降低社會保險費的邏輯、挑戰及思路
——基于供給側結構性改革背景下的討論

劉春蕾

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

降低社會保險費的邏輯、挑戰及思路
——基于供給側結構性改革背景下的討論

劉春蕾

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

我國社會保險費率過高已成為不爭的事實，導致企業經營彈性下降、職工工作動力不足及財政支付壓力增大等難題。為適應經濟社會發展新常態，我國大力推進供給側結構性改革，其治理理念及實踐路徑與降低社會保險費改革所向不謀而合，兩者存在內在邏輯上的一致性并倒逼著社會保險體系的整體性改革。在此背景下，降低社會保險費會暴露出新的改革問題和固有難題，如正常收支缺口擴大、目標群體瞄準錯位及基金統籌能力欠缺等。為此，探索社會保險供給側結構性改革，擴大社會保險覆蓋面，提高社會保險統籌層次，精簡歸并“五險一金”，構建成本收益平衡機制和整體性改革思路是順應新常態的理性抉擇。

降低社會保險費；供給側結構性改革；新常態

近年來，中國正處于經濟社會新常態之中，經濟下行壓力巨大，社會問題復合多樣，迫切需要全面深化改革。其中，我國現行的社會保險制度作為改善民生、共享發展的系統工程卻在一定程度上給企業及職工帶來沉重負擔，成為阻礙全面深化改革的絆腳石。因而，我國借此契機創造性地提出了適合國情的供給側結構性改革，運用成本-收益原則重新審視了社會保險制度的公平性及科學性，給企業減負，給經濟增能，旨在重塑出經濟與民生互為支持的發展體系。黨的十八屆三中全會明確提出要適時適當降低社會保險費，2015年期間國家相繼下調了失業保險、工傷保險和生育保險的費率。由人力資源社會保障部和財政部共同發布的《關于階段性降低社會保險費率的通知》也在2016年5月1日正式實施，對養老、失業、工傷、生育四險進行降費改革。不難發現，降低社會保險費率已成為全面深化社會保險改革的主線，成為保證經濟健康轉型的動力源。當然，降低社會保險費率可謂是“牽一發動全身”的改革，應預見改革的內在邏輯、潛在風險，從而提出推動改革的整體性思路。

一、我國社會保險費率過高：一個不爭的事實

社會保險費率指的是雇主和雇員所繳納的社會保險費總額占個人工資的比例。近兩年來，社會各界關于社會保險降費的討論異常激烈，逐步達成共識：我國社會保險費率過高，導致企業競爭能力下降、職工消費能力不足，應在保證社會保險基金長期收支平衡的基礎上降低社會保險費以適應經濟社會發展新常態。那么，我國社會保險費率過高是既定事實嗎？答案是肯定的。從國際數據比較來看，我國社會保險費率偏高，但因各國實際情況不同，如項目不全、稅收籌資及轉軌成本等差異也不可一概而論。世界177個國家社會保險費率數據顯示：社會保險費率在10%以下的國家有22個，占比為12.4%；社會保險費率在10%-20%的國家有47個，占比為26.5%；社會保險費率在20%-30%的國家有42個，占比為23.7%；社會保險費率在30%-40%的國家有27個，占比為15.2%；社會保險費率在40%以上的國家僅有12個，占比為6.7%。[1]由于我國社會保險費存在地域、行業及人群差別，社會保險名義繳費率略有浮動，平均而言截至2014年底，我國社會保險繳費率約為40.8%，其中企業繳納29.8%（養老20%、醫療6%、失業2%、工傷1%、生育0.8%），個人繳納11%（養老8%、醫療2%、失業1%），加上住房公積金后繳費率達至50%以上。[2]此外，根據美國社會保障署統計，OECD國家雇主繳費率平均為18%，遠低于中國企業繳費率。由此可見，我國處于社會保險高費率國家之列，且企業負擔沉重。

從理論層面上講，我國社會保險費率偏高以及衍生出的企業逃稅漏稅現象也顯而易見。早于1974年，供給學派代表人物亞瑟·拉弗提出了著名的“拉弗曲線”，旨在說明稅率、稅收和經濟增長之間的關系，只有通過降稅手段才能讓美國擺脫“滯漲”危機。[3]當稅率較低時，提高稅率可以增加政府稅收，政府通過政府支出促進經濟增長，但當稅率超過臨界點后，稅率過高就可能放緩甚至衰退，稅基縮小，政府稅收反而可能減少。[4]這就意味著拉弗曲線中始終存在產生同樣兩種收益的稅率，政府稅收收入與稅率之間存在一個關鍵轉折點，政府稅率高并不等于政府實際獲得的稅收高，主張政府調至適當稅率以保證實際稅收收入的最大化。[5-6]在未來人口老齡化、基金支出持續增長的預期下，要保證社會保險基金可持續，要么進一步提高繳費比率，要么進一步擴面征繳。[7]然而，這一改革的慣性思維忽視了拉弗曲線的作用規律，我國目前社會保險費率偏高，采取按人頭繳費的方式，忽視了經濟下行壓力下企業創新轉型的現實，導致企業特別是民營企業、小微企業已繳納不起社會保險費，逃費漏費等現象常有發生，使得社會保險收入出現“斷崖式”萎縮，影響社會保險制度的可持續性發展。當然，之所以出現社會保險收入斷崖的原因在于政府與繳費方在信息不對稱情況下互相博弈的結果。在欠缺制度性對方的囚徒困境中，政府不知道企業可承受的繳費頂線，企業不清楚政府可承擔的兜底責任，雙方互不信任，均選取最大利己的超優解策略，最終導致雙方利益受損。

從實踐層面上講，相關學者的研究及調研數據也反映出我國社會保險費率偏高的事實。我國多數學者認為通過提升社會保險繳費率來緩解社會保險支付壓力不可行，反而在降低社會保險費的同時強化社會保險頂層設計是可行出路。目前，我國養老保險相較其他險種而言基金缺口較大，降費的挑戰巨大，因而，學者們關于社會保險降費的討論多以養老保險費率下調為例。學者們認為目前企業以承擔較重的社會保險繳費負擔，提高社會保險費率將進一步擠壓企業的盈利空間，誘發企業更大程度地逃欠繳費動機，同時也會抑制繳費家庭的消費，進而對社會總消費帶來負功能。[8]有學者運用兩期迭代模型分析我國基本養老保險的保障水平，認為我國基層養老保險的保障水平偏高，有必要降低保障水平。[9]學者們普遍認為我國應適當降低社會保險繳費率，激勵企業順利轉型，進而增加職工收入，能夠促進經濟增長和增進社會福利。[10-14]還有學者運用經濟學最優化方法進行測算得出我國基本養老保險企業繳費最優費率為15%，并通過精算平衡模型對我國企業平衡繳費率的動態變動進行了預測。[15]還有學者用實證調查方法計算到上海市842家上市公司對社會保險費負擔率的平均值為21.08%，明顯低于企業社會保險費名義費率之和。[16]已有的研究借用理論模型及行業數據對社會保險降費的必要性及可行性進行了探討，但缺乏對降低社會保險費的整體概觀，如降低社會保險費的內在邏輯、潛在風險和整體性改革路徑，這些問題將成為本文研究的重點。

二、供給側結構性改革與降低社會保險費的內在邏輯

自改革開放以來，我國經濟依靠需求側拉動并保持高速增長，強權政府管理模式在其中發揮了重要作用。目前我國經濟增速放緩、結構失衡、動力不足，加之人口老齡化加速、低成本優勢喪失等情況導致各種經濟社會問題集中迸發，要求決策者審時度勢，積極推行供給側結構性改革以適應和引領新常態。而官方關于“降低社會保險費”的表述出自2016年《中央經濟工作會議公報》中“幫助企業降低成本”的段落當中，這說明降低社會保險費可以降低企業的制度性交易成本，推動供給側結構性改革，為企業減負增效。因此，在我國新常態下，降低社會保險費與供給側結構性改革相互影響，前者是后者的重要內容，后者是前者的動力機制，二者綜合作用也倒逼著社會保險體系的整體性改革。

（一）降低社會保險費是供給側結構性改革的重要內容

2015年11月，習近平在中央財經領導小組會議上強調，適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。①陳二厚，劉錚：《習近平提“供給側結構性改革”，深意何在？》，新華網，北京2015年11月19日電。傳統的需求側管理政策在短期內可通過刺激政策維持高速增長，但從供給側結構性改革角度來看高速經濟增長背后卻隱藏著諸多結構性失衡與體制性問題。事實上，供給側結構性改革強調建立合理的激勵機制以提升全要素生產力，充分發揮市場及企業在資源配置中的主體地位，使得市場投資決策趨于合理化，提高供給側的質量和效率。[17]簡單來講，供給側結構性改革趨于溫和，還市場自由，給企業松綁，符合新常態的治理邏輯。其改革的重點在于理清政府與市場的關系，減少政府對市場的供給管理干預，完善市場結構及體制，激發企業轉型動力。降低社會保險費的目標群體是企業，當下決策者已經意識到社會保險費是企業成本的重要部分，過高的社會保險費會消磨企業發展動力和市場競爭力，也會誘發企業偷漏稅等法治風險，反而不利于經濟健康發展和資源共享發展。由此可見，降低社會保險費意在不降低社會福祉并保持代際公平的基礎上適當降低企業制度性成本，這無疑體現出供給側結構性改革的核心要義。

（二）供給側結構性改革是降低社會保險費的動力機制

我國之所以會降低社會保險費是將改革思路由“需求側”轉為“供給側”，由“參數性改革”轉為“結構性改革”。一直以來，社會保險制度改革的出發點多是基于滿足社會公眾對高福利的向往和追求，往往忽視了制度成本問題，推翻了“成本-收益”精算平衡的基本原則，反過來將制度成本更多地轉嫁給企業及職工承擔，抑制了了企業支付動力、員工消費實力。這種不顧成本的過度索取如同“殺雞取卵”“釜底抽薪”，改革勢在必行。我國社會保險降費改革是在供給側結構性改革思維下進行的，具體改革視角可分為兩方面：一是從供給側角度看，企業既是社會財富的主要創造者，又是社會保險的重要繳費者。社會保險強壓給企業的高費率已經影響到企業競爭力，因而，自2015年開始漸進改革，逐步降低社會保險費；二是從結構性改革角度看，社會保險費率下調切莫“一刀切”。《中國社會保險發展年度報告2014》數據顯示，截至2014年底，我國五項社會保險基金結余52463億元，各類險種的基金結余并不平衡，在地域、行業、人群及險種等方面差異巨大、不盡合理。由此可見，降低社會保險費率改革正是遵循供給側結構性改革思路及機制推行的。

（三）供給側結構性改革背景下降費倒逼社會保險整體性改革

供給側結構性改革背景下降低社會保險費映照出社會保險體系的諸多不足，倒逼社會保險的整體性改革。供給側結構性改革包括制度、政策、資源與環境等四大維度的改革，以全方位、系統化、漸進式改革為原則，為需求方提供激勵機制、保障體系、精神環境，為需求方松綁，營造寬松自由的空間，以供給方和需求方聯動并進的方式來解放和發展生產力。[18]目前，我國降低社會保險費的改革創新多遵循供給側結構性改革的思路構想操作的，但在體制環境、資源配置、制度保障等方面仍存在滯后性，也就是說，單純降低社會保險費的舉措難以真正解決社會保險體系中的結構性難題，甚至會放大原有問題并衍生出新問題。因此，降低社會保險費一方面是基于經濟領域考慮，適應和引領新常態；另一方面是基于社保領域考慮，抓住社會保險領域全面深化改革的突破口，把握好完善社會保險頂層設計的良好契機。

三、供給側結構性改革背景下降低社會保險費的挑戰

在供給側結構性改革背景下，降低社會保險費并非簡單的參數改革，而是在考慮了降費空間和改革需求后的審慎選擇，但在實踐過程中社會保險降費并不能達到一勞永逸的改革效果，甚至會放大原有社會保險體系的結構性問題。為此，預見降低社會保險費的潛在挑戰及風險是完善社會保障體系的重要前提。

（一）降低養老保險費：正常收支缺口擴大

養老保險是社會保險體系的核心，是企業支付制度性成本的主要走向，改革需全盤考慮。降低養老保險費理論上降低了企業負擔，但可能并非如此。具體體現為：一是企業實際上繳納的養老保險費是當地政府核定的繳費工資額乘以費率，目前我國職工工資連續十年漲幅較大，費率降低幅度仍低于工資增長幅度，使得企業減負效果延遲。二是目前我國養老保險的繳費收入分為正常收入（包括正常繳費、投資收益、財政補貼等）和非正常收入（預繳費、補繳費、清欠費及其他收入等），其中非正常收入每年約占正常收入的12%。這意味著養老保險單靠正常繳費和投資收益必將帶來很大的基金缺口，若加上逐年增加的財政補貼盡可勉強填補漏洞。事實上，降低社會保險費一定程度上調節的是名義費率虛高于實際費率的部分，但是企業多按照職工工資總額的60%繳納，說明降低養老保險費也會壓縮實際正常繳費收入規模，加大財政壓力。三是我國養老保險未實現全國統籌，地域及行業間存在基金結余與基金短缺相矛盾的空間分布格局，且“一平二調”的資金分配方式在養老保險領域不適用，基金缺口區域只能靠財政補足。此外，我國社會保險費的征繳是按照人頭計算的，導致勞動密集型企業或小微企業工資的60%仍低于社會平均工資，加大了這類企業轉型或發展的難度。總之，降低養老保險費增大了財政支付數額，增加了政府兜底責任。

（二）降低失業保險費：目標群體瞄準錯位

國際上現收現付制社會保險基金備付能力約為3個月，我國社會保險備付能力正常要求控制在6-9個月。從表1不難發現，失業保險、工傷保險和生育保險的基金結余較多且結余增長速度較快，影響了基金運行效率。截至2014年底，失業保險基金累計結余4451億元，是2014年失業保險基金支出規模（560億元）的7.95倍，也就是說，即使不繳納失業保險費，現有的失業保險基金結余也基本能夠滿足8年的支出。[19]2015年2月25日發布的《關于調整失業保險費率有關問題的通知》中規定自2015年3月1日起，失業保險費率由現行條例規定的3%降為2%。2016年5月1日正式生效的《關于階段性降低社會保險費率的通知》中規定將失業保險總費率在2015年以降低1個百分點的基礎上可階段性降至1%-1.5%，其中個人費率不超過0.5%，降低費率的期限暫按兩年執行。從失業保險基金累計規模來看，連續兩年降低失業保險費率勢在必行，降費空間較大。表面上看，失業保險降費是由于基金結余過多，實質上失業保險目標人群瞄準錯位所導致的基金積累。《失業保險條例》早于1999年將事業單位工作人員納入失業保險范疇，隨后將城鎮符合條件人員及農民工納入參保范圍，制度覆蓋人群得以拓展。然而，失業保險卻較少覆蓋高失業人群，反而幾乎全部覆蓋了事業單位等低失業風險人群。調查數據顯示，我國2015年城鎮登記失業人數為966萬人，其中僅有1/5的登記失業人員享受失業保險金，4/5的人員未被制度所覆蓋。這足以說明我國失業保險的目標人群瞄準率低，存在“撇奶油”現象。

表1 企業社會保險費下調數據匯總

（三）降低工傷及生育保險費：基金統籌能力欠缺

2015年6月24日，國務院宣布自2015年10月1日起將工傷保險平均費率的1%降至0.75%，并根據行業風險程度細化基準費率，根據工傷發生率對單位適當上浮或下浮費率。2015年7月31日頒發的《關于適當降低生育保險費率的通知》中明確提出：“自2015年10月1日起，在生育保險基金結余超過9個月的統籌地區應將生育保險基金費率調整至用人單位工資總額的0.5%以內。”隨后，2016年《關于階段性降低社會保險費率的通知》中規定，“各地要繼續貫徹落實國務院2015年關于降低工傷保險平均費率0.25個百分點和生育保險費率0.5個百分點的決定和有關政策規定，確保政策實施到位。”然而，目前人口流動加快，外出就業及務工人員流動頻繁，跨域就醫比例逐步提升，對基金的統籌層次提出較高的要求。我國工傷保險和生育保險基金統籌基金尚未實現省級統籌，停留在市縣級統籌，大大限制了基金調劑能力和人口自由流動的便攜性。這也導致工傷保險和生育保險費率的彈性調節能力不足，不能結合實際情況適時適當調節保險費率。

四、供給側結構性改革背景下降低社會保險費的啟示

在我國經濟社會發展新常態的大背景下，供給側結構性改革應運而生，而我國社會保險費率偏高的事實無疑阻礙了供給側結構性改革的順利推進。近年來，降低社會保險費的呼聲日益高漲，成為恢復企業經營彈性、合理進行職工保護的破局之舉，也成為推動供給側結構性改革的重要內容。結合上文，不難發現降低社會保險費實質上融入了企業成本思維，本著供給側結構性改革思路進行實踐，并且發現在降費的同時可能衍生出新問題或難以解決原有問題，如養老保險降費增大財政壓力、失業保險有效覆蓋率低、工傷及生育保險的基金統籌層次低、醫療保險個人賬戶基金閑置且統籌賬戶備付能力不足等。為此，降低社會保險費表面上為供給側結構性改革的階段性抉擇，實際上是為適應新常態而進行的戰略改革。也就是說，降低社會保險費成為社會保險制度結構性改革的良好契機，亟需結合時代需求形塑整體性改革思路，加強社會保險頂層設計以實現社會和諧共享發展。降低社會保險費為當下改革帶來諸多啟示，主要歸結為兩大方面：一是從供給側角度看，社會保險制度改革應構建成本收益平衡機制；二是從結構性改革角度看，社會保險制度改革應樹立整體性改革觀念，設計結構性整體改革體系。多年來，社會保險制度體系并未構建成本投入與收益產出之間的平衡機制，甚至出現成本高于收益的制度低效率現象。而企業作為社會保險繳費的主體，其制度性成本支出過高已逾越了拉弗曲線的制高點，使得制度運行偏離了預設效果，對于社會經濟的持續健康發展帶來極大挑戰。如今，我國步入經濟社會發展新常態，經濟下行壓力及社會問題交疊等社會現實要求加快社會轉型，做好制度銜接。企業和勞動者是社會財富的主要創造者，減輕企業杠桿率和職工負擔率是平衡企業經營彈性和勞動者權益的有效手段，也就是說，社會保險制度改革應從供給端入手，考慮成本因素，構建成本收益動態平衡機制及利益失衡預警機制，充分發揮企業、勞動者、政府等多方主體活力以實現共享共贏。此外，社會保險制度在引入成本觀念的同時應適時適地推進結構性改革舉措，激發制度間互推共進的實踐動力。

基于此，筆者將著重就兩個方面闡述改革思路及啟發以期拓寬整體性改革視野。

（一）擴大目標群體的有效覆蓋率

由以上分析可知，隨著人口老齡化及高齡化程度的加重，我國社會養老保險基金的支付壓力在增大，且社會養老保險降費反而會增加這一支付壓力，加大財政風險及制度可持續性風險。擴大社會保險人群覆蓋面，既能擴充社會保險基金收入來源，又能保障勞動者合法權益。截至2014年底，養老保險目標人群為10.5億人，實際參加人數為8.42億人，仍有2.74億人未納入養老保險的保障范圍。其中，這些人中多數為農民工群體和靈活就業群體。根據數據可知，農民工“五險一金”的參保率為：養老保險16.7%；醫療保險17.6%；失業保險10.5%；工傷保險26.2%；生育保險7.8%。[20]下一步可將目標瞄準在靈活就業人員和農民工群體上，增加基金收入，增加費率下調彈性。

（二）提高社會保險基金統籌層次

我國各地社會養老保險基金存在結余與不足并存的地域結構性差異。事實上，目前僅有北京、上海、天津、重慶、陜西等地達到了真正意義上的養老金省級統籌，其他地區均處在縣市級統籌階段。醫療保險停留在縣市級層面，生育保險和工傷保險僅停留在市級層面，失業保險停在市級統籌。依據大數法則，社會保險統籌層次越高，社保基金分散風險的功能及互助功能越強。因而，提高社會養老保險的統籌層次，平滑各地支付負擔以提升制度抗風險能力，整合養老保險的碎片化格局以減輕政府的財政風險及繳費者的道德風險。此外，失業保險、生育保險及工傷保險可通過實地調研及測算等調查方式找準制度理想覆蓋面及保障水平，從而提升制度有效覆蓋率和制度保障的高效性。

（三）精簡歸并“五險一金”

目前，我國“五險一金”的費用征繳形式存在地域差異，有的地方為集中征繳，有的地方分散征繳，有的是稅務部門代扣代繳，有的則是社保部門與稅務部門分別征繳。這種情況不僅加大了社會保險的便攜性，而且還增加了社會保險征繳的行政成本，導致不必要的資源浪費和碎片化的操作局面。因此，探索集登記-稽核-征繳為一體的“一票征收”機制可有效減輕成本浪費現象，也為系統信息化的征繳系統改革提供了內動力。總而言之，降低社會保險費僅是社會保險系統性改革的重要環節，社會保險制度頂層設計應秉持供給側結構性改革理念，綜合考慮多方主體利益，決不可偏頗。

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（責任編輯：佟群英）

F840.61

A

1001-4225（2017）06-0063-06

2016-12-02

劉春蕾（1992-），女，山東煙臺人，華東政法大學政治學與公共管理學院碩士研究生。