宅基地流轉實踐的調整變化，探究其存在的流轉困境，從而提出相應對策，為其他地區與城市提供借鑒參考。

1蘇州宅基地流轉實踐

“宅基地流轉”主要指宅基地使用權的流轉[2]，蘇州宅基地流轉主要包括2種類型：宅基地退出和宅基地出租。在傳統城鎮化背景下，宅基地退出是地方政府主導下宅基地流轉的主流方式，宅基地出租則是較為常見的農民自主探索實踐。這2種實踐具有不同的實質內涵，并在新型城鎮化背景下均做出相應調整，呈現出新的發展趨向。

1.1宅基地退出

1.1.1實質：土地資源重新配置蘇州宅基地退出是通過宅基地置換商品房實現的，即按照城鄉一體化發展要求，以土地利用總體規劃、城鎮村規劃為依據，以將騰出的農村住宅用地復墾成耕地和落實城鄉建設用地增減掛鉤政策為重點，農戶自愿將農村住宅同商品房進行交換[3]。在這一過程中，地方政府根據蘇州各區實際，按照人口標準或面積標準補償給農民城鎮商品住房，以“舊房換新房”的手段促使農民放棄宅基地使用權。

宅基地退出的實質是資源重新配置，通過對宅基地退出后的土地以指標形式在城鄉間重新劃分，實現資源的優化配置。宅基地退出后，原用地復墾為耕地，并結合“城鄉建設用地增減掛鉤政策”置換同等面積的城鎮建設用地指標，這一指標除用于農民安置商品房建設外，被出讓給開發商，最終實現用地指標由鄉到城的流動（圖1），使城鄉空間得以整合優化。據統計，在實施宅基地退出實踐前，蘇州農村居民點用地約為5.97萬hm2，以農戶和農業人口計，戶均和人均占地面積分別為600 m2和226.67 m2，宅基地退出后，至2013年，戶均宅基地占地由600 m2減至200 m2左右，盤活建設用地 1.84 萬hm2[3]。同時，伴隨土地資源要素的流動，大量農民集中到城鎮，實現居住地的轉移與身份的轉變，自2008年以來，蘇州通過宅基地退出實現集中居住的比率不斷上升（圖2），截至2013年年底，46萬農戶累計140多萬農民通過宅基地置換商品房實現宅基地的退出[4]。

1.1.2調整：新型城鎮化背景下立足農民需求從傳統城鎮化到新型城鎮化，蘇州宅基地退出流轉實踐在“以人為核心”的要義引導下，開始立足農民，在實施目的與進程方面都做出相應調整。傳統城鎮化背景下，為滿足城鎮快速擴張的用地需求，宅基地退出以集約用地、服務城鎮為目的，而在新型城

鎮化背景下，宅基地退出目的則是改善農民生活環境、提高農民生活保障，以滿足其對就業、醫療、養老、公共服務等方面的需求。實施進程也在相關政策與規劃的指導下由大規模、激變式調整為中小規模、漸進式（圖3），2008年來以“一年一個樣、三年像個樣”的目標任務為指引，政府以行政命令下達每年5萬戶農戶完成集中居住的指標[5]，宅基地退出按3年實施計劃快速推行，大量農民被動退出宅基地，其生活、就業等方面的利益訴求在對宅基地退出“速度”與“數量”的追求下被忽視；2013年進入新型城鎮化階段，新一輪鎮村布局規劃調研村莊與村民意愿，通過規劃調整減小宅基地退出力度，將上一輪規劃中的保留村莊數量由1 052個提升至1 319個，2014年市政府印發《蘇州市村莊規劃建設管理指導意見》明確“從嚴控制村莊撤并，撤并村莊不下指標、不搞一刀切、不設時間表”，在政策上更加尊重鄉村發展規律，立足農民需求。

1.2宅基地出租

1.2.1實質：土地資源優化利用宅基地出租主要通過對宅基地之上的空置農房進行優化利用，將其進行租賃以實現宅基地使用權的流轉。根據筆者實地調研，蘇州宅基地出租根據用途不同可分為4種類型：（1）外來人口居住租賃，臨近工業企業或自身產業發達的村莊，農民將宅基地上的空置農房出租給外來打工人口，供其居住（圖4）。（2）個體商戶經營租賃，經濟發達、外地人口多的村莊，農民將道路兩側宅基地上的農房進行出租，租客用來經營網吧、洗衣房、菜攤等（圖5）。（3）農家樂旅游租賃，農民利用村莊資源優勢，以村莊旅游開發為契機，將宅基地上的農房出租給私人老板經營農家樂（圖6）。（4）生態養老租賃，對于生態環境良好的村莊，憑借獨特的田園風光、靜謐的自然環境優勢，將村中宅基地上的空置農房進行統一裝修改造后出租給城鎮老年人用于養老度假（圖7）。其中后2種出租類型是在新型城鎮化背景下拓展的。

宅基地出租的實質是對土地資源及其附屬物的優化利用，按照特定人群的需求提升其“使用價值”，進而產生“交換價值”，最終實現資產資本化。在這一過程中，土地格局并未發生改變，只是對宅基地之上的農房進行裝修改造、對宅基地用途進行居住外功能拓展，通過收取租金的形式增加農民收入。

1.2.2調整：新型城鎮化背景下注重鄉村發展2013年十八大報告提出構建以城帶鄉的新型城鄉關系，新型城鎮化會議提出“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”，鄉村發展成為構建新型城鄉關系的焦點，優化利用閑置宅基地、豐富宅基地出租形式成為蘇州地區激發鄉村活力、增加農民收入的探索重點。在傳統城鎮化發展背景下，宅基地出租目的主要是為農民提供一定的租金收益，整個出租過程零散、無序，屬于農民自發行為。在新型城鎮化背景下宅基地出租目的發生調整，主要在于激活鄉村、進一步提升農民收益，村集體也參與其中，使得宅基地出租過程規模化、組織化（圖3）。筆者調研發現，2013年以來，宅基地閑置率高達50%的蘇州吳中區上林村，通過成立農房合作社，將入社閑置宅基地統一出租給投資公司，探索打造“養老”度假村；楊灣村組織閑置宅基地入股，由村集體統一管理，請臺灣設計公司規劃設計，依托自然資源特色發展民宿旅游。這些鄉村的實踐探索拓展了宅基地出租類型，規范提升了宅基地出租的品質，有利于鄉村環境改善與活力再造。

新型城鎮化較之于傳統城鎮化，將“以人為本”作為核心要義，強調實現“新型城鄉關系”，同時城鎮化發展模式由增量轉向存量，城市建設不再依賴新增土地，更加重視自身存量資源挖掘，農民供地壓力減弱；發展核心由土地城鎮化向人的城鎮化轉變，不再片面追求居住空間由鄉村到城鎮的轉移，而是更加看重農民生產生活方式的就地城鎮化；發展導向由城市為主、以鄉促城向注重鄉村、城鄉協調轉變（圖3）。在這一轉變下，以蘇州為代表的發達地區宅基地流轉做出相應調整，在實踐中更加注重“以人（農民）為本”和“鄉村發展”，可以預判，未來宅基地流轉形式將日益多元，其中以資源重新配置為主的宅基地退出比例將逐步下降，以資源優化利用為主的宅基地出租將逐漸增多，而其他的宅基地流轉形式也亟待拓展。基于此，發達地區宅基地流轉實踐還需進一步探索深化，以達到新型城鎮化提升農民利益、構建新型城鄉關系的要求。

2新型城鎮化背景下蘇州宅基地流轉困境

在新型城鎮化背景下，蘇州宅基地流轉實踐雖做出相應調整，體現出一定的新型城鎮化特征與訴求，但對宅基地流轉起關鍵性作用的政策制度、市場平臺、利益分配等方面未能針對宏觀背景的轉變做出及時響應，導致宅基地流轉難以按照應有趨向發展，偏離新型城鎮化背景下的流轉目標（圖8），這也是目前發達地區宅基地流轉面臨的主要困境。

2.1政策制度滯后，多元流轉受阻

傳統城鎮化背景下以“保障安居，限制流轉”為主要內容的宅基地相關制度對農民起到了重要的保障作用[6]，然而在新型城鎮化背景下，尤其是經濟發達地區，由于其土地價值較高，隨著農地規模化經營程度增高、農民非農就業比例增加，宅基地的居住保障功能逐漸弱化，宅基地經濟價值日益突顯，基于此，上述制度滯后于地方流轉實踐，已不適應新的發展需求，是蘇州探索宅基地多元流轉、增加農民收入的阻礙。

首先，國家層面的相關法律制度在宅基地流轉對象、流轉范圍、流轉方式等方面的限制性規定，成為蘇州宅基地流轉多元化探索的障礙。根據《憲法》、《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》等相關法律規定，宅基地流轉對象需為房屋所在地本集體經濟組織成員，嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，農村村民出賣出租住房后不再批準其宅基地申請，且宅基地不能抵押。與此同時，在這一系列限制下，宅基地轉讓、抵押、買賣等方式在蘇州仍缺乏探索實踐，而宅基地出租實踐由于突破村的行政范圍、流轉主體擴展到城鎮居民，存在一定的非規范性，缺乏法律法規的支撐。筆者在對蘇州上林村村書記進行訪談時得知，相關合作社法的缺失使得其農房合作社在審批過程中遇到阻礙，并且由于缺少法律保障，村集體對宅基地出租的后續探索比較艱難，承擔著極大風險。

其次，宅基地使用權流轉的限制性與農房使用權流轉的非限制性產生矛盾，阻斷了宅基地依托農房實現流轉的多元路徑。宅基地屬于集體所有，禁止在村集體外部流轉，而宅基地之上的農房屬于農民私有，法律并未限制其自由流轉，但我國《物權法》第146、147條體現出“房地一體原則”，最終“農房+宅基地”作為一個整體并不能實現順暢流轉（圖9），在這一矛盾下，蘇州宅基地出租仍然屬于違規性操作，若無相關制度支持，將很難深入和持續。此外，在法律法規的限制下，地方政策也存在滯后性，特別是對已經存在的宅基地出租實踐，缺乏統一規范與指導，對于轉讓、抵押等可拓展的宅基地流轉形式也缺乏鼓勵性政策促其實踐。

2.2市場平臺缺失，城鄉互動不暢

在傳統城鎮化背景下，受限于城鄉二元化的頂層設計桎梏，包括宅基地在內的農村集體土地被拒于市場門外，蘇州政府主導下的宅基地流轉更多體現出土地資源由鄉到城的單方面輸出，城市資源輸入有限，進入新型城鎮化階段，雖提出建立城鄉統一的建設用地市場，但僅限于農村集體經營性建設用地，宅基地未做考慮，缺乏市場調控，宅基地流轉的城鄉互動不足，資源均衡配置的新型城鄉關系難以建立。

一方面，流轉市場信息平臺缺失，宅基地流轉信息缺乏平臺進行整合與發布。城鄉之間宅基地流轉信息不暢，導致想要通過退出宅基地進入城鎮的農民出不去，想要通過租住宅基地回歸鄉村的城市居民進不來。蘇州目前仍有大量閑置宅基地，廣泛分布在遠離集鎮、工業區的鄉村地區，根據筆者實地調研統計，平均每個自然村閑置率約8%到10%，個別村莊高達50%以上。然而蘇州鄉村地區閑置宅基地總數、具體空間分布情況、農戶流轉意愿等宏觀數據與微觀信息并無相應普查統計，更無渠道整合發布，宅基地流轉信息難以流通，不利于閑置宅基地在城鄉間流轉。

另一方面，流轉市場操作平臺缺失，宅基地資源城鄉配置缺乏整體調控與服務支撐。目前蘇州宅基地流轉主要依托政府實施宅基地退出，退出宅基地的選擇以及退出數量的確定由政府進行計劃安排，缺乏市場供需層面的調配，甚至出現想要進城的農民無法流轉宅基地，而不想進城的農民卻被動流轉宅基地“上樓”等問題；宅基地出租方面的流轉實踐則主要是由村集體與農民進行自主探索，缺乏市場化的服務平臺提供信息、咨詢、指導，宅基地出租的效應難以充分發揮。

2.3分配機制不公，農民利益受損

在“以人為核心”的新型城鎮化背景下，流轉利益的分配成為關注焦點。然而目前蘇州宅基地流轉延續傳統城鎮化背景下的利益分配機制，政府主導利益分配、農民決策參與缺失，使得整個分配過程呈現一定的非公正性，導致農民利益受損。

由于地方政府以“參與者”和“調控者”雙重身份參與利益分配，其在單方面確定分配方案的同時帶有自利性傾向，農民利益被邊緣化對待，突出表現在流轉過程中宅基地收益的缺失。蘇州宅基地退出中，相關補償主要是由退出農房的建筑面積、房屋的新舊及裝修程度決定，宅基地本身的區位價值及保障價值等補償并未被充分考慮，并且宅基地退出后參與“增減掛鉤”政策所產生的增值收益主要在地方政府與開發商之間分配，農民作為宅基地的提供主體并未獲益。此外，在宅基地出租中農民也未能收取宅基地使用費用，租金中僅包含房屋使用的金額。

其次在利益分配實施階段，由于缺乏溝通協調環節，使得在產生利益問題時，處于權力、資本弱勢的農民無法實現與地方政府及其他利益主體的平等對話，在利益訴求表達、溝通不暢的情況下容易產生群體性事件。如2010年蘇州高新區“通安事件”，正是由于在利益分配方面農民與地方政府意見產生分歧，卻未能有效溝通與協調最終導致的沖突暴力事件，造成不良社會影響。

最后在利益分配完成階段，缺乏評估與反饋機制。利益分配結果是否公平合理，各利益主體獲得的利益是否能彌補或高于流轉過程中的利益損失，農民是否真正成為宅基地流轉受益的主體，目前未能進行有效評估與反饋。利益分配方案制定的不合理引發實施階段的不公平，加之實施階段自身存在問題，最終導致利益分配結果的失衡，而利益分配結果評估與反饋機制的缺失不利于分配方案的調整， 容易引發宅基地收益分配失衡的“惡性循環”（圖10）。

3新型城鎮化背景下蘇州宅基地流轉對策

針對蘇州宅基地流轉在政策制度、市場平臺、利益分配等方面存在的困境，分別提出相應對策，促使這3個方面在新型城鎮化背景下做出調整，為宅基地流轉提供制度保障、平臺支撐以及利益激勵，最終實現多元流轉、城鄉協調、保障農民的流轉趨向與目標（圖11），從而指導發達地區宅基地流轉的進一步探索與深化。

3.1完善頂層設計，引導拓展多元流轉方式

基于蘇州宅基地流轉實踐中對政策制度引導的需求，完

善頂層設計，打破傳統城鎮化背景下限制宅基地流轉的城鄉二元制度，為宅基地多元化流轉提供制度保障，以引導拓展宅基地多元化流轉方式。

首先是要突破宅基地產權制度瓶頸，從制度上支持宅基地合法流轉，為蘇州宅基地出租規范化以及其他流轉方式的拓展提供制度保障。建議堅持“嚴守底線，適度放寬”原則，嘗試對宅基地流轉制度的調整完善。第一，“嚴守底線”方面，必須堅持宅基地所有權仍為集體所有，以保障農村根基。第二，“適度放寬”方面，主要包括放寬流轉條件，逐步淡化宅基地所有權對使用權流轉的禁錮，允許宅基地使用權與農房所有權一起流轉，真正實現流轉的“房地一體”；適度放寬流轉范圍，從村集體內部擴展到村與村之間、鄉與城之間；適度放寬流轉對象，除了村集體組織內部成員，包括其他村集體成員以及城鎮居民；適度放寬流轉渠道，除了宅基地退出，允許出租、轉讓、抵押等方式。最終實現宅基地流轉的對象多樣化、范圍多樣化、渠道多樣化，豐富流轉方式。

其次在國家法律法規對宅基地流轉支撐的基礎上，地方政府應根據具體實踐，出臺相應流轉政策，為宅基地多元化流轉提供指引。針對目前在法律層面具有突破性和非規范性的宅基地出租實踐，應出臺相關意見、辦法、指導等，強化對宅基地出租的登記管理與行為的規范，并拓展鄉村旅游、文化創意展覽、成立手工業特色作坊等形式的出租，同時給與相關優惠輔助政策；對于仍未嘗試的宅基地轉讓、抵押等流轉實踐，地方政府可試點進行政策鼓勵與扶持，如宅基地抵押方面，與地方銀行合作，為農民提供農房所有權與宅基地使用權的抵押業務，可在特定條件下進行一定金額、一定年限的貸款。

3.2建設市場平臺，助力構建新型城鄉關系

城鄉之間的良性互動，與資源在城鄉之間高效優化配置密不可分，要實現資源最優配置，應將各種資源用到最需要的地方，使資源掌握在最需要它的人手中[7]，這也是構建新型城鄉關系的關鍵所在。在政策制度瓶頸突破的前提下，試點建立宅基地流轉的城鄉市場平臺，避免過度追求鄉村空間生產的單維集聚效益，發揮城鄉聯動的綜合效益[8]。建立“虛實共生”的宅基地流轉市場平臺（圖12），發揮市場在宅基地資源配置中的基礎性作用，為宅基地資源流轉的城鄉互動提供平臺支撐。

一方面，建設“虛體”市場平臺，利用信息時代的優勢，運用“互聯網+大數據”支撐宅基地流轉的信息收集與傳播。通過收集、篩選閑置宅基地相關信息如權屬、位置、面積、質量、以及農戶流轉意愿等信息，建立宅基地流轉數據庫，借助發達的互聯網技術手段，通過網站、微信、微博等渠道發布流轉信息，突破線下地域間的限制，特別是城鄉間的限制，暢通線上城鄉間的信息流動。

另一方面，建設“實體”市場平臺，地方政府在市級成立宅基地流轉機構，利用與“虛體”的市場平臺相結合，以鎮為單位收集閑置宅基地信息，匯集到市級流轉機構，定期公布本行政區域內包括農村居住用地內的集體建設用地的基準地價、標定地價、出讓最低限價等價格公示制度；提供宅基地流轉登記、咨詢等服務，并定期組織宅基地流轉交易活動，城鄉間個人、或組織可通過這一“實體”平臺進行交易操作。

3.3健全分配機制，強化提升農民流轉利益

響應新型城鎮化“以人為核心”的要求，改變傳統城鎮化背景下政府主導、農民受損的利益分配機制，著眼于保障、提升農民利益，更加強調政府的服務角色，鼓勵農民積極參與分配過程，健全宅基地流轉利益分配機制，并引入第三方中立組織參與利益分配過程（圖13）。

增加宅基地收益分配，完善利益分配方案。引入第三方組織與其他利益主體共同參與分配方案的制定，確保方案的合理性，根據利益主體在宅基地流轉過程中相關度的高低，確定流轉利益總的分配比例順序應當遵從農民>村集體>（租客）開發商>政府，以保障農民主體地位。針對在流轉中宅基地部分收益缺失的問題，提出宅基地流轉應包括“房+地”，不能簡單地以房屋的流轉利益涵括宅基地收益，其中宅基地收益主要是指宅基地使用權流轉帶來的收益，應主要歸農民所有，特別是宅基地退出過程中，由于土地增值所產生的收益應當以配套公共服務設施、提供社會保障或一定的貨幣金額等形式補償給農民。

搭建利益溝通協調平臺，促進利益分配實施公平。主要以第三方中立組織為主，承擔宅基地流轉過程中的協調與調解工作。當利益分配中出現沖突時，由第三方組織出面，按照“表達訴求-對話協商-服務調解”程序來進行協調。一是建立利益表達機制，可通過成立服務中心搭建利益訴求表達平臺，讓利益主體均能表達自己的利益訴求；二是構建多方代表對話平臺，在利益訴求表達基礎上，利益主體各方派出代表進行平等協商對話；最后由第三方代表進行調解，使利益主體各方代表達成和解。

建立評估反饋機制，保障分配結果均衡。建立宅基地流轉利益分配的評估機制，以地方政府、農民、開發商等為主體分配在微觀角度對利益分配的結果進行評估，引入第三方組織進行協助，在宏觀角度以價值中立的特性對利益分配的總體成效進行評估，最后予以綜合，將評估結果通過反饋機制校驗利益分配方案的合理性，并進行相應調整，以促進宅基地流轉收益的均衡循環（圖13）。

4結語

從傳統城鎮化到新型城鎮化，發達地區宅基地流轉實踐勢必需要做出調整以響應新時期的發展要求，然而由于政策制度、市場平臺、利益分配等未能在新型城鎮化背景下進行突破與改變，宅基地流轉進一步的發展與深化面臨困境。以蘇州為例，對其宅基地流轉實踐進行深入分析，提出完善頂層設計，引導拓展多元流轉方式；建設市場平臺，助力構建新型城鄉關系；健全分配機制，強化提升農民流轉利益等對策，為發達地區乃至全國破解新型城鎮化背景下宅基地流轉困境提供借鑒，促進宅基地流轉實踐未來發展趨勢符合新型城鎮化要求。

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