黨員參與黨內政治生活問題研究

[摘要]根據(jù)黨內法規(guī)，黨員參與黨內政治生活有多種途徑和方式。黨員既可以通過所在的黨組織直接參與黨內事務，行使黨員的民主權利，又可以通過自己選舉出來的黨代表間接參與黨內事務，還可以通過黨的媒體，直接對黨的理論、方針、政策進行討論，發(fā)表自己的意見和建議。目前黨員參與黨內政治生活的主要問題是，許多黨員和黨員領導干部對黨員享有的權利不清楚，黨員權利保障不力；黨代表反映黨員意愿的能力比較弱；基層黨組織“三會一課”落實不到位；黨員的選舉權和被選舉權虛置。進一步規(guī)范黨員參與黨內政治生活，要圍繞落實黨員的知情權、參與權、選舉權與監(jiān)督權，加強黨內法規(guī)的系統(tǒng)性和配套性，增強廣大黨員的權利義務意識，推動黨務公開，進一步完善“三會一課”制度，豐富和拓展黨員參與黨內政治生活的渠道。

[關鍵詞]全面從嚴治黨；黨內法規(guī)；黨內政治生活

[作者簡介]田改偉，中國社會科學院政治學研究所研究員

黨的組織性、紀律性和創(chuàng)造性是黨具有凝聚力和戰(zhàn)斗力的根本保證。這種組織性、紀律性、創(chuàng)造性離不開廣大黨員嚴格的黨內政治生活和積極參與黨內事務。黨的十八大以來，嚴格黨內政治生活成為貫徹落實全面從嚴治黨的重要內容和抓手。習近平也一再強調：“黨內政治生活和組織生活都要講政治、講原則、講規(guī)矩，不能搞假大空、不能隨意化、平淡化，更不能娛樂化、庸俗化。”①因此，研究和梳理廣大黨員參與黨內政治生活的方式和途徑，探索黨內政治生活的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化，對于嚴格黨內生活、推動全面從嚴治黨的貫徹落實，使黨能夠更加勝任自身肩負的歷史使命，具有重要的現(xiàn)實價值和理論意義。

中國共產黨作為一個無產階級政黨組織，之所以能夠在不同的歷史時期始終保持活力，一個重要的原因就是廣大黨員具有廣泛的參與黨內事務的權利，并且這種權利得到了黨規(guī)黨紀的保障。這方面的黨內法規(guī)主要有5項，即《中國共產黨黨章》《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》。

從黨內法規(guī)的發(fā)展歷程來看，保障黨章賦予黨員的各種參與黨內政治生活權利的落實，是近幾年制定、完善和修改黨內法規(guī)的重點領域。黨員參與黨內政治生活有了越來越可靠的法治保障。黨員參與黨內政治生活的權利除了在以上的5項最主要的黨內法規(guī)里作出規(guī)定外，黨內的另外一些法規(guī)或規(guī)范性文件也有涉及對黨員的權利保障的內容，如《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》《關于加強紀檢監(jiān)察基層信訪舉報工作的意見》等。

一、黨員參與黨內政治生活的方式和途徑

根據(jù)黨內法規(guī)，黨員參與黨內政治生活，基本的途徑就是通過黨組織直接參與或者通過自己選舉的代表來間接參與黨內政治生活。

（一）通過黨組織來參與黨內政治生活

1.通過參加黨組織會議參與黨內政治生活

黨章第四條規(guī)定，黨員有權“參加黨的有關會議”，在黨的會議上參加關于黨的政策問題的討論，在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。

對此，《中國共產黨黨員權利保障條例》把黨的會議具體化，是指“黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔任的任內職務和代表資格相應的會議”，并且黨員有權在黨的會議上參加關于黨的政策和理論問題的討論，并充分發(fā)揮自己的意見。對于基層普通黨員，一般通過“三會”來參加黨內政治生活，即定期召開的支部黨員大會、支部委員會、黨小組會。這三個會議是目前基層黨組織普遍開展活動的基本制度，也是健全黨的組織生活，嚴格黨員管理，加強黨員教育的重要制度。目前，基本上各個地方、各個單位的基層黨組織都根據(jù)自己的實際制定了如何開好“三會”的制度規(guī)定。參加這些會議也是基層黨員參與黨內政治生活的基本方式和平臺。

通過這些黨內會議，黨員可以了解黨內事務，閱讀黨內文件，了解和學習、討論黨的政策和理論問題，并發(fā)表自己的意見，行使黨規(guī)所賦予的知情權、參與權、表達權、選舉與被選舉權、監(jiān)督權等各種重要的黨員權利。

2.通過黨組織進行申訴和辯護

黨章規(guī)定，黨員可以向黨的上級組織直至中央提出申訴和控告，并要求有關組織給予負責的答復。黨員權利保障條例細化為黨員對黨組織給予本人的處分、鑒定、審查結論或者其他處理不服的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出申訴。黨員認為黨組織給予其他黨員的處分、鑒定、審查結論或者其他處理不當?shù)模袡嘀鸺壪螯h組織直至中央提出意見。

中國共產黨是一個有著嚴密組織性的政黨，紀律處分就是嚴明黨紀的重要內容，也是關系到一個黨員政治生命的嚴肅的事情。黨組織對于黨員的處分、鑒定和審查必須實事求是、嚴肅認真，慎重對待。黨員權利保障條例規(guī)定黨員一旦遇到對自己或者其他黨員的處分、鑒定或審查有問題時，可以向黨組織提出申辯、辯護和意見。這樣的規(guī)定最大程度上避免了黨組織對黨員作出錯誤決定的可能，避免在這個問題上犯大的錯誤。

3.通過黨組織表達對黨的意見

黨章規(guī)定，黨員對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上一級直至中央提出。黨員權利保障條例，又補充了一點，就是黨員不得公開發(fā)表同中央決定相反的意見。

這是黨員對黨組織的有關決議表達自己的意見的自由和權利。黨員既可以對自己所在的黨組織的有關決議和制定的政策表達自己的意見，也可以對中央的決議和政策發(fā)表自己的意見。但無論同意與否，表達的對象都是黨組織，而不是其他組織或其他受眾。在黨組織沒有改變決定前，黨員盡管有意見，但在行動上必須堅決執(zhí)行。尤其是對中央的決定有意見，不能公開發(fā)表，只能向黨組織報告。

這種黨員參與黨內政治生活的方式，既保證了黨員充分表達的自由，又保證了黨的組織性紀律性，尤其是在社會矛盾高發(fā)和社會利益主體多元化時期，黨員對黨的決議和政策必然會有不同的看法或觀點，但是作為黨員只能通過黨組織來反映對黨的決議或政策的意見。endprint

4.通過黨組織行使選舉權和被選舉權

選舉是黨組織重要的政治活動或工作方式。黨員的選舉權，是指黨員參加黨內選舉時，有表達自己意見的權利，可以表示贊成、不贊成或者棄權。黨員的被選舉權是指黨員有被選為黨的各級組織的領導成員和各級黨的代表大會代表的權利。按照黨章和黨員權利保障條例，除了留黨察看的黨員外，每個正式的黨員都享有選舉權和被選舉權，參加選舉的黨員有權了解候選人情況，有要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何黨組織或黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內自主行使選舉權和被選舉權，不得阻撓有選舉權和被選舉權的人到場，不得強迫選舉人選舉或不選舉某人，不得搞非組織活動妨礙選舉，不得以任何方式追查選舉人的選舉意向。根據(jù)《中國共產黨紀律處分條例》，對以強迫、威脅、欺騙、拉攏等手段，妨害黨員自主行使表決權、選舉權和被選舉權的，給予嚴重的黨內處分。

5.享有黨內教育培訓權利

黨章規(guī)定，黨員有接受黨的教育和培訓的權利。黨員接受教育和培訓，是提高黨員素質，提高整個黨組織力量的重要手段。一般來說，普通黨員通過黨課的形式進行培訓或接受教育。教育的內容包括黨性、黨的基礎知識、時事政治、科技文化等方面。

為落實黨員接受教育的權利，中央也出臺了黨員教育培訓規(guī)劃。最近的是《2014—2018年全國黨員教育培訓工作規(guī)劃》，目標是從2014年開始，用5年時間，在深入開展黨的群眾路線教育實踐活動、切實加強經常性教育的基礎上，對廣大基層黨員普遍進行教育培訓，使廣大黨員理想信念進一步堅定，黨性觀念進一步增強，改革意識進一步強化，優(yōu)良作風進一步發(fā)揚，履職服務能力進一步提高，先鋒模范作用進一步發(fā)揮，不斷增強黨的生機活力。重點是對基層黨組織書記、農村黨員、非公有制經濟組織和社會組織黨員、新黨員、流動黨員、邊疆民族地區(qū)基層黨員開展教育培訓工作。規(guī)定黨員每年集中學習培訓時間，根據(jù)實際情況確定，一般不少于32學時。基層黨組織書記和班子成員每年集中學習培訓時間不少于56學時，至少參加1次集中培訓。

6.通過黨組織請求幫助的權利

黨章規(guī)定，黨員享有向黨的上級直至中央提出請求的權利。黨員保障條例進一步解釋：黨員在政治、工作、學習等方面遇到重要問題需要黨組織幫助解決的，有權向本人所在黨組織、上級黨組織直至中央提出請求。

黨員政治、工作、學習遇到自己不能解決的重要問題時，向黨組織提出幫助的要求，黨組織應該提供，這是黨組織具備的基本功能。任何一個社會組織，為其成員提供服務、安全和發(fā)展的機會是基本的功能，廣大黨員加入黨組織，除了認同黨的宗旨外，黨組織能夠給黨員提供幫助、解決困難是一個很大的現(xiàn)實因素。因此，作為一個黨員，在政治、工作、學習甚至生活中遇到自己解決不了、難以克服的困難時，可以向黨組織提出請求。黨員權利保障條例規(guī)定，黨組織對黨員提出的請求，要及時受理。根據(jù)具體問題，有的要及時解決，有的要說明情況，有的要進行說服教育。

7.通過黨組織反映黨內問題，行使監(jiān)督的權利

根據(jù)黨員權利保障條例，黨員在黨內享有充分的監(jiān)督權。黨員有權在黨的會議上以口頭或者書面方式有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員。黨員以書面方式提出的批評意見應當按照規(guī)定送被批評者或者有關黨組織。黨員有權向黨組織負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀事實；有權向所在黨組織或者上級黨組織提出處分有違法違紀行為黨員的要求。有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求。

賦予黨員充分的監(jiān)督權，是保持黨的純潔性和先進性的需要，也是提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的需要。黨員在行使這些權利的時候，應該從黨的利益出發(fā)，本著對黨、對同志高度負責的態(tài)度，按照組織原則和有關程序反映自己的意見。

（二）通過黨的媒體行使黨員對黨的事務的參與權

黨員參與黨內事務，除了通過黨組織提供的平臺外，黨員還可以通過黨的媒體參與黨內事務，發(fā)表自己的意見。

黨章規(guī)定，黨員除了在黨的會議上外，還可以通過黨報黨刊，參加關于黨的政策的問題的討論。黨員權利保障條例規(guī)定，黨員有權在黨報黨刊上參加黨的中央和地方組織的關于黨的政策和理論問題的討論。但是條例也明確規(guī)定，黨員在討論黨的政策和理論問題的過程中，應當自覺同黨中央保持高度一致，不得公開發(fā)表與黨的基本理論、基本路線、基本綱領和基本經驗相違背的觀點和意見。

習近平在2016年初的新聞輿論工作座談會上指出：“黨和政府主辦的媒體是黨和政府的宣傳陣地，必須姓黨。報刊、通訊社、電臺、電視臺、新聞網站的所有工作，都要體現(xiàn)黨的意志、反映黨的主張，必須維護黨中央權威、維護黨的團結，做到愛黨、護黨、為黨。”②可以看出，黨章和黨員權利保障條例中的所謂黨的媒體，就是指的黨和政府主辦的媒體，這是黨員參與黨內政治生活、對黨的政策和理論進行討論、發(fā)表自己意見的主要平臺，但不是唯一的平臺。隨著社會發(fā)展和思想交流的加強，黨員發(fā)表意見的平臺除了黨的媒體外，還有信息網絡、講座、論壇、報告會、座談會等，黨員也可以在這些平臺發(fā)表個人對黨的政策和理論的意見。在這些平臺發(fā)布意見，雖然不是黨員所在的黨組織直接提供的平臺，也要遵守黨的紀律。最新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定，通過信息網絡、廣播、電視、報刊、書籍、講座、論壇、報告會、座談會等方式，公開發(fā)表堅持資產階級自由化立場、反對四項基本原則、反對黨的改革開放決策的文章、演說、宣言、聲明等的，給予開除黨籍處分。通過以上平臺，公開發(fā)表違背四項基本原則，違背、歪曲黨的改革開放決策或其他有嚴重政治問題的文章、演說、宣言聲明的，對在這些平臺上妄議中央大政方針、破壞黨的集中統(tǒng)一的，丑化黨和國家形象，或者詆毀、污蔑黨和國家領導人，或者歪曲黨史、軍史的要視情況給予不同程度的黨紀處分。

（三）通過選出的黨代會代表間接參與黨內政治生活endprint

黨是通過層層的代議制來實現(xiàn)黨組織上下互動和運行的。黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會是黨的最高領導機關。地方各級代表大會和它們所產生的委員會是地方各級領導機關。黨代表大會代表就是由黨員選舉產生、代表各自聯(lián)系的黨員來履行黨內職責的。根據(jù)2008年頒布的《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，黨代表大會代表要認真學習宣傳貫徹黨的理論和路線方針政策，認真學習宣傳貫徹黨代表大會精神，模范遵守黨的章程、黨內各項規(guī)定和國家法律法規(guī)，維護黨的團結和統(tǒng)一，密切聯(lián)系黨員群眾，在生產、工作、學習和社會生活中發(fā)揮表率作用，認真行使職權，自覺接受黨員和群眾的監(jiān)督，不得利用代表身份謀求任何私利和特權。

根據(jù)該條例，黨代表大會代表有八個方面的權利與職責，可分為五類。第一類是參與權：在同級代表大會召開期間，參與討論和決定有關重大問題；參加同級代表大會或同級黨委會組織的活動。第二類是選舉權被選舉權：在大會上行使表決權、選舉權，有被選舉權。第三類是監(jiān)督權：在代表大會閉會期間，可以了解同級黨委、紀委以及所在選舉單位黨組織貫徹執(zhí)行黨的決議、決定的情況；對同級黨委會、紀委及其成員進行監(jiān)督。第四類是建議權：向同級黨代表大會或同級黨委會就經濟、政治、文化、社會和黨的建設重大問題提出意見和建議。第五類是其他權利：受同級黨代表大會或者同級黨委會委托，完成有關工作。

黨代表大會代表開展工作的方式主要有7種：

履行代表職責。參加同級黨代表大會和同級黨委會組織的活動。

提出提案。在黨代表大會召開期間，黨代表聯(lián)名可以向大會提出屬于同級黨代表大會職權范圍內的提案。

提出意見和建議。在黨代表大會閉會期間，黨代表可以以個人或者聯(lián)名的方式，采用書面形式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內的提議；可以通過參加座談會、列席會議等方式，對本地區(qū)關于社會發(fā)展、黨的建設等的重大決策和黨內重要文件的制定，提出意見和建議。

調查研究。黨代表受同級黨代表大會和黨委會的委托，可以在本地區(qū)對涉及同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內的有關重大決策、重要事項進行調查研究。

反映群眾意見。黨代表應當以適當方式，與基層黨員和群眾加強聯(lián)系，了解黨的決議、決定在執(zhí)行過程中遇到的問題，反映基層單位黨員和群眾的意見和建議。

列席重要會議。黨代表應邀可以列席同級黨委會全體會議等，發(fā)表意見。

參加評議干部。黨代表根據(jù)同級黨委會安排，可以參加本地區(qū)重要干部的民主推薦和對同級黨委會、紀委領導班子及其成員的民主評議，參加對同級黨委會常務委員會工作的評議。

黨的十八大報告提出，要落實和完善黨的代表大會任期制、試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。黨代會越來越成為黨員通過選舉出來的代表參與黨內政治生活的重要途徑和方式。

（四）黨務公開——黨員參與黨內事務履行權利的前提和重要保障

黨員享有參與黨內事務的權利得到貫徹落實，一個重要的條件就是黨務公開。黨務公開是黨員行使知情權、參與權、選舉權、表達權及監(jiān)督權的前提和保障，要求黨務公開本身也是黨員參與黨內生活的一種方式。

所謂黨務公開是指黨內事務的內容、程序、結果等在一定范圍內公布。2010年9月中共中央辦公廳發(fā)布了《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，規(guī)定了八個方面基層黨組織必須公開的黨內事務③：

黨組織決議、決定及執(zhí)行情況。執(zhí)行中央方針政策，上級黨組織決議、決定和工作部署等情況；本地區(qū)本部門本單位重要決策及執(zhí)行，任期工作目標、階段性工作部署、工作任務及落實等情況。

黨的思想建設情況。本級黨組織開展思想政治工作、理論學習計劃及落實、黨員干部教育培訓計劃及落實等情況。

黨的組織管理情況。本級黨組織的設置、主要職責、機構調整、換屆選舉，黨員發(fā)展、民主評議、創(chuàng)先爭優(yōu)，黨費收繳、管理和使用，黨務工作經費管理和使用，黨員權利保障等情況。

領導班子建設情況。領導班子職責分工、議事規(guī)則和決策程序，執(zhí)行民主集中制，召開民主生活會，年度考核評價等情況。

干部選任和管理情況。干部選拔任用、輪崗交流、考核獎懲，干部監(jiān)督制度及執(zhí)行等情況。

聯(lián)系和服務黨員、群眾情況。聽取、反映和采納黨員、群眾意見和建議，幫助黨員、群眾解決生產生活實際困難，接待來信來訪、排查化解矛盾糾紛，辦理涉及黨員、群眾切身利益重要事項等情況。

黨風廉政建設情況。執(zhí)行廉潔自律規(guī)定、落實黨內監(jiān)督制度、推進懲治和預防腐敗體系建設、落實黨風廉政建設責任制、處理違紀黨員等情況。

其他應當公開的事項。

基層黨組織要根據(jù)黨務公開的內容和范圍，選擇黨務公開的方式，一般通過黨內有關會議、文件、簡報等方式進行公開，并且基層黨組織要制定例行公開制度、依規(guī)申請公開制度來確保黨員知情權、參與權的落實。上級黨組織要通過監(jiān)督檢查執(zhí)紀、考核評價制度等確保基層黨組織黨務公開制度的落實。

二、 黨員參與黨內政治生活存在的主要問題

改革開放后，我們黨逐漸擺脫了“文化大革命”對黨內政治生活造成的混亂，走上了制度化、規(guī)范化的建設道路，取得了一系列成就，基本形成了體系化的黨內法規(guī)。黨的十八大以來，為能更好推進改革全面深化和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的歷史任務，全面從嚴治黨成為黨建的主題，我們黨加緊了對黨內政治生活制度化的建設，激發(fā)黨員參與黨內事務的積極性、主動性和創(chuàng)造性。開展了黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，對那些內容同黨章和黨的理論、路線、方針及上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致，或者明顯不適應現(xiàn)實需要，或者已有新的規(guī)定的，宣布廢止；對那些調整對象已經消失，或者不需要繼續(xù)執(zhí)行的，宣布失效；對那些內容存在不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的情形的，予以修改；對不存在問題的繼續(xù)有效。截至2014年底，“通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改”④。中央清理黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，不僅為黨員參與黨內政治生活提供了更加清晰的法規(guī)依據(jù)，更為黨的建設制度化打下了堅實的基礎。endprint

然而，盡管在全面從嚴治黨下，黨員參與黨內政治生活比以前更加嚴肅、規(guī)范，尤其是《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的頒布，必將進一步加強和嚴肅廣大黨員對黨內政治生活的參與，但是從黨員參與黨內生活的實踐來看，還存在不少亟待解決的問題，主要集中在以下幾個方面。

（一）部分黨員或黨員代表不夠了解自己在黨內享有哪些民主權利，缺少行使和維護權利的自主意識

黨員按規(guī)定參與黨內政治生活，正確行使自己的權利，關鍵是自己要對享有的黨內權利做到心中有數(shù)，同時，黨員領導干部也要對黨員的權利比較清楚。某市的抽樣調研顯示，80%以上的基層黨員、70%以上的基層黨員干部不了解中央曾經頒布過保障黨員權利的條例。根據(jù)某地的調查反映，處級以上黨員干部中，只有50%的人對黨員應有的民主權利能答出50%的內容。⑤ 可見，盡管我們黨早在1995年就頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，并于2004年進行修訂后正式頒布，但是該條例在黨內的學習和宣傳明顯不夠，黨員不清楚自己享有的黨內權利，不知道如何主動參與黨內政治生活、行使自己的正當權利、表達自己的利益訴求，往往只是在利益受損的時候才想起運用自己的權利來進行維護。黨員和黨員領導干部這種對黨員享有的民主權利的無知實際上長期以來并沒有得到有效改善。

（二）黨代表履職能力弱，黨代會作為黨員參與黨內政治生活的途徑的作用沒有完全發(fā)揮出來

黨代表是代表選舉他的黨員參加黨內生活，行使代表的權利的。尤其是實行黨代表任期制后，各地都在探索如何更好發(fā)揮黨代表作用的途徑和方式。但是從目前基層黨代表履職情況和黨代會常任制情況來看，情況不容樂觀。首先是黨代表履職缺少主動性、積極性。一些黨代表往往把自己的代表身份僅作為一種個人的政治榮譽，對黨代表怎么履職、履什么職都不怎么清楚。有的黨代表以自己工作任務繁重為由，很少履行代表職責。據(jù)某地調查，有53.3%的黨代表偶爾或從未向所在黨組織提出意見和建議，51.5%的黨代表借口工作忙沒時間參加聯(lián)組活動，特別是機關的領導干部的黨代表，以代表身份參加黨內活動更是少之又少。⑥

有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行了黨代會年會制，但是黨代表履行職責方面也不盡如人意。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨代會與人代會、政協(xié)會議的議事內容往往高度重合，有些黨代表分不清楚自己與人大代表、政協(xié)委員職責的區(qū)別，黨代表的身份定位往往很模糊。有的代表對本地區(qū)全局性工作和群眾關心的問題往往缺乏深入了解，在聯(lián)系群眾方面，往往很被動，往往只是做黨組織和群眾之間的“錄音筆”和“傳聲筒”。有的代表討論黨委工作報告提不出意見和建議，存在不會發(fā)言、不敢發(fā)言和不愿發(fā)言的情況，被人稱為“口罩代表”。有的代表提的議案與實際結合不緊密，針對性不強。

（三）“三會一課”制度落實質量差

對于“三會一課”的落實狀況，從地方調研的情況來看，黨課落實情況普遍好于“三會”情況，就“三會”而言，支部大會落實情況好于黨小組會和支部委員會情況。根據(jù)北京市朝陽區(qū)2014年問卷調查顯示⑦，有75.5%的基層黨支部能夠按照每季度召開一次的要求召開支部大會，并且有84.2%的被調查者對支部大會召開的質量表示滿意或比較滿意。但是街道社區(qū)居民黨支部，雖然開會頻次較高，參與率卻較低，參與活動的人數(shù)較少，有的甚至不能達到規(guī)定人數(shù)要求。

相比之下，支部委員會和黨小組會就差很多。只有21.2%的黨支部能按照每月召開一次的要求召開支委會，而有將近一半的黨小組不能按照每月召開一到兩次的規(guī)定召開小組會議，并且有23.6%的黨支部沒有成立黨小組，主要是國企、事業(yè)單位和行政村黨支部。在編入黨小組的黨員中，有3.2%的黨員從沒有參加過黨小組會，38.2%的被調查者認為黨小組會“流于形式，內容空洞，浪費時間”。而對于黨課，有35.1%的黨員定期參與，62.3%的黨員一年參加4次以上，只有2.6%的黨員沒有參加過。農村黨課落實情況不容樂觀，不少地方長期沒有黨課，有些地方以健康養(yǎng)生知識講座代替黨課。而非公有制企業(yè)和社會組織中黨支部無論是組織活動，黨員參與還是活動質量，整體不如其他組織，如有的企業(yè)一共有120名黨員，分布在100多個商場，在召開支部黨員大會時，每次出席的不超過10人，遠遠低于支部大會進行決策時的規(guī)定人數(shù)。

（四）黨員的選舉權與被選舉權容易被虛置

黨員參加黨內選舉或者成為被選舉人，行使表決權，是黨員參與黨內政治生活主要方式，也是黨內民主的重要內容。從當前的選舉制度和選舉的實際情況來看，都有需要進一步改進的地方：有的黨員或黨員代表對自己的選舉權和被選舉權不夠重視，對黨內選舉的民主性和真實性產生懷疑，消極地按照領導意圖進行選舉。有的黨員或黨員代表在選舉中把人際關系和私人感情放到黨性之上，憑個人好惡而不是憑候選人實績和素質來進行投票。有的選舉存在形式主義，黨員和代表的候選人提名權沒有切實保障，候選人提名由組織或領導單方面決定，一般是“上面定名單，下面劃圈圈”，并且缺少對候選人的介紹，缺少候選人與黨員和代表直接見面的機會，往往是黨員或代表劃了圈圈，對候選人長什么樣，做什么工作一無所知，這樣大大降低了選舉的公信力，削弱了黨員參與選舉的意愿。選舉程序和操作方式不當，有的地方為實現(xiàn)領導意圖，將候選人產生的程序隨意簡化；有的地方先物色好人，再進行推薦、醞釀、選舉；有的地方在座位安排、選票設計等環(huán)節(jié)上有意識地采取不利于黨員獨立表達意愿的方式。另外黨內間接選舉層級多，直接選舉范圍小，使黨員的訴求表達鏈過長，層層遞減，不利于激發(fā)黨員參加黨內政治生活的積極性。

（五）關于黨員參與黨內政治生活的相關制度配套性、針對性需進一步加強

黨員參與黨內政治生活，制度保障很重要，不僅制定各項制度要講究科學性、針對性，每項制度之間的配套性、契合性也非常重要，只有這樣才能發(fā)揮出黨的制度的整體優(yōu)勢、體系優(yōu)勢。改革開放以來，涉及黨員參與黨內政治生活的制度，基本上形成了位階分明的黨員權利保障制度體系，但是從黨員參與黨內政治生活的情況來看，這些制度仍然有許多需要進一步修改和完善的地方。endprint

不同位階的黨內法規(guī)在保障黨員權利方面的相互銜接、配套還不夠。黨章作為黨內根本大法，是黨內制定其他法規(guī)的基礎和依據(jù)。黨內其他法規(guī)不能與黨章規(guī)定相矛盾或者相沖突，只能是依據(jù)黨章規(guī)定，對某一個方面作出進一步的規(guī)定。準則是僅次于黨章的黨內大法，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。黨章關于黨員權利規(guī)定了8個方面，都是黨員最基本的黨內權利。《關于黨內政治生活的若干準則》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就全黨政治生活作出了基本規(guī)定，是黨員參與黨內政治生活比黨章更加詳細的專門大法。目前的這兩個準則都對全體黨員尤其是領導干部如何過好黨內政治生活提出了12條準則，在不同的歷史時期，都非常具有現(xiàn)實性和針對性。但是這兩個準則內容上不可避免地會有重復性，可能會給廣大黨員和領導干部造成具體執(zhí)行依據(jù)上的困惑，如何正確處理這兩個準則的關系，是廣大黨員和領導干部必須加以厘清的問題。

有些保障黨員權利的法規(guī)需要補充新的內容。通訊和科技的發(fā)展，極大地改變了人們的生活方式、工作方式和交往方式，黨員參與黨內政治生活出現(xiàn)了許多以前沒有的新的途徑和方式，黨員參與黨內政治生活也遇到了新的問題和挑戰(zhàn)。例如，雖然黨章和黨員權利保障條例，都規(guī)定黨員有權在黨報黨刊上參加關于黨的政策的討論，但是隨著媒體技術的發(fā)展，尤其是微博、微信等自媒體成為人們獲取信息、發(fā)表意見和建議的新平臺，如何規(guī)范黨員在新媒體上發(fā)表對黨的政策的意見和建議，新的黨內法規(guī)應該有所體現(xiàn)。另外，隨著社交網絡的發(fā)展，一些黨組織已經開始探索如何通過網絡過組織生活，進行網絡黨建，但是在網絡中黨員的權利如何保障，網上黨組織生活合不合規(guī)范，也需要黨內法規(guī)來進行規(guī)定。

三、 進一步完善黨員參與黨內政治生活的建議

黨員積極參與黨內政治生活，是黨具有活力的重要源泉，推動黨員參與黨內政治生活各項權利的落實，是一個系統(tǒng)工程，涉及黨的建設的很多方面，就當前存在的主要問題來看，我們應該著重從以下幾個方面努力。

（一）積極推動黨務公開，制定《中國共產黨黨務公開條例》

黨務公開，是黨員了解黨內事務，參與黨內政治生活的前提和基礎，也是黨員在黨內行使自己合法權利的基礎，是黨內民主發(fā)展的重要標志。黨的十六屆四中全會提出“逐步推進黨務公開”，黨的十六屆六中全會進一步提出“積極推進黨務公開”，黨的十七大報告則明確把“推進黨務公開”作為黨內民主建設的一項重要舉措加以強調。2010年9月中共中央辦公廳發(fā)布了《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，是我們黨推動基層組織黨務公開的重要規(guī)范性文件。黨的十八大報告提出了要“增強黨內生活的原則性和透明度”，再一次強調了黨務公開對于發(fā)展黨內民主的重要性。黨務公開工作雖然在不斷地穩(wěn)步推進，各級黨組織根據(jù)中央精神建立了相關的黨務公開的制度，但是從目前黨員參與黨內政治生活存在的問題來看，黨務公開的空間依然很大，需要進一步擴大黨務公開的內容，拓寬黨務公開的范圍和形式，提高黨務公開的質量。《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出要研究制定《中國共產黨黨務公開條例》，要確保黨務公開條例與黨員權利保障和黨紀處分相關條例配套相一致，抓緊制定，為黨務公開提供更加有力的黨內法規(guī)依據(jù)，為建立長效高質的黨務公開工作打牢制度基礎。

（二）不斷豐富和改進“三會一課”的內容和形式，切實增強黨內生活的時代感和吸引力

“三會一課”作為黨員參與黨內政治生活的重要途徑和方式，是改革開放后在實踐中探索出的黨的建設的重要成果，實踐證明對于黨員參與黨內事務、黨組織開展工作是有效的。要進一步提高“三會一課”的嚴肅性和規(guī)范性，嚴格“三會一課”的時間底線標準，明確基本流程，出臺“三會一課”制度的工作標準、考評標準，提高基層支部書記開好“三會一課”的能力。豐富和完善“三會一課”活動的內容，提升其質量。黨規(guī)要明確“三會一課”在加強黨的基礎組織建設，保障黨員參與黨內政治生活中的基礎地位和作用。結合各地各單位實際情況，提升“三會一課”內容的針對性，把“三會一課”的內容與各地方各單位日常工作緊密結合起來。創(chuàng)新“三會一課”的載體，拓寬黨員參與的途徑和方式，探索利用QQ群、微信群和其他新媒體，拓寬黨員積極參與黨內事務的渠道，不斷提升“三會一課”的吸引力。

（三）改進和完善黨內選舉制度，為黨員權利的落實打好制度基礎

切實保障黨員和黨員代表的選舉權，實現(xiàn)充分體現(xiàn)選舉人意志的黨內選舉，是黨員參與黨內政治生活的重要保障。新修訂的《政黨領導干部選拔任用工作條例》提出了新的合格干部的標準，即“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”，在選拔干部的過程中，比以往更加注重黨組織在干部選拔中的作用，更加注重對干部的實績考察，著力解決“唯分、唯票、唯年齡、唯GDP”問題。但是在實際的干部選拔中，有些地方走上了另一個極端，變成只聽黨組織的意見，普通黨員的提名權作用沒有發(fā)揮出來。黨內選舉，雖然規(guī)定了黨員和黨代會代表有提名、推薦候選人的權利，但對于如何提名、醞釀過程如何操作、征求意見面應該達到多少，應采取哪種方式征求意見等，都沒有作出具體明確的規(guī)定，使黨員的提名權缺乏制度保障，導致實際操作中候選人往往是由上級黨組織或者領導指定。改變黨代表領導干部過多的局面，增加優(yōu)秀黨員、基層干部、沒有擔任領導職務的黨務工作者、黨的理論工作者的代表比例。改進候選人與黨員或代表見面的有關規(guī)定，切實改變選舉時對候選人不熟悉、不了解甚至不見面的情況。改進選舉投票和表決辦法，充分保障黨員選舉時可以贊成、反對、棄權和另選他人的權利。除非在特殊情況下，一般都要堅持差額選舉的原則，提高差額的比例，優(yōu)中選優(yōu)，杜絕“陪選”。增加黨內選舉的透明度，保障黨員的知情權和監(jiān)督權。建立健全黨內罷免機制，對黨員選舉產生的代表或者領導人建立罷免制度，切實保障黨員享有的罷免權的行使。

（四）增強黨員的權利意識，樹立正確的權利義務觀，做合格黨員endprint

黨員有效地行使黨內權利，離不開對享有權利的熟悉程度，更離不開具有正確的權利義務觀。要著重從三個方面強調黨員的權利意識：一是確立權利平等的意識。任何一位黨員，無論其職務高低，黨章賦予的權利都是平等的，任何人沒有凌駕于其他黨員或組織之上的權力。二是確立黨員的權利和義務相統(tǒng)一的意識。黨員行使權利是一種責任，黨員履行義務也是一種責任，沒有不履行義務而只行使權利的黨員，這是馬克思主義權力觀的基本觀點。每個黨員都要珍惜享有的黨內權利，但是又不能濫用權利，不能以行使權利為借口進行違背黨的宗旨的活動。三是用好批評與自我批評的武器。樹立正確的權利義務觀，提高黨員參與黨內政治生活的質量，離不開積極的批評與自我批評。黨員參與黨內政治生活、進行批評與自我批評必須講真話，必須堅持團結——批評——團結的原則來進行，應該說，黨內沒有批評不得的人和事，否則黨內就沒有有力的監(jiān)督，但是批評必須有根據(jù)，擺事實、講道理，不能隨意捏造、歪曲事實，要把那些搞歷史虛無主義，歪曲黨史國史、污蔑黨的領導人的言論與批評精神區(qū)別開來。黨員只有參與黨內政治生活時敢于批評、勇于自我批評，這樣才能切實提高黨內生活質量，才能保持全黨的團結統(tǒng)一和創(chuàng)造活力，不斷發(fā)展馬克思主義政黨的先進性和生命力。

注釋：

①中共中央紀律監(jiān)察委員會、中共中央文選研究室編. 習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[C].北京：中央文選出版社、中國方正出版社，2016：21.

②習近平在黨的新聞輿論工作座談會上發(fā)表重要講話[EB/OL].中國網，http：//home.china.com.cn/

shitoutiao/2016-02-20/a988868.shtml.

③中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳.中國共產黨黨內法規(guī)選編（2007—2012）[C].北京：法律出版社，2014：349-350.

④胡軍.清理黨內法規(guī)為制度治黨“保駕護航”[EB/OL].中國共產黨新聞，http：//cpc.people.com.cn/pinglun/

n/2014/1120/c241220-26062941.html.

⑤鄭科揚、李忠杰.中國共產黨黨內民主研究[M].北京：黨建讀物出版社，2009：132.

⑥數(shù)據(jù)來源：北京市豐臺區(qū)黨建研究會課題組2013年撰寫的《黨代表履職方式和途徑調研報告》，此報告為北京市黨建研究會2013年課題。該課題組針對豐臺區(qū)黨代表，發(fā)放問卷350份，回收339份。

⑦北京市朝陽區(qū)黨建研究會.朝陽區(qū)基層黨支部“三會一課”落實情況調研報告[R].該報告是北京市黨建研究會2014年調研成果。該課題組對38個基層單位發(fā)放調研問卷1000份，回收有效問卷941份。

責任編輯：李瑞山

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第6期）endprint