生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案初探

摘要：生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要載體。決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和環(huán)境公共物品的提供，是這一體制的主要職責(zé)。在環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系和政府與市場(chǎng)的關(guān)系等方面，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境行政管理體制中還存在著一定的問(wèn)題。本篇文章從這一體制改革的必要性入手，對(duì)改革工作的目標(biāo)與原則和相關(guān)的改革方案進(jìn)行了探究。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù)；行政管理體制；改革方案

中圖分類(lèi)號(hào)：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2017）03-0261-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.144

Abstract： The administrative system of ecological environment protection is an important carrier of environmental protection work in China. Decision-making， implementation， supervision， coordination and the provision of environmental public goods is the main responsibility of this system. In the relationship between environment and development and the relationship between government and market， the existing ecological environment management system， there are still some problems. This article begins with the necessity of this system reform， and explores the objectives and principles of the reform work and the related reform programs.

Key words： ecological environment protection； administrative system； reform plan

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，給人們?nèi)罕姷娜粘Ｉ顜?lái)了日新月異的變化。在粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為了事關(guān)人們身心健康、破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。在中共十八大報(bào)告中，生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題已經(jīng)被放在了一個(gè)突出的位置。我國(guó)傳統(tǒng)的生態(tài)管理體制是在傳統(tǒng)土地所有制、自認(rèn)資源國(guó)有制和集體所有制的體制之下建立起來(lái)的。國(guó)務(wù)院保護(hù)部在這一監(jiān)管體制中發(fā)揮著對(duì)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行同意將換的職責(zé)。這一體制在環(huán)境污染行為的處理過(guò)程中發(fā)揮了一定的作用。在對(duì)生態(tài)環(huán)境管理工作所涉及到的各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系進(jìn)行利順德基礎(chǔ)上，對(duì)上述部門(mén)進(jìn)行職能重組，可以讓我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的工作效率得到有效的提升。

1 生態(tài)環(huán)境行政管理體制改革的必要性

1.1 環(huán)境與發(fā)展之間的失衡

在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不斷惡化的發(fā)展環(huán)境下，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建起了以行政監(jiān)管為主要特征的生態(tài)環(huán)境行政管理體制[1]。在這一體制的實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)管理只能與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能之間的失衡問(wèn)題，對(duì)政府在環(huán)境保護(hù)方面的職能作用得到了削弱。

1.2 政府和市場(chǎng)的錯(cuò)位

在現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制下，政府部門(mén)既發(fā)揮著行政管理職能，由行使著相關(guān)資源資產(chǎn)的運(yùn)行管理職能。這兩種職能之間的結(jié)合，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的公益性特征進(jìn)行強(qiáng)化，國(guó)有自然資源的所有者和利用者的資產(chǎn)權(quán)益也沒(méi)有得到有效的保障。

1.3 部門(mén)之間的職能交叉

綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)、農(nóng)林水土部門(mén)和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境行政管理工作的主要參與者[2]。部門(mén)之間的職能重疊問(wèn)題會(huì)讓生態(tài)環(huán)境管理體制在實(shí)際生活中表現(xiàn)出行政效率低下的問(wèn)題。以水資源問(wèn)題為例，與之有關(guān)的職能是水利部門(mén)的主要職能。環(huán)保部門(mén)也行使著與水污染問(wèn)題有關(guān)的監(jiān)管職能。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案的基本原則

在對(duì)現(xiàn)代化的市場(chǎng)體系進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，對(duì)政府的自身職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變。以大部制改革方向?yàn)橐劳校龠M(jìn)生態(tài)保護(hù)機(jī)制、污染防治機(jī)制和自然資源監(jiān)管機(jī)制等機(jī)制的合理配置，進(jìn)而在減少職能交叉的基礎(chǔ)上，提升管理體制的運(yùn)行效率，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革工作的重要目標(biāo)。為了在對(duì)行政協(xié)調(diào)成本進(jìn)行降低的基礎(chǔ)上，對(duì)政府職能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，在改革方案的制定過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)需要遵循以下原則。

2.1 在國(guó)家整體行政體制下推進(jìn)

依法行政是政府部門(mén)在日常工作中所要遵循的重要原則。法治政府的構(gòu)建和簡(jiǎn)政放權(quán)工作的開(kāi)展，已經(jīng)讓我國(guó)政府部門(mén)的行政效率得到了一定的提升[3]。生態(tài)環(huán)境體制改革工作的開(kāi)展，也離不開(kāi)上述兩種因素的作用。在整體化的行政體制費(fèi)改革工作的開(kāi)展過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)也需要從環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際情況入手，對(duì)以“一刀切”為特點(diǎn)是粗放型簡(jiǎn)政模式進(jìn)行有效避免。

2.2 遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性的規(guī)律

生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)要素之間存在著相互關(guān)聯(lián)、互相影響的特點(diǎn)。從生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)入手，構(gòu)建統(tǒng)一化的監(jiān)督管理體系，可以讓相關(guān)管理體制中存在的職能交叉問(wèn)題得到有效解決。統(tǒng)一化的監(jiān)督管理機(jī)制與各個(gè)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)分工管理體制的融合，可以對(duì)生態(tài)環(huán)境綜合管理部門(mén)和各個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間的職責(zé)進(jìn)行有效劃分。

2.3 在體制改革的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)的機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新

機(jī)制創(chuàng)新對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的統(tǒng)一有著積極的促進(jìn)作用。生態(tài)環(huán)境除了可涉及到空氣、水源、土壤等自然要素以外，與工業(yè)部門(mén)和能源部門(mén)之間也存在著密切的聯(lián)系。在體制機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)的管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，可以讓生態(tài)環(huán)境大部制架構(gòu)的科學(xué)性得到有效的提升。

3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制的改革方案

3.1 基于一體化污染防治和生態(tài)保護(hù)框架的大部制方案

自然資源是生態(tài)環(huán)境中的重要組成部分，它也是生態(tài)環(huán)境的主要影響因素。以環(huán)境和自然資源的統(tǒng)籌機(jī)制為基礎(chǔ)的體制改革，是對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的一項(xiàng)重要措施[4]。環(huán)境與資源行政管理部門(mén)的構(gòu)建，可以對(duì)其氣象、林業(yè)、水利等各個(gè)部門(mén)的日常工作進(jìn)行有效整合。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)之間額結(jié)合，可以讓政府部門(mén)內(nèi)在具體化的自然資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職能和保護(hù)職能進(jìn)行有效發(fā)揮。從這一部門(mén)的職責(zé)來(lái)看，國(guó)土資源部門(mén)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防只能和地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)職能可以劃分至這一新的部門(mén)之中。農(nóng)業(yè)部門(mén)的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)職能、國(guó)家海洋局的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村具體居住環(huán)境下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能也可以移交給這一新的部門(mén)。這樣，新部門(mén)除了要對(duì)污染防治問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)措施的實(shí)施問(wèn)題進(jìn)行有效管理以外，還需要對(duì)相關(guān)的資產(chǎn)監(jiān)督管理問(wèn)題和自然資源產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問(wèn)題有所關(guān)注。

3.2 對(duì)污染防治監(jiān)管和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行強(qiáng)化的方案

在生態(tài)文明的戰(zhàn)略布局方面，中共十八屆三中全會(huì)的有關(guān)決議中已經(jīng)提出了一些新的要求和思維。在污染防治體系和生態(tài)保護(hù)機(jī)制的建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門(mén)需要對(duì)陸域范圍的環(huán)境保護(hù)機(jī)制與海洋方面的相關(guān)機(jī)制進(jìn)行有效統(tǒng)籌。這就為污染防治體系和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制的一體化建設(shè)提供了一定的幫助。生態(tài)與環(huán)境部的構(gòu)建，成為了構(gòu)基于一體化污染防治和生態(tài)保護(hù)的大部制方案中的主要措施。從這一部門(mén)的職能來(lái)看，它可以對(duì)生態(tài)環(huán)境方面的監(jiān)督管理功能進(jìn)行有效強(qiáng)化。國(guó)家林業(yè)部門(mén)的生態(tài)保護(hù)及相關(guān)的監(jiān)管只能是這一方案實(shí)施以后的一大工作重點(diǎn)。在監(jiān)督職能部門(mén)方面對(duì)這一只能進(jìn)行強(qiáng)化，可以讓我國(guó)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系得到有效的完善。因而這一方案的制定了以為全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作提供一定的幫助。

3.3 現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的改革深化方案

職能分散交叉問(wèn)題是我國(guó)在生態(tài)環(huán)境管理體制的建設(shè)過(guò)程中所面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。統(tǒng)一化的監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建，是解決這一問(wèn)題的一種有效措施[5]。生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制、核輻射安全監(jiān)管體制和污染防治監(jiān)督體系之間的有機(jī)結(jié)合，可以為統(tǒng)一化的環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建提供一定的幫助。獨(dú)立框架下的環(huán)境執(zhí)法體制和科學(xué)化的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的建設(shè)，是對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新的有效措施。環(huán)保監(jiān)管職能的整合，就是其中的一大重要內(nèi)容。統(tǒng)一框架下的污染防治監(jiān)管體制和獨(dú)立性的環(huán)境執(zhí)法體制的建立，可以讓環(huán)境執(zhí)法體制的實(shí)效性得到有效提升，相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，可以讓地方政府在這一機(jī)制中的職能得到有效發(fā)揮。

4 結(jié)論

從我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)狀來(lái)看，在生態(tài)環(huán)保機(jī)制改革工作的開(kāi)展過(guò)程中，利用從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的方式對(duì)改革方案進(jìn)行落實(shí)。可以讓政府部門(mén)內(nèi)在污染防治和生態(tài)保護(hù)方面的監(jiān)管職能進(jìn)行強(qiáng)化。具體的污染防治和生態(tài)保護(hù)方面的執(zhí)法監(jiān)管職能的強(qiáng)化，這一體制在構(gòu)建過(guò)程中不可忽視的問(wèn)題。從大部制方案的實(shí)施方面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行探索，是未來(lái)階段的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

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收稿日期：2017-04-12

作者簡(jiǎn)介：黃忠平（1982-）， 本科 ，環(huán)境保護(hù)中級(jí) ，研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)。