生態文明建設中黨政同責措施的科學實施

[摘要]《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定了追究黨政系統中生態環境事務實際決策責任、政治領導責任，即“黨政同責”。但將其與黨內法規、生態環境法律制度相對照后，可以看出其主要效果在于問責事項上的“同”效，在責任力度、追責順序、程度機制上尚有諸多需與現行制度體系協調之處。因此，應當將規制生態環境損害的法律法規、黨政干部職責與紀律規范視為一個整體，審視黨政同責在其中的地位及由此決定的制度邏輯，根據我國生態文明建設的實踐需要和黨領導生態文明建設事業的基本規律，形成黨政同責的科學實施路徑。

[關鍵詞]生態文明建設；生態損害責任；黨政同責；保護義務；實施機制

[作者簡介]肖峰，湘潭大學法學院講師

本文系2015年度湖南省教育廳科學研究項目優秀青年項目“我國生態紅線制度的實施機制研究”（項目編號：15B239）的研究成果。

2015年推出的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法（試行）》”），具有“追責對象涉及面廣、層級多，追責的事由廣、針對性強，責任寬嚴相濟，程序嚴格，強調相互協作、公正追責”① 等特征。通過結合相關制度分析《辦法（試行）》，筆者認為它必須與法律責任的多種情形結合起來，才能體現二者的互補性與聯動性。因此，本文在對涉及生態政治責任、法律責任的內容進行體系化分析之后，根據黨政同責在其間的位置而推演其應然制度邏輯，結合我國生態文明建設的實踐需要和法治中國建設內在特征，提出科學實施黨政同責措施的建議。

一、生態環境損害黨政責任的基礎與類型

“政黨的執政理念與水平直接關系到環境保護與治理的效度問題”②，可以說，黨政同責是我國的一個生態政治問題，其制度增量在于“同”。認清黨政同責應以其應用既有制度于新范疇的特征為基礎，才能厘定“同”的內容、實現的空間，既有法律、政策中的生態環境損害責任類型構成了分析的邏輯起點。

我國環境、資源及生態系統保護制度體系規定了作為與不作為兩種模式，前者主要是依法負有環保職責的國家機關通過主動執法、監督檢查等積極作為方式，防止行政相對人作出破壞自然資源、污染環境的行為；后者則是資源利用人、環境污染者抑制其生產生活行為而僭越法定標準，屬于不作為義務。由于國家機關一般情況下不是損害的直接行為人，其作為義務的內容就依賴于個人不作為義務，而違反不作為義務的責任不限于“既成損害”，還包括違反“三同時制度”、不正常運行環境污染防治處理設施等“違反預防義務”的相關法律責任。“從積極義務和消極義務來看，生態義務既是為了實現國家的生態安全強制從事改善生態環境的責任，也是為了國家的生態安全不得從事破壞生態環境的活動”③，因而，國家機關的責任來源有二：一是對環境影響行為、威脅的不作為；二是權力積極作為未遵守法定程序。

（一）生態環境損害黨政責任生成的三個環節

當深入到每個行政機關的運行過程時，可發現這些責任多是黨的民主集中制下決策的后果，引致責任的原因既可能是對個別環境影響行為決策的行政行為違反，也可能是其據以作出行政行為的行政立法、規范性文件本身違反上位法或上級黨政的正確決策，其可能已經施用于規制行政相對人，也可能還處于紙面狀態而尚未在實踐中運用，內容違反上位制度使其在權力體系內具備可責性。

為進一步分析黨政因素在損害形成中的原因力，筆者以特定國家機關為視角，將公權力行為劃分為決策中行為、決策到執行、付諸執行后三個環節。

第一個環節中特定國家機關的決策要么是存在上位制度、要么是無上位制度而在自身權限內創制新規則，其成果可能表現為依《立法法》而制定的正式法律淵源，更多的是依法律授權而在其權限內制定的規范性文件，即行政立法與政策制定行為。此環節違法情形包括：直接違反或間接規避上位制度、違背生態保護客觀需要，而從制度評價上既可能違反了黨內決策機制或中央、上級黨組織關于生態保護的決策，也可能違背的是上位立法。

第二個環節中生態相關政策、立法行為已完成但尚未用于規制特定相對人，處于決策在權力體系內部傳達、消化的過程，可能出現違反內部權力傳遞規則、扭曲或選擇性執行政策與制度內容，均屬于“違紀”狀態。

第三個環節即權力決策已用于規制特定相對人，而可能出現的違法情形是行政相對人發生破壞、污染生態環境行為，造成了實際損害或重大威脅。依私人行為向上追溯而發現國家機關在履行法定義務時的違法情形，屬于由私人行為引發的權力者責任情形，包括未構成法律責任但依“黨紀嚴于國法”理念而應予黨內處罰的情形，一般的濫用權力、瀆職等行政責任，以及嚴重的犯罪行為。由于企事業單位和其他經營者生態違法行為而倒查追責，是當前對黨政干部進行生態事務問責的主要形式，特別是私人犯罪牽涉出的職務犯罪。④

當然，在違反上級黨政決策的情形中，可能出現本級黨委決策與上級政府組成部門決策相沖突而無所適從的情形，這是現行制度未予合理設計的問題，相關內容將在下文對策部分闡述。

（二）生態環境損害黨政責任的六種類型

在上述三個時空條件下存續的與生態環境損害相關的行為，依行為情節及性質不同，黨內法規和法律制度都可能成為評價的制度依據。據此，筆者將黨政機關生態環境損害責任歸納為以下六種類型。

第一，政治責任。即在上述第一、第二環節中，直接違反、間接規避上位制度進行決策，或在決策中故意或重大失察使制定的政策不符合生態保護實情的情形，或在決策作出后有扭曲本意、過濾內容、選擇性傳達執行等違反黨組織決策執行機制的行為。此間的行為屬于黨政權力體系內下級不遵守上級決定、命令的行為，應當依黨的組織規則加以解決，其主體范圍較后文分析的公務員管理要寬，既可適用于行政機關中的黨員干部，也可適用于中國共產黨的各級組織，但其處理方法與公務員法有異。

第二，民事責任。可能承擔民事責任的行為主要存在于國家與私人以平等法律關系進行的生態治理合作行為之中，在我國生態法律制度體系下，政府部門可能有三種情形應當承擔生態環境損害的民事責任。其一，國家機關自身運行中的辦公設施、交通工具等直接產生生態損害，如特定部門辦公場所生活垃圾違法處置，以及其通過能源管理合同等契約型方式，向社會購買支撐自身運轉的環保服務時，存在的違約情形；其二，根據《清潔生產法》《循環經濟促進法》等規定，私人與行政機關簽訂高于國家強制標準的生態目標治理協議，如果私人主體依約定履行了協議內容而政府違約的情形；其三，政府向社會購買環保公共服務，特別是在依據公私合作制（PPP）協議進行的公私合作的環保投資項目中，政府違約或在其中有違法而造成投資者損害之情形。由于黨的機關不直接履行執法行為，后兩種民事責任唯有行政機關方有可能履行，黨政同責必然以由政及黨的方向而實施，政府在承擔相應責任時應考量其黨組或對締約、履行相關民事行為負有責任的黨組織的責任，當前生態環境損害責任多閾于行政性、公法性責任，筆者認為政府承擔民事責任的情形也應納入黨政同責的范圍。endprint

第三，行政立法責任。指設區的市以上地方政府根據《立法法》規定在進行行政立法時，出現與上位法抵觸，或者超越《立法法》、上位法的授權而進行立法，或者在立法各環節中出現重大失誤，使其行政立法成果出現違法的情形。此時，如果將此“惡法”付諸實踐則可能產生嚴重的生態破壞情形，而其存在的問題可能是在正式出臺前由政府法制部門發現，也可能是在依法備案等程序中被同級人大或上級機關發現。其違法違規的情形與前一類相似，但是以立法成果的形式體現出來，據此應當就其瑕疵立法行為承擔相應責任。

第四，行政責任與黨的監督責任。即在國家機構及其工作人員在履行法定職責時出現違法違規行為，由于法律體系將執法權賦予環保行政機關及部分行業主管部門，可能是由于個別人員違紀，也可能是整個行政機關權力行使過度，如環評區域限批中特定環保部門“被上級限制審批權可能與被責令停止、改正、消除影響，與處分直接責任人員、領導責任人員等一起，作為承擔行政責任的一個部分”⑤。而黨的機構不直接執行環保法規則而多對其進行組織、紀律的監督。因此，此類責任直接由行政機關工作人員違法但尚未達至刑罰程度而產生，黨的機關及其工作人員如果出現監督不力，則應追究其監督不力之責。而涉及的行政機關責任包括兩個子類：內部行政責任與行政賠償責任。

第五，公益訴訟責任。由于國家機關積極作為義務不力而導致生態破壞、環境污染，但尚未傷及特定人之人身、財產時，隨著十八屆四中全會決議的第四部分中提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以及最高檢推出的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，行政機關亂作為與不作為將受到行政公益訴訟的限制。環保行政公益訴訟的裁判結果會為行政機關設定何種責任尚有待時間證明，但其可能產生為生態領域所專有而區別于前述各類之新責任形式，故本文將其單獨列類。而《辦法（試行）》第五條第七項中的公益訴訟，只涉及對裁決結果執行環節的監督問題，對裁決確認行政機關行為的責任后是否要同時追責則未有涉及。

第六，刑事責任。由于黨的機構和行政機關領導干部、工作人員在涉及資源、環境保護審批等權力運行中，出現濫用權力、瀆職、受賄、貪污等嚴重違法已觸犯刑法之行為。根據刑法及全國人大對職務犯罪中“國家機關”范圍的界定，黨的機構也在此列。而在已辦理的生態保護職務犯罪案件中，不乏各級黨委負責人員被定罪的情形，刑事責任通用于黨政系統的查處追責。黨政干部在相關案件中的罪名既包括《刑法》第408條的“環境監管失職罪”，也包括針對履行生態保護黨內決策及行政權力運行中違法行為而以貪污罪、受賄罪等其他罪名繩之以法的情形。

二、 生態環境損害黨政同責制度的應然邏輯

理清黨政機構在造成生態損害過程中可能承擔的諸種責任后，必須追問的是：在黨的機構與行政機關均可能承擔多樣的責任前提下，到底如何實現責任的“同”。“中共生態文明思想是馬克思主義基本原理與中國民族文化和當代中國實際和時代特征相結合而形成的創新理論成果”⑥，而最新成果——《辦法（試行）》主要解決了要不要同責，以及因上述政治責任、部分行政責任與黨的監督責任、刑事責任而應當一并追責的問題。但在實現黨政同責制度尚有兩方面的邏輯應當理清：一是其他責任是否也可能構成同責的觸發因素；二是在黨政機構各自已有追責機制的基礎上，如何實現責任方式間的聯動，以及在哪些方面進行聯動。因此，下文將在界明責任類型的基礎上，從黨政責任同時追責的適用事項、主體形態與責任類型、后果不利程度、同責程序與方向等方面，廓清黨政同責的應然邏輯。

（一）同責制度的實施前提

黨政同責的實施是黨內、行政內責任機制的同時觸發，但與各自獨立追責不同的是：同責是將二者融為同一制度評價過程。這既要求黨政責任機制以特定生態環境損害事實為共同適用對象，也要求二者的啟動形成時空條件上的關聯性，適用對象與時空條件構成黨政同責制度實施的兩個基本前提。

1.適用對象前提

黨政同責必須以同一生態環境損害事實為共同的適用對象，即同一事件或行為對黨內責任、行政主體責任具有共涉性。根據損害是實際損害還是造成損害的重大危脅，引發黨政同責的事實有以下三種情形。

第一，由私人已造成的生態破壞、環境污染行為倒查黨政的責任情形。這是以具有生態環境損害后果的企事業單位、其他經營者或個人行為為源點，此時的私人行為可能是違法行為，如超標排污，亦可能是合法行為的累積效應，如未超標排放但引發了特定地域內的環境質量劇變。但即使個人行為屬于合法排放，如果黨政主體在應急、預警或提前預防上存在工作不力，仍有承擔責任之虞。

第二，生態決策作出而進入行政機關執行環節、但尚未作用于私人而引發實際損害的情形。黨政的生態事務決策已作出且不存在違反上位制度及決策程序的情形，其決策內容依法應由法定行政機關直接執行，如出現不依決策要求執行則該機關應當承擔責任；該行政機關的黨組織、黨內組織和紀檢部門、行政監察部門等監督主體應承擔監督不力之責。此外，也有諸多生態事務由法律規定無須黨政部門進行個案決策的，情況亦同。

第三，生態事務尚處于黨政內部的決策環節中，決策內容、程序直接違反上位制度，或規避上位制度規定的內容。此時尚未進入行政機關執行，也未引發私人行為造成實際損害后果，但應當追究決策參與者的相關責任。

總之，上述三類事實對同責制度的基本內容與形式都產生了規定性，決定了黨政同責是一個行為、事件所引發的兩個后果，不可分開評價；且對責任者形成的不利后果應在追責力度上大致相當，追責過程應當重視全域性地將不利評價落實到每個責任者，不一定講求特定程序實施的順序。

2.時空條件前提

所謂的“同”責，要求黨與行政系統內歸責在時間、空間上的連續性與聯動性，之所以將二者置于同一損害事實的共同結果，正是希冀通過同責制度的引入達到一加一大于二的效果。因此，作為應對同一事實的連貫處理方式，黨政同責的適用要滿足責任“同”的時空條件前提。endprint

第一，黨責與政責應當具備“同”的適用必然性。實施黨政同責制度正是針對權力體系內權責失衡之弊，將二者列入一個程序而非分別進行，這意味著“同”是強制的、必然的歸責方式。這避免了黨內機構權衡生態環境損害行政行為是否可實施黨內責任，也避免了行政機關對黨內責任是否引發行政責任采取意定態度，只要符合條件二者均不可抗拒將對方原因作為己方免責事由。其對黨政責任的制度增量正是在于：固有的責任機制是對黨政行為分別評價，即使因私人損害行為的外部原因輸入，黨與政的責任機制并不會交叉，同責正是在二者間建立強制的引起與被引起關系。

第二，同責的實施在時間上應具備即時性，空間上與決策權、行政權劃分相對應。黨內法規與國家法律制度都對生態環境損害事實設定相應的法律、政治責任，同責制度要求要以兩個體系內責任制度資源為基礎，將其寓于同一追責程序而進行，形成同時實施的時間上的關聯性。這要求最大程度防范“遲來的正義”，要求問責機關以不延遲的方式的積極作為，由于我國《公務員法》等法律制度對行政處分、人事爭議等規定了相應的時限，這為由行政責任引發黨內問責提供了時限基礎。筆者認為：黨內問責程序也應在時間上作類似安排，保證政責同黨責時效在辦案期間的銜接。同時，同責有主體范圍，應當以損害事實的管轄權設計、黨政決策和行政執行權限規則所涉及的主體為界，當出現同責事實時，應梳理決策—執行—私人損害行為的進程中所有責任點。

第三，同責在歸責程序上應當具有閉合性。由于違法違規行為可能在各個環節被發現，一事實觸動多責任的現象決定了需要多問責主體間的同時作為，但各問責主體權限只覆蓋部分片斷，所以必須關注責任體系內其他問責主體的作為空間。因此，同責應當從發現問題的環節為責任體系的切入點，“同”的順序既可能由黨責入政責、也可能由政責入黨責，每個問責主體均應在處理完本環節后進行移送。此外，由于國家法律制度對歸責中的證據有嚴格的規定，特別是刑事案件中，“同”責還要保障黨政歸責程序中的證據效力同質性。

（二）同責制度的實體內容

黨政同責制度的核心在于哪些方面的“同”，即各類黨政責任在哪些主體間相同地適用。根據同責的緣由、實施、效果的運行邏輯，筆者將其實體內容分為主體、責任類型、責任后果三方面。

1.主體地位的同階性

同責中首當其沖的就是黨政分別追責對生態保護激勵不足問題，改變這一窘境的制度設計勢必要根據生態環境損害嚴重程度而確立責任所及的行為主體，除直接實施損害行為的違法者和法定直接責任人外，黨內機構、行政機關負有決策、執行、監督職能的領導干部同時構成責任連帶關系。

因此，應當納入同責的黨政主體要在兩個方面保持同階性。一方面，主體范圍、層級要與生態環境損害行為的嚴重程度相匹配，這由生態決策權、執行權、監督權的配置結構決定，以法定的行政機構分工及其各自職權范圍為據，同時要在黨章及組織、紀檢規則的框架下來確定。當前，《辦法（試行）》只是解決了如果出現損害需要問責時，需要同時追究地方黨委和政府主要領導成員等五類主體責任的各種事由，但在所造成的生態環境損害程度、特定損害事實中，黨政機關的參與度是不同的，地方機構層級與損害嚴重程度間的對應關系卻并未嚴明，這在實踐中可能造成責任下移的現象。另一方面，如果追究了黨的領導責任時，應當同時追究同層級行政機關的責任，除非其具備可免責之事由，如果責任源發生于行政系統亦然。由于黨政與損害源間的距離不同，且在黨內決策、行政機關決策、行政執行、執行后私人違法等環節都可能產生問責情形，問責時同一層級的黨政主體應當作為連帶關系來看待，順序上應當保持雙向進行。

2.責任類型的同構性

黨政主體在前文所述責任承擔的情形各自不同，黨內機構主要在政治、刑事責任項下擔責，民事責任的情形除第一子類外無他涉及，而行政機關六類責任都可能承擔。那么，是否黨的每一責任都可及于行政機關，更重要的是行政機關所有擔責情形都可追究同級黨委的責任，答案顯然是否定的，因為生態環境損害的領導責任可能是專屬于黨或行政系統的，也可能同一事實貫穿二者但可責性只有其中之一，也可能二者都應問責。

因此，從黨內機構的角度哪些損害責任可能推及行政機關應當有指導性規則，由行政機關角度哪些責任類型可推及黨內機構的問題，也應在黨內法規或相關政策中明確。當前，刑事責任下的同責實施情況較好，此源于行為后果的嚴重性與黨政權力者參與行為的明確性；而在政治責任、行政與監督責任類型中，黨政間責任的連帶性關系要弱一些，需要結合內部權力分工情形來具體判斷；而民事責任、公益訴訟責任能否由行政機關責任推及黨的責任是一個新問題，需要進一步理清。總而言之，對此主體的何種類型責任與彼主體的何責任相對應，從而形成“同”責關系是需要在實踐基礎上形成更明晰的指導規則。

3.責任效果的同苛性

同苛性不是相同責任而是要求擔責遵循比例原則。一方面，黨政責任嚴苛程度與損害事實、威脅程度保持比例關系。即黨與政的責任應當根據具體事項上因私人行為、黨政職權行為造成的實際損害，或產生重大威脅、違反上位制度與決策程序等行為的嚴重程度，成比例地決定追責到哪一黨政層級，以及該層級中哪一層次的領導干部，以確保具體干部承擔責任時過罰相當。另一方面，黨責與政責的嚴苛程度應保持比例原則。基于同一事實依法依規對黨政領導干部進行問責時，也要保證賦予二者的責任在不利后果上保持比例，不能厚黨薄政也不能厚政薄黨。《辦法（試行）》已規定的黨紀政紀處分等四類問責方式，以及根據刑事法律應當移送的涉嫌犯罪者，直接針對黨或政干部的懲處，而哪一種黨責對應哪一種政責的問題，應當在實踐基礎上形成操作性更強的細則。

（三）同責制度的程序內容

黨政同責可能涉及黨的機構、行政機關、司法機關等多個責任追究程序，既有黨內程序也有法定程序，二者在制度旨趣與實施要求上大為不同。“應該制定具體追責程序的規范。沒有程序上的規定，實體規定是很難執行下去的。”{7} 筆者認為：要在跨權力系統條件下對同事項實現同時空、同步、同力度的問責，必須在程序性制度上作出創新。針對黨政決策與監督、執法與司法程序的對照，本文認為黨政同責制度的程序內容主要有兩個方面。endprint

一是在不同權力機構的問責程序間形成無縫銜接機制。由于當前制度體系并未明確規定三類機構問責程序間的承繼關系，此責任并不與彼責任為實施的前提，同責制度必須改善這樣的無序性。具體說來，司法程序、行政程序均具有較強的時效性，而黨的問責程序主要對責任認定后責任人申訴的時限有一定安排，但社會主義法治體系下的黨內法規完善過程中對時效、問責程序的規范性、黨員干部基本權利等方面的正在逐步改進，可以預見未來將出現在問責事項發生起多個程序會與時間賽跑的現象。為實現同責的效果，不同程序間既應在就適用的生態環境損害問責事項實現信息共享，保證由政及黨、由黨及政的雙向信息交流，開放便利公眾、非領導黨員干部上傳信息的溝通渠道；又要在建立各問責程序間的響應機制，要求首先發現的損害、威脅向其他機構承擔首問責任，負責通報并首先完成本部門程序，或者按照協作方案進行聯合辦案，避免出現推諉與失察現象。

二是形成證據在不同問責程序中效力的同質性。程序運行的核心內容在于證據的充分性與證明力問題，針對特定生態環境損害事實經司法程序問責時，已形成了舉證責任分配、證明力的完善規定；同時，中紀委1991頒布的《關于查處黨員違紀案件中收集、鑒別、使用證據的具體規定》、國務院2007年頒布的《行政機關公務員處分條例》對黨內、行政問責的證據分別作出了規定，雖不及訴訟法制度完善，但也足以支撐各自問責程序的運行。但三類證據規則都沒有解決同一證據跨程序使用的問題，是否可以交叉使用抑或需經過認證程序，抑或禁止交叉使用而要求問責機關獨立采集證據，特別是不同程序中對證據的搜集嚴格程度、證據主體要求、時間要求等都有不同要求。因而，黨政同責在程序上還要解決多種責任在同一事實中是否可基于相同證據而作出，難度最大的是：黨內程序、行政處分程序中搜集的證據在司法程序中如何定位，如作為黨內處分依據的雙規懺悔材料是否可為司法程序認可。

三、 科學實施生態環境損害黨政同責措施的建議

基于黨政同責制度的前提、內容與程序的應然邏輯，對比我國當前黨內責任與行政體系內責任的制度內容與實施機制，單個責任的內容、拘束力已然具備，為同責的實現積聚了基礎性規范質料。但生態環境損害在黨內機構的入責標準不如法律責任明晰，同責制度在高壓之下可能出現兩類責任疊加適用，而在監督不足時又可能出現法律適用的空白。“實體經濟的繁榮并不代表整個社會的全面發展，缺乏生態指標的政績評價體系是生態破壞和環境污染的重要原因”{8}，鑒于此，為提高黨政機構對生態環境損害的機會成本、形成環保政績競爭激勵，應在確立黨政責任分工前提下，形成內容與形式上協同實施的制度路徑。

（一）形構明確的問責權力分工機制

問責權力分屬于不同的黨政機構，要矯正“政治責任與行政責任并存于政府責任范疇之內”{9}的誤解，分工不明會造成同時啟動存在疊加、脫節可能，既導致個案問責失準，更對問責機關形成啟動的負面激勵。因此，應當明確責任啟動權結構與各責任類型間同時啟動的義務結構。

一方面，應當形成黨政機構的問責權力的清單，杜絕針對特定生態環境損害事實上權力交叉與脫節。從積極方面講，要在法律責任已經明確的基礎上，特別地明確黨內機構、行政機關內部以黨內法規為依據，追究生態環境損害責任特別是政治責任的權力邊界、實施條件等，在當前《辦法（試行）》對各類問責情形規范基礎上進一步細化。通過一段時間的運行，從實例中抽取對不同層級黨政領導問責的適用規律，明晰《辦法（試行）》第五至八條中“其他應當追究責任的情形”的確切含義，最大程度地減小問責權限分工的不確定性。從消極方面講，要杜絕以黨責代政責，以黨政系統內部責任取代法律責任的現象。“在我國的政府環境問責實踐中，普遍存在‘重企業主體責任，輕政府監管責任、‘重基層直接責任，輕部門主管責任、‘重環保主管部門責任，輕環保分管部門責任、‘重環境監管責任，輕黨政領導責任等問題，且有政治責任法律化和法律責任政治化等亂象，以致政府環境問責缺位、錯位、失衡等方面的問題日趨嚴重”{10}，扭轉的關鍵是黨內組織、紀檢機構要在新形勢下調整自身定位、創新工作方式，減少承擔黨內公檢法等與司法機構的角色重合之處。

另一方面，應當形成要求問責機關按符合同責要求的方式啟動程序的強制義務。問責權限的分工是為科學實現同責服務的，因而就須在各自權力之下限定義務，當特定應予同責的事實發生時所有問責機關必須響應，清晰的義務體系就是生態環境損害責任類型間的對待關系。應當根據不同的政治、行政、法律責任形態，明確哪些責任可作為同責的啟動點，哪些類型應當同時實施，在已出現的責任類型中要明確民事責任、公益訴訟責任是否可對黨政領導問責，增加對地方立法機關在行使授權立法如出現決策失誤或違背上位制度時，是否可以歸責等。

（二）理清黨政同責的規范技術問題

同責制度不是空洞的口號，而是包括“同”的維度、誰與誰“同”的主動與受動關系和方向等內容，這是同責制度實施時應當是所有問責機關聯合明確的規范技術細節，貿然地問責則可能受問責機關過大的自由裁量影響，則不能達到全域內的同責和力度上的合理。

一方面，應當理清“同”在事項、時空、程度三個基本維度的內容，并據此作出科學的制度設計。通常對同責的理解是此責能引發彼責，則二者形成因果關系即同責，這是對同事項問責的狹義理解，當然其也是是適用前提條件。而同責制度不僅要求對同一生態環境損害事實啟動多種責任，而且要求問責涵蓋的主體范圍上包括損害事實存在決策、監督與法律性等實質聯系的所有黨政領導干部，不擴張也不限縮；也要求同時地在損害所及之地域內問責，使黨政問責與司法程序中的追究形成連貫的責任體，而不能事中懈怠、事后拖延，要根據損害事實發生及其致因來源范圍的地域內進行問責，如涉及跨界問題就要由共同上級跨界問責；還要求黨政系統的責任人、同系統內不同責任人間的所承受的責任力度相當，防范“棄車保帥”等弱化主要領導責任的現象。endprint

另一方面，應當理清“同”的諸種責任間互動運行的方向特征。同責制度要在黨政主體間形成類似于連帶責任的關系，但“同”的兩端畢竟主體不同，責任性質上也有法律責任與非法律責任之分，而同責制度實施時是有時序要求的，必然存在先與后、主動與受動的關系。所以，誰與誰“同”的問題就至為關鍵，應當由問責機關共同明確同責是黨責同政責、還是政責同黨責，在由私人行為引發問責時是領導問責同私人責任還是私人責任同領導問責，以及是法律責任同政治責任還是反向運行。即是說，多種責任同時追究時是否設定某類責任先行啟動，其認定的事實與處理的結果作為其他問責程序的前提。當前實踐中除黨政領導觸犯刑事責任時，“雙開”、解職等黨政內部處理先于司法程序，其他的黨政責任形式則無明確的處理方法。筆者主張：刑事責任外其他責任的同責應堅持“首問責任+司法程序吸收非司法程序”的處理技術，應當改變由《辦法（試行）》第十一條規定的由行政機關向黨的機關單向移送的作法，而應由首先發現的機關通知其他機關，如涉及民事、行政、公益訴訟程序時則應以其查證的事實和證據為政治、行政問責的依據。但不必待訴訟程序完成，而只要主要事實查清、證據完備時，則黨政機關可引用以問責，這樣既保證對哪些應予追究刑事責任的嚴重違法者，先行依照黨內法規處理，體現“黨紀嚴于國法”的精神；又能保證在司法程序與其他程序并行時，保障司法程序中期間剛性、司法機關公信力，節省其他黨政機構問責的成本。

（三）形成多元問責程序協同進行的合理方案

協調復合程序是獲得良好同責效果的基本保障，針對相互獨立、責任類型相異的問責程序，在理順規范技術外還要明確各程序間的時限協同與證據的同質性、通用性問題。

一方面，各問責程序要在辦案時限、進度掌控上合理設計，為其他程序的進行預留空間。應當具化《辦法（試行）》第十一條規定的“溝通協作機制”，在黨內、行政系統內部追查責任時，如涉及其他機構以其問責結果為前提、依據時，應當加快辦理，如果案情決定了不能較快結案的，宜啟動聯合調查機制；如涉及刑事司法程序的，應當在發現線索后繼續核實的前提下移送司法，以免造成刑事訴訟程序障礙；如涉及非刑事訴訟程序的，一般應待司法裁判確定后進行，司法機關應當通過溝通協作機制快審快判，如案情確實復雜不能較快完成的，可以在辯論環節完成后向相關機構通報，為問責機關提供證據基礎。這樣，既不損害各個程序的時限要求，也在它們之間最大程度的減小時滯。

另一方面，確保建立不同程序間證據相互認可的機制，逐步建立相對一致的證據采集、制作與采信規則。不同程序所基于作出決定的證明性材料均出自特定生態環境損害事實，只是司法程序與非司法程序的證明力標準、取證程序大異其趣，而黨的機構與行政機關處分的證據要求大致相當。因此，應當形成黨政機關內部問責中的證據同質化規則，最大程度地保證不重復取證與證據互用性；在涉及司法程序時要區分刑事與非刑事，如責任人涉嫌犯罪則應遵循“黨規嚴于國法”的要求在裁判前先行進行黨內問責；在非刑事程序特別是由私人行為造成權力者被問責的情形下，一般應當引證司法程序認定的證據材料，并根據問責需要進行適當補充，確保問責基礎性事實的可信度和黨政程序、司法程序協同性。

注釋：

①常紀文.黨政同責、一崗雙責、失職追責：環境保護的重大體制、制度和機制創新——《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》之解讀[J].環境保護，2015（21） .

②趙博藝.淺析中西方生態環境保護與治理的效度差異——中國共產黨與歐洲綠黨的對比研究視角[J].華北電力大學學報（社會科學版），2015（2）.

③李武斌、延軍平、薛東前.生態義務制的內涵與框架設計[J].資源科學，2013（1）.

④參見：駐環境保護部紀檢組監察局.關于對5省11起環保系統違紀違法案件的通報[EB/OL].http：//jcj.mep.gov.cn/lzjy_jzcm/201512/t20151228_320619.html，2016-01-10.

⑤肖峰、張婷.論環評區域限批制度的功能失當及其克服[J].中國地質大學學報（社會科學版） ，2015（5）.

⑥巴志鵬.中國共產黨生態文明建設思想探源[J].甘肅社會科學，2013（5）.

{7}金鑫榮.環境受污，黨政同責——著名環保法專家王燦發解讀《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）[J].環境教育，2015（9）.

⑧李明欣.論我國生態文明建設的理論淵源與路徑選擇[J].中共濟南市委黨校學報，2015（2）.

⑨仲亞東.生態文明建設中的政府責任：政治責任與行政責任[J].吉首大學學報（社會科學版），2015（5）.

⑩楊朝霞、張曉寧.論我國政府環境問責的亂象及其應對——寫在新《環境保護法》實施之初[J].吉首大學學報（社會科學版） ，2015（4）.

責任編輯：周青

（本文發表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第4期）endprint