西安市建筑農民工養老保險參保障礙因素調查研究

韓樹蓉，周曉唯

(陜西師范大學 國際商學院，陜西 西安 710119)

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西安市建筑農民工養老保險參保障礙因素調查研究

韓樹蓉，周曉唯

(陜西師范大學 國際商學院，陜西 西安 710119)

本文從現有農民工參保率低的文獻研究出發，采用利益相關方的視角，研究西安市建筑農民工養老保險參與率低的問題。本文充分分析了各利益相關方間的相互影響作用，及其對養老保險制度安排的影響，以解釋農民工養老保險的低參與率現狀。本文的研究方法主要包括根據詳實的問卷和訪談進行數據分析的定性研究，本研究認為占主導地位的利益相關方，即包括企業和地方政府，都在追求利益的最大化，而非努力確保農民工參與社會保險的公平機會，這是農民工參保率低的重要原因，并據此提出了三點政策建議：積極鼓勵農民工去參與城鄉居民基本養老保險，改變建筑企業通過二級合同分包來雇傭工人的用工方式，以及加強農民工養老保險政策執行的監管。

養老保險參與率；農民工；利益相關方；障礙因素

一、引言

農村人口向城市移民在發展中國家是一種非常普遍的現象，這種現象在中國過去的三十年里表現得尤為突出[1]。在2015年，農村向城市的流動人口超過27747萬，中國進入了快速城鎮化的過程。而中國的這種城鎮化過程或許是難以持續的，其在一定程度上可以稱為類城鎮化(“semi-urbanization” process)[2],因為大多數的這些農民工并不能像他們的城市工友一樣夠享受平等的社會權利。這種不公平會導致農村人口在城市務工但不會在城市定居。由于戶口的差別，農民工和城市工人相比，他們獲取公共服務和公共物品的權利不同，這種不公平和歧視在勞動力市場、社會福利等諸多研究中都能發現[3]。

長期對于城市居民和農民工的不公平的差別待遇必然引起群體沖突等社會問題。中央政府已經認識到這種不平等待遇會引起深層社會矛盾，而城市人口老化也需要可持續的青壯年勞動力, 因此中央政府出臺了幾項政策促進社會融合。自2000年開始，各地開始福利政策改革，一些城市出臺了試圖接納農民工的福利政策。例如在廣東，農民工和市民采用相同的養老保險政策；在北京和深圳考慮到農民工工資低，采用了低于市民的繳費率；上海則采取了獨立于城市職工保險的綜合模式。學者們把這些地方上的不同做法總結為三種模式[4]。在2014年，中央政府提出了新的城鎮化計劃來均衡農村和城市的公共服務，有些地方政府采取了一些措施來接納農民工。有的政府給了農民工更寬松的戶口轉移政策、子女入學以及就醫條件，并逐漸把農民工的保險納入到當地保險體系，從而建立更加統一的社會保險體系。

盡管從農村到城市的農民工較之前有了更多參加養老保險的途徑，但是他們的養老保險參與率仍然很低，在2014年年底，農民工的養老保險參與率僅為16.7%，看上去他們對于參與養老保險的熱情并沒有預期的高。有研究認為農民工的參與率低是根源于農民工的非理性或者短視，他們注重短期的需求而不思考年老退休時的未來利益。例如呂學靜教授認為養老保險的參與方包括地方政府、企業、農民工，三者對于參與養老保險的積極性都比較低[5]。也有研究總結了影響參保率的因素，比如：農民工年齡構成相對年輕，對養老需求不緊迫[6]；農民工較低的文化素質，對保險不是很了解[7]；或者是農民工心理層面的短視[8]。另一個解釋來自理性人假設，認為農民工的低參保率根源于農民工要增加短期可支配收入，但是他們不確信養老保險作為一項長期風險戰略的價值。尤其當政策隨著時間變化，而農民工很有可能不會在城市定居，所以自然也不會參加城市的養老保險而繳納相關費用。

我國建筑行業農民工占到農民工總數的22.3%，是農民工群體中一個龐大的部分，而建筑行業由于其組織方式和行業特點，該行業農民工具有一些其他行業不同的特點，例如更高的流動性，更高的職業安全風險，更容易被拖欠工資等，因而其參保問題也表現出不同于其他行業的特點。建筑部門通常雇傭剛來城市又找不到合適工作的男性農民工，建筑工地通常具有很高的不穩定性和流動性，通常跟著工程移動，所以他們在一個地方不會滯留很久，因而對于建筑行業的農民工勞動保障的監管更為困難，但由于建筑行業農民工和其他行業相比具有更高安全風險，保障需求更為迫切。

本文試圖解釋建筑行業的農民工的低參保率，本文對于現有研究的兩點貢獻正是基于對建筑行業農民工特點的充分考慮：第一，大多數研究把農民工作為一整個群體對待[9]，很少有研究比較在不同的行業中農民工的狀況。例如，制造業農民工和建筑業農民工管理方式就有很大差別，在制造業中的農民工通常在工廠工作和住宿，通過簽訂管理合同來監督，相比在建筑行業的農民工，制造業農民工可以通過在工作場所組織參與養老保險，而建筑行業的農民工則依賴建筑項目進行管理，工作場所和時間更不穩定，當項目結束勞動關系也就隨之而終止。大部分建筑工人通過勞動公司的方式來進行管理，典型的就是“包工頭”這種方式，工人和“包工頭”間的關系有時建立在非正式關系上，所以難以去監督和保護農民工的勞動者權益。第二，現有的研究大多關注戶口的改革和福利制度本身的不公平，從制度的視角來解釋農民工的低參保率[10]，抑或從行動主義者角度來描述參加養老保險的影響因素，例如教育、年齡、簽訂勞動合同等一些因素。但是行動主義視角不能解釋為什么這個群體參加而另一群體不參加。而本文將充分考慮在養老保險政策落實中不同的利益相關方的作用和相互影響，對于農民工參保存在的障礙因素進行調查，來深入發掘參保率低的障礙因素。

二、文獻綜述

現有的文獻著重研究養老保險參與，是因為養老保險是五大險種中牽涉繳費總額最大、周期最長、運營最復雜的，因而成為五保中最重要的險種。對農民工低參與率影響因素的研究主要分為兩類，一種解釋是歸結為制度性障礙因素，包括戶口和與戶口相關的二元社會結構[11]，戶口制度基本決定了福利分配而阻礙著農民工在城市參與養老保險。而社會保障制度本身也存在著費率較高[12]和碎片化等問題。GILES認為較高的繳費率阻礙了雇主和農民工繳費，導致了低參保率[13]，而低成本的勞動力是資本流動的重要的影響因素[14]，現有的社會保障體系在不同社會群體和地區都存在著碎片化以及可攜帶性差的問題[15]。而對于政策修補效果并不是非常明顯，中央政府在2009年制定了農民工保險的轉移續接政策，但農民工按照政策只能轉移自己繳納的8%的個人賬戶金額，而由雇主繳納的20%的統籌部分仍將留在打工所在地。由于較為發達的地區和欠發達地區繳費基準也不同，所以轉移續接的政策沒有根本上解決制度整體碎片化的問題。國際勞工組織認為應當建立全國統籌的養老保險，但是仍難以解決短期或者中期的制度中養老金可攜帶性問題[16]。

第二種解釋則把低參保率歸結為個人因素，包括農民工對于參保被動的態度以及對于養老保險的短視。有些農民工對養老保險政策缺乏知識，而缺乏知識和信息阻礙了他們參保?；谠诒本┑膶嵉卣{查，呂學靜教授認為農民工對于養老保險的認識非常有限，并且他們對于社會保障缺乏信心，農民工年齡普遍較輕也是影響他們對于養老保險判斷的因素，他們不著急在當下積累以儲備老年需求的保險[17]。同時，大多數農民工沒有受過良好的教育，他們對于未來風險缺乏防范意識。都陽則批評農民工的低參保率和對于長期需求的忽視是一種短視，較低的教育水平限制了他們獲取信息，減少了農民工參與城鎮職工養老保險的機會。個人因素的第二種解釋是認為不參保可能是農民工經過理性計算的選擇，現有的政策設計與農民工的高流動性特點并不匹配，農民工認為參保不值得所以不積極。并且有的農民工可能沒有決定最終留在城市，那么他們自然會帶著儲蓄返鄉[18]。并且在過去的10年中農村養老保險計劃也已經改革發展，新農保和城鄉居民養老保險也在建立發展，這也使農民工不去參與城鎮企業職工養老保險?，F有對農民工低參保率的研究主要集中于制度的障礙和個人考慮兩方面，而對于另一個重要的視角則研究較少。除了農民工，地方政府、企業或雇主作為利益相關方對于政策執行具有重要的影響作用。因此，有必要采取一種全局視角來觀察分析農民工養老保險參與的障礙因素。

三、研究方法和數據

本研究試圖分析三個利益相關方，政府、企業和農民工對于后者養老保險的參與率的影響，通過利益相關方視角分析農民工參保的障礙因素問題。本文采用以下的分析框架來進行研究三者相互作用(見圖1)。

在此分析框架中，政府、企業和農民工作為三個利益相關方參與到農民工的養老保險中。政府包括中央政府和地方政府，它們是養老保險政策制定者，它們對于政策是否能良好落實、政策目標能否達成至關重要。養老保險政策一般由人力資源和社會保障部制定總的指導原則，地方政府根據中央的規定來制定執行的具體做法，因而其具有重要影響作用。目前中央政府針對農民工制定了統一的政策，不同的地區根據當地情況對農民工就會產生不同的政策，其政策目標、態度包括監管強度也會產生實際對于農民工參保的影響。

對企業來說，最核心的價值就是最大化自身利益，而對于政府的福利政策它們有兩種選擇，與規則合作抑或采取某種方式不配合。如果地方政府疏于監管勞動保障，企業不遵守規則所冒風險的成本就會很低，那么他們就可能會選擇違規通過少報人數或者不報人數的方式來規避為農民工繳納社保費用。繳納養老保險必然會提高企業勞動力成本從而降低企業利潤，而建筑行業企業很多都依賴于低廉的勞動力，勞動力成本的增加就成為企業規避繳納保險費的主要原因。

農民工是政策的目標群體也是政策接收者，他們的參保率能檢驗和反饋政策績效。有學者將農民工不參保分為自愿性不參保和制度性不參保，前者即農民工有機會參與社保而主動放棄參與機會，制度性不參保則是農民工想要參與但被制度排斥在外。因此，對于農民工而言如果政府沒有采取良好的政策去吸納他們進入社保體系，他們的不參與可被視作制度性排斥。如果農民工在考量參與社保得失之后認為參與收益不能達到預期收益，那么政策就需要作出相應的調適。

本文所使用數據來源于西安的調查，而據不完全統計西安大約有110-140萬農民工[19]。西安建筑行業農民工參保狀況對全國建筑農民工參保狀況也具有一定的代表性，研究西安建筑行業農民工參保問題對于認識全國建筑行業農民工參保率低也有較高價值，因而據此提出的對策建議對提高全國建筑行業農民工參保率也有一定借鑒意義。本文數據來源于兩個渠道，第一個渠道是來自建筑工地工人填答的調查問卷，另一個渠道是對于三個利益相關方群體進行的訪談，用以調查分析地方政府官員、企業經理以及農民工各自對于養老保險參保的態度。調查考慮到建筑公司的所有制，分層抽樣選取了5個建筑公司的工地，共發放問卷600份，回收有效問卷451份，占總數75.2%。表1是問卷調查基本統計信息，得出建筑農民工的一些特點，年齡較輕，主要集中在20-40歲之間，受教育程度偏低，大多數來源于本省農村地區，收入普遍不算很高。本研究采用的調查問卷設計思路主要是根據“參保現狀-農民工參保意愿-農民工參保障礙”的邏輯展開，也是出于對于現有的兩種低參保率觀點進行進一步更嚴謹的檢驗和考證的目的出發，設計了包含46個問題覆蓋三個方面主題： (1) 農民工基本統計信息和參與養老保險狀態；(2)農民工對養老保險的態度和觀點；(3)農民工態度和保護自我權益有效性。這些問題主要用來獲取對于參保的態度和意愿。本調查在設計收集基本統計信息指標時參照了國家統計局對于農民工監測調查報告的指標設計，在收集農民工對于養老保險的態度觀點等問題時，采用了李克特量表進行區分態度的指標設計。此外，訪談主要訪問了9個農民工、4個企業經理和4個政府官員，采用了半結構化訪談，主要用來更深入了解這些利益相關方對于農民工參保的看法、了解程度，對于農民工參保障礙因素的認識觀點等。本文主要在訪談和二手數據基礎上采用了定性研究方法。文章討論企業經理對本建筑工地的農民工低參保率的反應，而更重要是研究農民工自身的看法。

四、調查分析

(一)政府視角的低參保率主要障礙

在2000年之后，社會和學界對于農民工福利尤其是養老保險的關注度不斷提高。這是基于兩方面原因：一個重要的原因是長期以來對于經濟增長的重視和對于社會政策的忽視導致貧富兩極分化和收入差距擴大，這最終會負面影響社會穩定。而另一個重要原因就是在轉型期勞動力的短缺，這兩個原因都使得福利政策向農民工擴大覆蓋，因而幾項增進農民工社會保險的政策出臺了。在2006年，政府簽發了應對農民工社會保護的文件：《關于解決農民工問題的幾點意見》，這個文件強調綜合審視、解決農民工存在的問題，表達了增進農民工福利包括養老保險的明確態度，這對于農民工福利是一個轉折點，不再制度上把農民工排斥在外，并主張養老保險政策應該貼合農民工的自身特點。然而在就業地連續5年繳費和達到15年繳費的要求還是忽略了農民工跨地區的流動性、職業的不穩定性以及非正規的就業方式。為了解決上述問題，在2014年人力資源與社會保障部出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，這項政策主要為了便利勞動力流動、便利農民工參與、便利養老保險的轉移、建立信息數據庫和全國范圍操作平臺，以解決保險的轉移問題。

然而，這些意圖良好的政策在地方執行卻并不順利，因為政策的執行更依賴于地方政府的解讀和執行。在省級政府層面，開始了許多試圖解決農民工福利問題的試點項目，而更多的地方保險模式更強調繳納費用而非再分配，地方政府樂于征收保險費用而擴充地方的統籌資金，但是并不愿意看到這些繳納進入地方統籌的資金被轉移走。為了更深入了解這些情況，本研究采取了省級層面的調研。通過采訪省級政府官員，本文試圖探尋其對于農民工低參保率的理解，在訪談中發現這些官員對于農民工有一定的偏見，認為自身的社保工作和社保體系良好。本文用Gn來表示受采訪省級社保官員。

1.政府關于對于農民工的認識

在1990年之前，農民工被看做是“盲流”，在政府文件中也頻繁使用，直到九十年代末期這種說法才被官方和主流媒體摒棄，2006年“產業工人”在中央政府的文件中首次被使用，把農民工被看作是一種有貢獻的力量，但是舊的思想仍然會有一些殘存痕跡，例如G1談到了他對農民工的一些看法，他認為農民工傳統意識固化，如自給自足、靠土地和兒女養老的意識，農民工的價值觀使他們不能參與社保。G1和G2都認為農民工其實對國家養老保險不感興趣，他認為農民工教育程度低，并認為國家的政策是非常好的，認為農民工參加城鎮職工養老保險的比城鄉居民保險高幾倍，問題在于農民工沒有主動性去參與，所以農民工自己應該和企業簽訂養老保險而繳納費用，但他不覺得農民工能做到。

2.省級官員對于養老保險政策的應對和執行

G1對于本省的養老保險政策非常滿意，對省級政府部門的工作人員素質能力、管理體系、工作成就都較為滿意，尤其是本省的社會保障管理體系，他認為他們的體系是良好的，可以清晰明確記錄企業和個人繳納的詳細信息，信息技術非常完善，數據庫非常可靠不會出錯，也許企業和農民工不愿意去參加養老保險，但是他們的數據庫是運作非常好的。但是明顯的過于注重硬件的設施，而忽視了信息系統能否被使用。那么這也是他的績效考評依賴于所轄體系和數據庫的健全而非農民工實際的參與率。自利的地方政府在中央原則指導下使用自由裁量權，對如何執行農民工養老保險有很大的影響作用。他認為農民工對于當下的社保政策是非常滿意的，他提到：“群眾很感激好的養老保險政策，這些好的政策前所未有，西安市農村來的老鄉現在不僅有面吃，還有肉吃，有辣椒吃，生活非常舒適，老年人還能給孫子買文具了。”G1作為一名社保官員顯然有極大的成就感，他極大地表揚了黨和政府對于農民工的好政策，也表達了對于農民工的關心，但是他認為農民工數量太大，目前官方還難以掌握具體實際的數字。

3. 省級官員對于低參保率的解釋

一個重要的背景是在地方分權情況下，省級政府對于福利供應起著關鍵的實際作用，在地方社保統籌基金中中央福利支出比例較少，地方支出更多，因此地方政府有動機規避為農民工養老買單，甚至會支持農民工取出個人賬戶，這樣地方政府就可以保留雇主繳納的保險金在地方社會統籌中。有這樣的動機，地方政府很有可能不會嚴格執行農民工養老保險政策。在地方政府惰政的情況下，農民工就很難接收中央政府的政策，于是社保官員G2對于低參保率這樣解釋：很多農民工其實不愿意參加養老保險，很多地方的農民工都退保了。他認為農民工退保是他們更愿意投資更靈活的可靠的項目，而不是投資在未來的、固定的保險。另一位社保官員G3也認為農民工覺得現在投社保會降低當期現金收入，他們更擔心現在有沒有錢。

G1認為私有企業不穩定，農民工由于比較短視，所以參保率低。他也認為: 私有企業的農民工很多，他們很難參與養老保險，他們的工作也都不穩定。由于農民工短視只在乎當下利益，所以不愿意參與養老保險，年輕農民工對未來養老又不擔憂，他們想省錢滿足當下需求。他認為我國人口普遍忽視社保，因為社保在中國出現較晚，所以對養老保險重視不夠。G4認為農民工養老保險意識太弱，不參保不足為奇。

總之，這些政府官員都認為農民工參保意識薄弱，對參保沒熱情，當然他們也認識到在碎片化的社保體系下，農民工很容易缺乏信心去參保。和前所述的研究一樣，他們認為農民工短視并參保意識差，農民工應為自己不參保負主要責任。

(二)企業視角的低參保率

為了利益最大化降低勞動力成本，企業通常規避繳納養老保險責任，慣用的規避手段包括不執行養老保險政策和虛報人數等來擺脫為農民工繳納養老費用的責任。與地方政府官員相比，被采訪的建筑企業經理們更了解農民工處境。本文用En表示受訪企業管理人員。受訪的E1是建筑集團副總經理，E2、E3是中層管理人員,由于二人職務角色，他們的觀點在一定程度能反映企業或雇主的觀點。

1.企業經理對農民工的認識

企業經理普遍認為農民工眼光短淺和看重當下收益，而不關心長期利益。E1認為農民工普遍文化素質較低，他認為農民工社會地位低、自身特征是導致低參保率的重要原因。E2認為農民工的情況個體情況差異其實挺大，有些有固定收入，有些對自身權益沒有任何發言權，他們沒有良好的溝通渠道和影響力；他們沒有養老保險是因為他們重視眼前利益高于長遠利益。E3反映他工作所轄的農民工確實沒有養老保險，同時他也認為農民工的確沒有為未來的風險做好準備，農民工普遍短視，他們只注重當下利益，為了獲取眼前利益而忽略了未來的風險。

總而言之，企業管理人員認為農民工具有兩個特點，一是沒有文化所以只能從事這些不安全的工作，二是他們只注重眼前利益不考慮長遠需求，他們認為這是農民工低參保率的主要原因。

2.企業經理對于養老保險政策的應對

對于農民工養老保險政策的實施，E1認為農民工沒有養老保險，因為農民工流動率很高，對于養老保險需求很低。他認為尤其在建筑行業，企業也很少為農民工繳納保險費用，這也是由于農民工流動性和對于養老保險較低的訴求決定的。他不認為企業有責任為農民工再繳納養老保險，在他看來，企業支付給農民工的工資里包含了對農民工老年的補償，他們可以通過儲蓄這些工資來養老。他認為企業給農民工的工資是計件工資，一口價工資，而且農民工是受雇于勞動公司的，不直接和企業簽訂勞動關系，企業其實和他們并沒有直接雇傭關系，雖然有些農民工直接和企業簽訂合同，但也都是和項目部簽的合同，項目結束，這種關系也就結束了，所以也沒有必要繳納養老保險。E1對于現代保險的理解是錯誤的，他認為儲蓄能代替保險。他認為國家的養老保險政策聽起來不錯，但是給企業增加了負擔，并且政策和實施之間還存在距離，沒有企業愿意交納養老保險，更別說沒有直接勞動雇傭關系的建筑公司了。同時政府也沒有監管，所以沒有建筑企業繳納為農民工養老保險。

通過對E1的采訪，作者發現，地方政府確實對于農民工養老保險政策實施疏于監管，同時這種勞動代理的關系幫助建筑企業成功規避了繳納養老保險的義務。勞務公司和農民工的關系通常是一種口頭約定的勞動契約關系，這些勞務公司也不會給農民工繳納養老保險費。

另一位公司經理E2認為養老保險政策存在瑕疵，所以執行不下去，盡管政策本意很好。他表示聽說過轉移續接政策，但是他在這個建筑公司上干了五年了，從來沒有見過為農民工繳納養老保險，更沒見過誰的養老保險轉移續接成功的。這說明政府的養老保險轉移續接政策在操作中確實存在落實不下去的情況，而建筑工地工作的性質以及勞務公司幫助建筑企業規避繳納責任，都使得建筑行業農民工參保率低。

另外，勞動成本和企業利潤都是企業重要的考慮因素。在西安農民工和企業職工按理繳納同樣的養老保險費率，而不同于手工業農民工和雇主有直接的合同關系，建筑行業農民工合同關系非常復雜。從開發商到農民工中間基本有四層合同關系，見圖2。例如，開發商招標新的建筑項目，與一個建筑公司簽訂合同，那么建筑公司負責項目的開發，而建筑公司不會自己完成這個項目，而是把項目分包出去給勞務公司，勞務公司再給一些包工頭去找農民工去實際做這個項目。所以建筑公司主要是監督和管理項目實施。

圖2 建筑行業分包體系結構

通過這樣幾輪的勞動關系轉移下放，建筑公司不用自己直接雇傭農民工。大多數農民工都是通過一些親戚和同鄉等社會關系來尋找建筑行業的工作，如果他們和勞動公司簽訂合同，他們反而覺得不利于保護自身利益，并且，當這些工程結束后，這種勞動關系也就解除了，所以他們的雇傭期很短。勞務公司按理應當為農民工繳納費用，而這些勞務公司根本就不是注冊的公司，因為在建筑行業資質管理門檻非常高，建筑企業準入標準非常高，比如要求“項目經理不少于10 人”；“企業注冊資本金600 萬元以上”；“企業凈資產700 萬元以上”等要求[20]。除此之外，還得交稅，結果導致這些勞務公司不會去注冊公司，最終導致對他們管理非常困難，很多企業也抱怨政策的不靈活性，這也在一定程度影響參保率。在建筑行業執行養老保險政策并不順利。

通過調查，企業經理或雇主對于農民工養老保險繳費態度明確：不愿意繳納，值得注意的一點就是省級政府并沒有有力的監管農民工養老保險政策的執行，這也是企業經理認為農民工參與養老保險的障礙因素。

3.企業對于低參保率的解釋

企業經理也認為農民工對于養老保險不感興趣、不了解或短視，所以農民工選擇不養老保險。企業經理的思維就是農民工是臨時工，他們參保取決于自己的意愿。如果農民工訴求不強，政府也不強制執行對于養老保險的繳費，還很重要的一點是企業和農民工之間還有勞務公司和包工頭，企業就更認為自身沒有為農民工開設養老保險賬戶繳納養老保險費的義務了。企業經理把參保低的問題全解釋為農民工的積極性，E1認為：參保的一個重要的障礙就是農民工不理解養老保險的重要性，而且也沒有對于政策強制執行，養老保險在農民工中也不流行，他們對養老保險的需求也不積極。E3和E4都強調農民工對于養老保險缺乏知識，尤其不能認識到養老保險所提供的未來的機會。

農民工對于養老保險沒有意識，他們不清楚自己的權利，所以無法很好地保護自己的權益，包括醫療保險、工傷保險以及其他類別的保險，他們看待問題還比較膚淺，他們參加養老保險最大的障礙就是缺乏對保險的意識和理解，尤其是剛進城的農民工。在城市工作幾年，他們終于知道這個保險了，但是可能又會返鄉或者到別的地方去了。

因而這些企業經理都認為農民工比較短視，非常需要現金而不是投資更長期的養老保險來做長遠未來的計劃。E3認為農民工對于60歲以后他們可以自理，他們的錢總是有特定的用處，比如蓋房子，娶媳婦等，他們沒有余力繳納養老保險費。這些受訪的經理們都認為農民工沒有主動性去保障自己的合法權益，他們也不會去向去上級管理者或者社保部門反映要求參與社保。

(三)農民工視角的低參保率

本文數據表明，調研與主流學術觀點并不一致，超過60%的農民工想要參與養老保險，他們認為養老保險很有必要，如表1所示。

表1 農民工對養老保險觀點統計(n=451)

1.參與養老保險的重要性

盡管大部分(69.8%)農民工都沒有參加養老保險，但是超過60%的受調查者都認為養老保險是非常必需的，有位受訪者M1在2000年離開了自己的家鄉在中國很多地方打過工，他認為：

我希望能夠參與養老保險，當然我很需要養老保險。我認為養老保險肯定是必須的，能夠參與是件好事。

當本文作者做采訪時候發現農民其實也是理性的計算者，他們并沒有前面的兩組利益相關方說的那樣落后或者短視，農民工也有自己的打算和計劃，也比較清楚的知道他們長期和短期的需求。例如M2表示：

我的土地都給其他親戚種了，現在已經不能靠地養老了，我也不指望我的兒子，所以農民工當然得有養老保險，如果我沒有養老保險，我只能依靠自己的積蓄。但是企業不給我們繳納養老保險。對于土地的依賴更多的是一種心理上依賴，而非經濟上的。

大多數農民工受訪者在城市工作，和農耕的關系逐漸淡薄。土地很多租給了親戚和鄰居去耕種。他們認為依賴子女養老也不切實際，很多人只有一個孩子，多的有兩個，而很多農民工的子女也成為新一代農民工，教育水平提高，很有可能在城市定居，對這些子女而言和父輩返鄉可能性很低。城市化的進程加劇了人口的區域流動性，削弱了農村固定居住基礎上由子女贍養老人的傳統養老模式。

調查發現68%農民工愿意參加養老保險，因為他們認為城市的比農村的養老保險收益更多，他們不僅認為養老保險的繳費率可以承受，他們認為這也是一種對未來的投資，M3認為：

我認為8%繳費率不會怎么影響我的生活，我們吃在工地上，住在工地上，不用掏飯錢和住宿錢，繳費也不算很多。

因而不同于政府官員和企業經理對農民工的描述，調查數據說明農民工對于他們的處境也有比較深入的理解認識，并不是短視的，他們對養老保險的重要性有較深刻認識。

2.農民工對參保障礙的認識

從上述調查可以發現農民工想要參與養老保險，而他們認為參保還存在不少障礙，包括政府對于政策缺乏宣傳，導致農民工對于養老保險政策相關信息缺乏了解，另外企業所采用的勞務公司這種包工方式，這都限制了農民工參與養老保險。

建筑工地農民工提供了他們對于參與養老保險的一些見解，他們認為參保障礙包括對于政策了解知識不夠，雖然通過廣播、電視、報紙和網絡等能得到一些養老保險的信息，但是他們還是不太清楚和確定具體做法，而且他們的體力工作繁重，進入工地后，他們也沒有很多時間去理解政策信息。只有較少的一部分受訪者(16%)認為他們對于養老保險了解的信息充分。

表2 政府對于養老保險政策宣傳(n=451)

本研究將養老保險政策信息的可獲得性分為三種：完全了解意味著受調查者認為自己能夠很方便地找到相關的信息；有限的參與性指的他們獲取信息困難；沒有可獲得性指的是沒有獲取信息途徑方法。數據說明只有15.3%的受訪農民工獲取信息較為方便，而大多數人獲取信息有困難，而政府的政策宣傳和農民工獲取養老保險政策信息也成為參保的一個障礙因素。

因為缺乏對于農民工養老保險政策的宣傳，他們缺乏如何保護自己權益的信息，他們既不知道養老保險體系的運作方式，也不清楚如何能夠參保。只有極少一部分農民工(7.3%)有自信能獲取與他們社會福利的知識，尤其是對于養老保險的知識，這與采訪也是吻合的：

我對養老保險知道一點，但是不夠，我想我還是需要更多的這方面的信息，我從一些報紙、網絡等媒體中聽說過這個養老保險，但是我仍然不理解我能不能、我怎么去參加養老保險。

勞務公司這種包工方式也是影響養老保險參與的重要因素，這也是企業與農民工博弈的一種結果并反過來影響著農民工和企業的博弈。通過調查發現，這種勞務公司形式的包工在建筑行業非常普遍，大部分農民工有時靠這種非正規的組織找到工作，也是通過這個勞務公司拿到勞動報酬。多數農民工和建筑公司并沒有直接的雇傭關系，因而企業就沒有責任為農民工繳納養老保險費，例如一個受訪農民工M4談到：

我們是勞務公司給我們支付工資，這些公司都不正規，他們從建筑工地拉活干，他們一直從這個工地跑那個工地，我們和(建筑)企業其實不直接有勞務關系，企業使用勞務公司來找農民工干活。這些企業都很狡猾的，他們這樣就不用對農民工負責，不用給我們買養老保險了。

綜上，本次調查主要檢驗在建筑行業比較流行的觀點農民工不愿意參與養老保險政策，經過細致的調查，我們發現得到的結果與這種觀點還有重大差異。農民工渴望參與養老保險病也能夠承受繳費率，那么根據農民工的觀點，他們認為兩方面的問題直接影響養老保險參與率，一個是政府對政策缺乏宣傳，這直接導致農民工對于養老保險信息的獲取和參與；另一個重要的因素就是建筑企業普遍采用的二級分包的雇傭方式，極大地削弱了農民工和企業去討價還價的能力和渠道。

五、結論與對策

本研究調查了學者們廣泛認同的一種印象化的觀點：農民工對于養老保險的理解和認識阻礙了他們參與養老保險。根據這種觀點，農民工自己的認識、無知、短視以及不能作出符合長期的理性計算阻礙了他們參加城鎮職工養保險。省級官員和企業管理者持這種觀點，然而這種觀點卻經不起詳細的對農民工養老保險態度的調查。調查反而說明這些省級官員和企業經理的觀點至少部分地帶有一種未經思考的偏見。

實踐調查說明大部分農民工愿意或者是渴望參加養老保險計劃并且認為8%的繳費率是可以承受的。他們不參與是因為：由于對于養老保險計劃信息、他們的權利、養老保險運作方式缺乏有效的了解途徑而對計劃缺乏信心；他們認識到雇主不愿意為他們開設養老保險賬戶，雇主也缺乏激勵去為農民工養老保險繳費；并且地方政府也沒有強有力的監督養老保險政策的監管措施。

這些發現使得養老保險做為一項社會政策不能按照政策預期保護農民工這一事實更為明了。本文認為這項針對農民工的社會政策的失敗根源于長期的對于經濟發展的優先超越了對于人的發展，這種優先也塑造著農民工相關的政策。這種經濟發展的思維鼓勵企業和地方政府自利和最大化自身利益，而不鼓勵保障農民工公平參與社會政策。同時也導致了參與養老保險的幾個群體形成了不均衡的能力，進而農民工、企業雇主與地方政府對于農民工養老保險政策的影響作用也不相同，導致農民工在利益博弈中處于劣勢，造成參保率低。

而要改變農民工在參與養老保險時與地方政府以及企業博弈的這種弱勢局面，或許以下的方式能在一定程度上彌補農民工的養老權益,首先，應該積極鼓勵農民工去參與城鄉居民基本養老保險，雖然養老金額沒有城鎮職工養老保險高，但在一定程度上可以起到養老的作用；第二，加強對于農民工養老保險政策的宣傳，鼓勵農民工參與養老保險，為他們提供更好的法律支持援助，鼓勵農民保護自身合法權益；第三，改變建筑企業通過二級合同分包來雇傭工人的方式，迫使建筑企業直接雇傭建筑工人，加強農民工養老保險執行的監管，明確獎罰措施，增加處罰力度；通過這些措施，使農民工老有所養，維護社會穩定，促進社會和諧。參考文獻：

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(本文責編：王延芳)

Investigation on the Obstacles in Participating Endowment Insurance of Migrant Workers in Construction Industry of Xi’an

HAN Shu-rong, ZHOU Xiao-wei

(InternationalBusinessSchool,ShaanxiNormalUniversity,Xi’an710119,China)

This article reviewed the existing research on the low rate of migrant workers in the contruction industry in Xi’an from the stakeholders perspective. This paper fully analyzes the impact of related parties, and the impact of these stakeholders in the pension insurance system, in order to explain the low participation rate of migrant workers’ pension insurance. The methods used in this paper includes a detailed questionnaire and interview of qualitative data analysis. This study suggests that the dominant stakeholders including enterprises and local government in the pursuit of maximizing the benefits, rather than trying to ensure a fair opportunity to participate in social insurance of migrant workers, which is an important reason why migrant workers participation rate is low. It finally put forward three suggestions: to encourage migrant workers to participate in the urban and rural residents in the basic old-age insurance scheme;to change the construction enterprises through the two sub-contract to hire workers, and strengthen supervision of the implementation of migrant workers pension insurance.

old- age insurance participation rate; migrant workers; stakeholders; obstacles

2016-10-20

2017-02-27

養老產業全面市場化背景下養老服務標準化體系的構建研究(DXB-EKQN-2017-038)，中國科協“高端科技創新智庫青年項目”；制度環境與企業養老保險社會責任影響的實證研究(2015KRM123)，陜西省科技廳；“銀色浪潮”背景下性別不平等社會老年婦女風險研究(2016M602763)，中國博士后面上項目；農民工養老保障制度并軌研究，(16SZYB28)，中央高?；究蒲袠I務專項資金。

韓樹蓉(1983-)女，陜西榆林人，陜西師范大學國際商學院講師，博士，研究方向：社會保障制度與政策、環境污染等。

C931.2

A

1002-9753(2017)06-0059-10