邊疆民族地區(qū)政府立法工作初探

李劍文

摘 要：政府立法中十分突出地存在市場經(jīng)濟保障不足、行政權(quán)力不當擴張和部門利益化傾向嚴重等問題，應當立足邊疆民族地區(qū)的實際，凸顯地方和民族特色，充分行使立法權(quán)。

關(guān)鍵詞：邊疆民族地區(qū) 政府立法 問題與對策

按照憲法、地方組織法和立法法的有關(guān)規(guī)定，邊疆民族地方立法權(quán)的范圍比較廣泛，權(quán)限也比較大，如自治立法權(quán)就可以變通國家法律和法規(guī)。但長期以來，自治立法權(quán)的使用嚴重不足。另外，法律規(guī)定享有行政立法權(quán)的主體范圍是十分寬泛的，他們都可能根據(jù)自身管理的需要或出于其他方面的考慮，制定出臺各種各樣的行政規(guī)范性法律文件。但實際上，邊疆民族地區(qū)政府立法權(quán)行使不足，沒有能夠為邊疆民族地區(qū)的法治建設(shè)提供足夠的法律制度支撐。

一、邊疆民族地區(qū)政府立法不足的集中表現(xiàn)

（一）對市場經(jīng)濟機制的法治保障較弱

在市場準入和市場管理方面，地方立法內(nèi)容往往帶有比較濃厚的計劃經(jīng)濟管理模式色彩，很難脫出方保護主義的窠臼，不能彰顯對市場經(jīng)濟機制的法治保障。政府往往著眼于如何把相對人管理得井井有條，主觀上對如何使管理者在管理上方便易行考慮得多，對如何使管理對象有一個寬松的發(fā)展環(huán)境，以促進發(fā)展則考慮得少。從近期和局部看，這種立法好像保護了當?shù)乩妫珡拈_發(fā)長遠來看，這在很大程度上破壞了投資環(huán)境，不利于創(chuàng)造市場主體公平競爭的寬松和諧的法治環(huán)境，實際上保護了落后，不利于提高本地的競爭能力。另外，在立法上對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的研究不多，與之相關(guān)的觀念、法律意識也相對薄弱，形成了立法重點分散的狀況。

（二）行政權(quán)力不適當?shù)貜娀瘮U張

立法上未能充分反映社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和原則的要求，把已經(jīng)不適應社會主義市場經(jīng)濟要求的行政管理辦法和維護計劃經(jīng)濟的行政管理手段通過地方立法得以強化，導致政府用行政手段對經(jīng)濟和各項事業(yè)進行過度干預。在管理方式的規(guī)定上，仍習慣于事前管理，規(guī)定審批、頒證的程序多，對事中和事后管理、監(jiān)督手段規(guī)定少，最典型的表現(xiàn)就是行政許可、收費過多過濫。在法規(guī)規(guī)章中還隱含了許多為部門借以創(chuàng)制許可、頒證、收費的“玄機”。這種行政許可和處罰的廣泛性和不確定性所造成的直接后果就是，管理相對人為了獲得許可或逃避處罰而不擇手段、不辭勞苦地“公關(guān)”，成為權(quán)力腐敗的誘發(fā)因素。而這樣的狀況，至今還遺留有許多難以解決的問題。

（三）部門利益化傾向嚴重

行政立法和行政規(guī)范性文件制定中公開透明和公眾參與不夠，導致存在比較嚴重的部門利益化傾向。并且，很多時候還不能妥善地處理整體與局部的關(guān)系，甚至設(shè)定和保護不正當?shù)牟块T利益。這是一個全國性的問題，但由于邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟落后，則顯得更為突出。這已成為制約邊疆民族地區(qū)地方立法的突出障礙。由于邊疆民族地區(qū)財政經(jīng)費上的困難，實踐中不少地方和部門習慣于把收費、罰款作為彌補業(yè)務經(jīng)費不足、增加工作人員收入的有效渠道。有些掌握國家政策資源和立法資源的主管部門，在制定立法方案時千方百計為部門爭權(quán)力、爭利益，導致在清理法規(guī)中濫設(shè)許可審批、收費和罰款等問題的過程中，往往又在新制定法規(guī)時增加了許多變相的許可審批、收費和罰款的規(guī)定的惡性循環(huán)。

二、強化政府科學立法的主要措施

（一）要善用行政立法權(quán)

行政立法權(quán)是憲法和立法法賦予政府的法定職權(quán)，是國家行政權(quán)的重要組成部分，行使行政立法權(quán)是政府的主要行政方式之一。

樹立以行政立法方式行政的思維習慣，摒棄偏好于以政策方式行政的習慣。由于“人治” 和儒家文化傳統(tǒng)，政府明顯缺乏法治文化傳統(tǒng)和依法行政的習慣，突出表現(xiàn)為習慣和擅長于以政策行政，不習慣或不愿意以行政立法的方式行政。為此，應大力養(yǎng)成以依照法律方式行政的良好習慣，徹底摒棄偏好于以政策方式行政的習慣。具體應采取如下措施：一是在各級政府特別是享有行政立法權(quán)的政府中開展以學習和掌握憲法和立法法為主要內(nèi)容的培訓工作，主要學習和掌握其中關(guān)于政府行政立法權(quán)規(guī)定的條款。通過有組織有計劃的專題培訓工作，使政府所有工作人員特別是各級政府的主要領(lǐng)導人員全面掌握我國憲法和立法法賦予了政府哪些行政立法權(quán)，并應如何行使好這些權(quán)力。二是樹立法律、法規(guī)大于政策的法治理念，并通過制定法律、法規(guī)與政府政策協(xié)調(diào)法，明確規(guī)定當出現(xiàn)同級政府政策與其規(guī)范性法律文件沖突時，應以規(guī)范性法律文件為準的強制性標準，從而以制度方式保障這一理念最終形成。三是建立行政權(quán)力行使量化考核制度，把各級政府是否依法認真全面行使自己的行政立法權(quán)作為其政績考核的主要內(nèi)容之一。主要考核其制定出臺了多少為民行政的行政法規(guī)和規(guī)章。用制度促使政府依法充分行使自己的行政立法權(quán)，使其充分認識到放棄行使行政立法權(quán)就是失職，從而改變其偏好于以政策行政的方式。

（二）立足邊疆民族地區(qū)的實際需要充分體現(xiàn)政府立法特色

比如在西部大開發(fā)立法中，涉及西部12個省、區(qū)、市，地域遼闊，民族眾多，有經(jīng)濟追趕發(fā)展問題，有邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)、國防安全問題，有文化繁榮問題，有加強生態(tài)環(huán)境保護問題，還有與中央政府和東中部兄弟省市政府及西部省市區(qū)政府相互之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題等等，內(nèi)容龐雜、千頭萬緒，問題尖銳、錯綜復雜，迫切需要各級政府強有力的領(lǐng)導、支持和參與。政府如何參與，其重要途徑是用足、用好憲法和法律賦予的行政立法權(quán)，充分體現(xiàn)西部開發(fā)政府立法的特色。為此，應當緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)問題立法。其中要特別突出投資保護立法。要把營造投資的法律環(huán)境作為擴大開放的重中之重，及時制定吸引和鼓勵開發(fā)投資、保障投資者和開發(fā)者合法權(quán)益方面的法規(guī)，將優(yōu)惠政策體現(xiàn)在法規(guī)中，確保民間資本和技術(shù)投入的投資回報有法制保障。此外，還要加快適應市場經(jīng)濟發(fā)展的人才環(huán)境立法。用地方立法手段，加大對人才資源等無形資產(chǎn)的開發(fā)、利用和法律保護的力度，建立能夠真正促進各類人才合理流動的法律機制，為人才的自由進出創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，吸引更多的國內(nèi)外優(yōu)秀人才到西部發(fā)展。四是加快對邊疆民族地區(qū)自然生態(tài)區(qū)域的保護、保存和自然資源的合理開發(fā)利用方面的立法。目前中央對地方缺乏有效監(jiān)督，地方環(huán)境部門執(zhí)法不力，環(huán)境政策實施機制“軟化”的狀況時有發(fā)生。