美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)想*

李 琪 ，劉曉雯 ，徐 庚 *，許景偉 ，舒秀閣

（1.山東師范大學(xué)山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心，山東 濟(jì)南 250014；2.山東省林業(yè)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014）

美麗鄉(xiāng)村是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要目標(biāo)。2007年10月，黨的十七大提出“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。2013年，習(xí)近平總書記在鄂州市長港鎮(zhèn)峒山村調(diào)研時(shí)，明確提出要“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”[1-2]。國家農(nóng)業(yè)部于2013年啟動了“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動，于2014年2月正式對外發(fā)布了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的十大模式[3-4]。發(fā)布的十大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式是鄉(xiāng)村在各自的自然資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)以及民俗文化傳承等條件下建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的路徑選擇，所有這些路徑選擇必須建立在美麗鄉(xiāng)村 “環(huán)境美”“生活美”“產(chǎn)業(yè)美”“人文美”的基礎(chǔ)之上，“環(huán)境美”是其首位之美。

“環(huán)境美”是從生態(tài)安全格局考慮，以森林景觀為基礎(chǔ)，通過優(yōu)化生態(tài)過程，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的完整性和連續(xù)性，使鄉(xiāng)村景觀風(fēng)貌美化提升的區(qū)域空間效果。大部分鄉(xiāng)村的森林景觀由庭院植樹、四旁樹、村內(nèi)行道樹、村內(nèi)河流（泄洪溝渠）護(hù)坡林和圍村林組成，森林景觀（自然系統(tǒng)）與村莊（生活系統(tǒng)）、農(nóng)田或產(chǎn)業(yè)（生產(chǎn)系統(tǒng)）、生活習(xí)俗（社會文化系統(tǒng)）共同構(gòu)成了美麗鄉(xiāng)村的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。森林景觀的生態(tài)服務(wù)是美麗鄉(xiāng)村復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)良性循環(huán)的基石。

由于森林景觀建設(shè)集約性強(qiáng)、投入與產(chǎn)出差異巨大，使其建設(shè)和維護(hù)投入嚴(yán)重不足，阻礙了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)一步推動。基于森林景觀生態(tài)效益的非排他性使得生態(tài)效益成為典型的公共物品，受益方都希望“搭便車”消費(fèi)而不希望付費(fèi)[5]。因此，亟需探討美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以彌補(bǔ)建設(shè)和維護(hù)森林景觀過程中所投入的成本和損失，平衡相關(guān)方的利益，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

1 美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康暮蛢?nèi)容

美麗鄉(xiāng)村森林景觀與一般意義的生態(tài)林或森林公園的森林景觀具有不同的特點(diǎn)。美麗鄉(xiāng)村森林景觀從規(guī)劃設(shè)計(jì)、營造到管理撫育，與生態(tài)林比較經(jīng)營集約性更強(qiáng)，成本投入更高；與森林公園森林景觀比較，則無法從市場經(jīng)營中得到回報(bào)。基于這個(gè)特點(diǎn)，美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康闹饕幸韵路矫妗?/p>

1.1 改善生態(tài)服務(wù)質(zhì)量

美麗鄉(xiāng)村森林景觀不僅僅具有生活、生產(chǎn)、文化娛樂、審美和科學(xué)教育等方面的功能，更重要的功能是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。如調(diào)節(jié)氣候、防風(fēng)固沙，防塵治污、減少噪音干擾，涵養(yǎng)水源、保持水土，維護(hù)生物多樣性等等。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)民眾更加重視美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)功能，為維護(hù)美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)系統(tǒng)的完整性和持續(xù)性提供投入保障，不斷提升生態(tài)服務(wù)質(zhì)量。

1.2 補(bǔ)償營造和管理成本

美麗鄉(xiāng)村森林景觀的營造和管理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般性人工林，僅靠政府財(cái)政支持十分有限。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以引入市場化運(yùn)作，發(fā)揮資源配置過程中的市場作用，以財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引民間資本，鼓勵(lì)相關(guān)組織參與美麗鄉(xiāng)村森林景觀建設(shè)[6]，拓寬補(bǔ)償資金渠道，進(jìn)而有效解決投入需求與供給之間的矛盾。

1.3 減輕森林景觀更新的負(fù)外部效應(yīng)

森林景觀不合理的更新方式，會帶來土壤侵蝕、水質(zhì)惡化、生物多樣性降低等負(fù)外部效應(yīng)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以鼓勵(lì)以生態(tài)可持續(xù)和民眾可接受的方式進(jìn)行森林景觀更新，盡量減少因此帶來的負(fù)外部效應(yīng)。

2 美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

生態(tài)補(bǔ)償即是對生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的補(bǔ)償，也是對生態(tài)效益的生產(chǎn)過程進(jìn)行補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括界定利益相關(guān)方、確定補(bǔ)償金額、制定補(bǔ)償方式三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

在美麗鄉(xiāng)村森林景觀的建設(shè)過程中，可以根據(jù)誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t確定補(bǔ)償主體。受益主體的主要部分是明確的，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)域的村民、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等，另一部分主體，由于森林景觀生態(tài)效益邊界的不確定性而難以確定，則由政府代表。因此，補(bǔ)償主體的確定是處理好政府與村民以及各相關(guān)主體間利益關(guān)系的關(guān)鍵。補(bǔ)償金額的確定取決于多種因素。一般不從受益方和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評估角度計(jì)算補(bǔ)償金額，而以受損方和受損成本為依據(jù)，計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償金額。受損方應(yīng)獲得的補(bǔ)償額應(yīng)為直接投入、直接損失、機(jī)會損失和利潤四者之和[5]。美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)效益的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了生態(tài)補(bǔ)償方式應(yīng)以通過政府主導(dǎo)、村民參與、第三方介入的方式為主，逐漸引入市場補(bǔ)償機(jī)制。可以是單純的政府補(bǔ)償，也可以是單純的第三方補(bǔ)償，也可以是兩者結(jié)合的混合式補(bǔ)償和引入市場機(jī)制的補(bǔ)償。政府可以將美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)效益納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的資助范圍，使受損方直接得到補(bǔ)償。同時(shí)，森林生態(tài)效益的重要性已經(jīng)得到越來越廣的重視和認(rèn)同，更多的人表現(xiàn)出森林生態(tài)效益支付意愿，相關(guān)組織可以接收森林生態(tài)效益的自愿支付，與政府合作，將其補(bǔ)償給受損方[5]。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)使得鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，森林景觀建設(shè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)投入，通過市場機(jī)制可以得到補(bǔ)償。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)域的村民是最直接的受益者，不論選擇何種補(bǔ)償方式，村民都應(yīng)主動參與，以工代補(bǔ)。

美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施必須建立在質(zhì)量監(jiān)督和評估的基礎(chǔ)上。質(zhì)量監(jiān)督和評估作為一種政策向?qū)В浣Y(jié)果將影響到社會的各個(gè)層面。因此評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性、系統(tǒng)性性和可持續(xù)性都十分重要。

基于上述分析，美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)框架如圖1。

圖1 美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)框架

3 美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題

3.1 美麗鄉(xiāng)村森林景觀的分布范圍界定

美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃范圍是界定森林景觀分布范圍的基礎(chǔ)，決定了森林景觀組分中圍村林面積的大小。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，遵循公平原則，必須對圍村林分布和面積進(jìn)行明確界定。

3.2 村民參與單純補(bǔ)償主體或混合式補(bǔ)償主體補(bǔ)償?shù)谋戎?/h3>

美麗鄉(xiāng)村森林景觀建設(shè)的直接受益方是村民，同時(shí)，村民因其土地占用、營建和管理等投入和機(jī)會損失，又是直接受損方。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過程中，受益和受損應(yīng)分別計(jì)算，可以以工代補(bǔ)。村民補(bǔ)償占生態(tài)補(bǔ)償中的比重會因補(bǔ)償方式不同而異，按照博弈理論，應(yīng)由補(bǔ)償主體間協(xié)商確定。

3.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以受損方和受損成本為依據(jù)計(jì)算獲得的。受損方的受損成本主要有森林景觀營建和管理的直接投入、直接損失和機(jī)會損失。其中，直接投入可以以現(xiàn)值計(jì)算，直接損失則按年限折舊或采用市場重置法等進(jìn)行估價(jià)，而機(jī)會損失則為經(jīng)營者將土地轉(zhuǎn)換為最可能的、經(jīng)濟(jì)收益最高的其他用地而可能產(chǎn)生的收益。同時(shí)，為了激勵(lì)經(jīng)營者保護(hù)和改善生態(tài)服務(wù)的行為，應(yīng)在補(bǔ)償其成本的基礎(chǔ)上，使其獲得一定的利潤或盈余[5]。

3.4 森林景觀建設(shè)的監(jiān)督和評估

實(shí)施美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)補(bǔ)償，必須以事前、事中、事后的監(jiān)督和評估為依據(jù)。事前監(jiān)督和評估，主要是核實(shí)是否符合生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的申請條件，如森林景觀規(guī)劃面積、組成和效果等。事中監(jiān)督和評估，監(jiān)督受償方在建設(shè)過程中是否使用了生態(tài)補(bǔ)償要求的管理方法或技術(shù)。事后監(jiān)督和評估，衡量最終產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)是否達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)念A(yù)期目標(biāo)或評估生態(tài)服務(wù)所產(chǎn)生的價(jià)值。

3.5 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用特點(diǎn)

美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)以村民參與為基礎(chǔ)，可以有效協(xié)調(diào)建設(shè)過程中的利益與矛盾，在一定程度上降低以往生態(tài)補(bǔ)償中政府協(xié)調(diào)的主觀性[7]。目前實(shí)施的各類生態(tài)補(bǔ)償，都是以政府協(xié)調(diào)為主，對相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益主體的多元化和復(fù)雜化，以及利益實(shí)現(xiàn)途徑多樣化等重視不夠，忽視了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益手段的協(xié)調(diào)。美麗鄉(xiāng)村森林景觀建設(shè)中村民是最重要的主體，采取村民參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可將個(gè)人利益寓于公眾利益之中，培養(yǎng)村民的生態(tài)自覺，兼顧公平與效率，以有效的協(xié)商方式，克服生態(tài)補(bǔ)償過程中難以界定的問題。因此，基于村民參與，美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的應(yīng)用必須體現(xiàn)其透明性、協(xié)商性和多元性特點(diǎn)。

4 結(jié)語

美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)是一種理念的提出，與其他類型的生態(tài)補(bǔ)償比較，更加注重村民參與的必要性。同時(shí)，在生態(tài)補(bǔ)償范圍界定、森林景觀建設(shè)的監(jiān)督和評估方面有其特殊性，因此，有更多具體問題需要探討。如在政府的政策制定中，美麗鄉(xiāng)村森林景觀的生態(tài)補(bǔ)償是獨(dú)立補(bǔ)償還是納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償中，又如何納入；森林景觀生態(tài)系統(tǒng)是新農(nóng)村復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中的支撐系統(tǒng)，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的資助中如何計(jì)量。在對美麗鄉(xiāng)村森林景觀建設(shè)的監(jiān)督和評估中，如何構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村森林景觀生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)體系、如何制定持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益的管理技術(shù)規(guī)范，等等。所有這些問題有待繼續(xù)開展研究。

［1］仵天瑞.解決“三農(nóng)問題”之策的發(fā)展趨勢探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（6）：35-36.

［2］陳曉萍.當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給探析[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè),2008，(4):75-77.

［3］閆照輝.美麗鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃實(shí)施研究[J].工程技術(shù)研究，2016，（10）：121-144.

［4］地產(chǎn)戰(zhàn)略家.全國6000個(gè)村，每個(gè)補(bǔ)貼300萬！有你家嗎？EB/OL.2017-06-032016-08-31.http://mp.weixin.qq.com/s biz=M jM5NjczNDA4MQ==&mid=2650313911&idx=2&sn=07b61b5d9a45431196d9b7f9fde7e55c#rd.

［5］李琪，溫武軍，王興杰.構(gòu)建森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題[J].生態(tài)學(xué)報(bào)，2016,36（6）：1481-1490.

［6］吳玉鳳.以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為突破推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展——基于桐廬美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐的研究與思考[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，(18):26-30.

［7］王蓓蓓.流域生態(tài)補(bǔ)償模式及其創(chuàng)新研究[D].泰安：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.