深化住房公積金制度改革要抓好方向、重點與組織創新

文/胡金星

深化住房公積金制度改革要抓好方向、重點與組織創新

文/胡金星

住房公積金作為我國一項住房金融制度的創新之舉，自1991年在上海市試點以來，在創新住房建設與住房消費融資途徑及促進我國住房市場化改革方面發揮了關鍵性的作用。但隨著我國新型城鎮化戰略的推進、住房制度改革的深入、公積金資金規模的擴大，原有的公積金制度定位及其機制與體制越來越難以適應當前的環境，引起社會各界對住房公積金制度的“存”與“廢”之爭。根據國外發達國家的實踐經驗，公共住房金融體系在推動本國住房制度改革、解決中低收入群體住房問題等方面發揮著不可或缺的重要作用,能夠在相當程度上緩解中低收入群體的住房壓力。

目前，我國住房公積金制度面臨的社會經濟環境與20世紀90年代初期相比，已發生巨大的變化。我國的住房公積金制度也應與時俱進，根據當前社會經濟發展狀況與居民居住生活水平，主動進行創新與變革，使之更符合時代和居民的需要。具體而言，應從住房公積金改革的方向、重點、組織保障等三個方面加以推進，使住房公積金制度繼續為推進我國新型城鎮化進程、深化住房制度改革以及促進房地產市場健康發展的長效機制的形成等提供強有力的支撐。

一、我國住房公積金制度面臨的內外部環境發生了巨大的變化

（一）住房公積金制度已成為我國住房金融制度的重要組成部分

我國住房公積金制度最早開始于1991年上海市的試點，1994年起逐步向全國推廣，2002年《住房公積金管理條例》正式頒布實施。至今，住房公積金制度已發展成為我國住房金融的重要組成部分，城市住房建設資金短缺現象得以發生根本改變。根據住房和城鄉建設部、財政部與人民銀行印發的《全國住房公積金2015年年度報告》，截至2015年末，全國住房公積金繳存總額已達89490.36億元，繳存余額40674.72億元，實繳單位231.35萬家，累計發放個人住房貸款2499.33萬筆，共53349.74億元。規模巨大的住房公積金已經成為一個龐大的“資金池”，規范、合理、有效地使用住房公積金可為繼續深化我國住房制度改革提供強有力的金融支撐。

（二）我國正處于城鎮化的快速發展階段

根據國家統計局統計，2015年我國常住人口城鎮化率已達到56.1%，正處于城鎮化快速發展階段。其特征之一是大量農村人口快速向城鎮集聚，新市民住房問題日益突出。在此背景下，2015年12月中共中央政治局會議明確提出要推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革。特征之二是棚戶區改造正處于攻堅階段。根據《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（2015）要求，2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套（其中2015年580萬套），農村危房1060萬戶（其中2015年432萬戶）。在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（2014）和《中華人民共和國預算法（2014年修正）》影響下，以國家開發銀行貸款為主要資金來源的棚戶區改造模式正面臨著嚴峻的挑戰。此外，我國正處于全面建成小康社會的決勝階段。要實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，需要有相應的基礎設施投資建設、保障性住房建設等巨額資金支持。總之，我國城鎮化已進入快速發展階段，而戶籍人口城鎮化率要達到世界發達國家平均水平，在未來的較長一段時間內，在住房領域仍需要有大量資金的支持與推動。

（三）我國住房制度改革的階段目標發生了根本的變化

住房制度改革是我國經濟體制改革的重要組成部分。1991年國務院在《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》中明確提出，城鎮住房制度改革長期目標是完成住房商品機制的轉換，實現住房商品化和社會化。1998年國務院進一步提出，深化城鎮住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。同年，住房公積金的使用由住房建設貸款全面轉向住房消費貸款，公積金個人貸款余額由1998年的156億元上升到2015年的2864.55億元，有效地促進了住房分配貨幣化改革目標的實現。近年來，盡管國務院沒有明確提出我國城鎮住房制度改革的目標，但根據2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2016年《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，住房制度改革的目標已發生較大的轉變，即由原來的房地產商品化轉為健全符合國情的公平可持續的住房保障制度以及房地產市場平穩健康發展。“公平”要求住房公積金制度擴大其覆蓋面，面向更多中低收入群體；“平穩健康發展”要求住房公積金制度在保障性住房供給、住房可支付能力的提升等住房問題方面發揮更加重要的作用。

（四）住房可支付能力不足已成為我國住房的新問題

近年來，北京、上海、深圳、杭州等城市的商品房價格呈現出持續快速上漲的趨勢。以上海為例，根據iFinD數據庫的數據，2005年上海市商品房平均銷售價格為每平方米7767元，2015年上漲到每平方米23590元，而同期上海市城鎮居民人均可支配收入分別由18645元上漲到52962元。可見，城鎮居民人均可支配收入增長率低于商品房價格增長率。考慮到我國經濟增長速度放緩、居民收入水平分化及商品房單套供給面積主要在60平方米以上等因素，商品房價格上漲導致住房可支付能力不足的問題會越來越突出。因此，進一步提高住房可支付能力將成為我國政府住房保障的重點努力方向之一。

二、住房公積金制度改革的迫切性

自1991年以來，面對內外部環境的變化，政府不斷出臺各種政策法規，以促進住房公積金制度的持續發展，但其定位、管理體制與運行機制均未發生根本變化，使住房公積金制度的公平性與效率日益受到社會各界的質疑。

（一）住房公積金定位的模糊性弱化了其住房保障功能

對于住房公積金的屬性是住房金融還是公共住房金融，在現有文件中并沒有明確的規定。根據《住房公積金管理條例（2002年修訂）》，住房公積金是指國家機關、企事業單位、社會團體及其在職職工等繳存的長期住房儲金，屬于職工個人所有，僅限用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。因此，住房公積金的定位更偏重于一種住房金融制度的安排，而不是公共住房金融制度的安排。隨著住房價格的持續上漲及限購政策的深化，尤其是購買住房首付比例的提升，利用公積金購買住房的門檻越來越高。公積金的繳納群體并未全面覆蓋新市民群體，使其無法利用公積金提高住房的可支付能力，而住房是新市民融入城鎮的主要障礙之一。因此，住房公積金定位的模糊性容易引起社會公眾對住房公積金用于廉租房等保障性住房建設的質疑與爭論，進而會弱化其對現有城鎮中低收入群體和新市民的住房保障作用。

（二）住房公積金管理中心的事業單位屬性削弱了其融資與風險控制能力

根據《公積金管理條例》的規定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位，其主要職能在于編制與執行公積金的歸集與使用等。因此，公積金管理中心是公積金職能得到有效發揮的重要組織保障。由于不同公積金管理中心屬于不同城市人民政府管理，公積金在不同省市間的流動性較差。此外，一些城市公積金管理中心積極推進住房金融產品創新，如2016年5月12日，安徽省第一只住房公積金住房貸款證券發行成功。但由于公積金管理中心與上級監管主體間是一種委托代理關系，在信息未得到有效披露的背景下，信息不對稱導致公積金被違規使用和挪用等現象時有發生。可見，住房公積金管理中心的行政化行為會降低公積金的使用效率，而市場化行為會因信息不對稱而加大風險，削弱住房公積金管理中心的融資與風險控制能力。

（三）公積金管理體制的復雜性降低了住房公積金的效率

住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則。具體而言，公積金管理體制是由多個層級監管機構構成的等級管理體制。其中第一層是由國務院建設行政主管部門、財政部門、中國人民銀行等主體共同構成的。第二層由各省市人民政府建設行政主管部門、同級財政部門以及中國人民銀行分支機構構成。第三層由直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市設立的住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心或（及）分支機構構成。在公積金成立之初，這種住房公積金管理體制能夠在較短的時間內通過多個部門的共同合作快速推進住房公積金制度的建立與發展。但隨著公積金規模的不斷擴大，多頭多層級監管的管理體制加劇了信息的不對稱性，導致內部的管理成本、對公積金的監管成本以及不同監管主體間的協調成本等急劇上升，進而導致住房公積金管理效率日益低下。

（四）住房公積金運行機制的不完善性加劇了社會的不公平性

住房公積金的運行機制主要涉及繳納與使用等制度的設計。對于住房公積金的繳納主體而言，根據《全國住房公積金2015年年度報告》，實繳職工12393.31萬人，而根據國家統計局統計，2015年末城鎮就業人員40410萬人。可見，僅有30%的城鎮就業人口繳納了住房公積金，大量新市民仍沒有繳納住房公積金，因此無法享受住房公積金的低利率貸款等金融支持，這增加了新市民的購房成本，直接影響其市民化進程。在住房公積金的使用方面，住房公積金制度采取屬地化管理，在北京繳納住房公積金，在北京以外的其他省市便不能使用。這種封閉式運行方式加劇了公積金的結構性矛盾，導致中東部地區公積金無法滿足需求，而西部地區公積金流動性不足。這種封閉性也極大地打擊了流動就業群體繳納公積金的積極性，使一些在城鎮就業的職工，寧愿企業多發一些工資，也不愿繳納公積金。此外，在高房價及高首付比例的背景下，利用公積金購買住房的群體規模受到很大影響，住房公積金繳存余額逐年增長，由2008年的12116.24億元增長到2015年的40674.72億元。因此，住房公積金繳存覆蓋面較小、公積金使用的區域性封閉式運行及繳存余額的增長，都使中低收入群體難以通過公積金制度來獲取住房的財富效應，進而加劇社會的不公平性。

三、深化住房公積金制度改革的思路

目前，我國住房公積金已形成一個巨大的“資金池”，但住房公積金的定位、管理體制、運行機制、組織保障等方面存在的問題，直接影響到住房公積金制度的可持續性，因此，迫切要求政府深化住房公積金制度改革。在改革的過程中，既要保護好住房公積金繳納群體的利益，更要積極通過“資金池”的有效運營，為解決更多中低收入群體住房問題發揮關鍵性作用。具體而言，要從明確方向、緊抓重點、組織創新等三個方面同步推進。

（一）加快向公共住房金融發展是住房公積金制度改革的主要方向

考慮到我國新型城鎮化戰略及住房制度改革的方向，尤其要解決城鎮低收入群體及多數在城鎮就業的新市民群體的住房問題。美國等國家的實踐證明，以銀行抵押貸款的市場化途徑解決中低收入群體的住房問題會帶來很大的金融風險，而完全依靠政府的財政支出也無法從根本上解決這部分群體的住房問題，唯有加強公共住房金融制度創新才是一條有效的解決問題得途徑。

其實，我國住房公積金制度最初設立的目的之一是促進我國政策性抵押貸款制度的建立，這是公共住房金融的重要特征。但在實施過程中，政府并沒有對住房公積金制度的定位進行清晰的規定，使我國目前仍沒有建立起真正意義上的公共住房金融制度。因此，對于我國住房公積金制度改革的方向而言，進一步推動住房公積金制度向公共住房金融制度發展，對我國新型城鎮化戰略及住房制度改革具有十分重要的意義。

就住房公積金的功能而言，早期階段主要發揮住房建設貸款功能，1998年后，在支持住房消費金融方面發揮了重要作用，未來要進一步在公共住房金融領域發揮更大的作用。具體而言，政府要利用住房公積金龐大的“資金池”為包括新市民在內的中低收入群體購房或租房提供強有力的直接或間接的住房消費金融支持。

（二）優化住房公積金管理體制與機制是住房公積金制度改革的重點

住房公積金現有管理體制復雜，管理成本高，主要原因在于：監管主體多，如國務院建設行政主管部門、財政部門、中國人民銀行等；管理層級多，有中央、各省市、區住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心等。因此，住房公積金的管理體制改革應從減少管理主體、減少管理層級著手。由于住房公積金主要涉及住房建設或消費金融服務，本質上屬于金融服務，確保公積金本金及貸款資金的安全是住房公積金發揮更大保障功能的前提。因此，住房公積金的管理體系改革可考慮采取由單一機構（如銀監局）進行統一監管的模式。

在住房公積金的運行機制方面，未來改革的重點要從擴大公積金覆蓋范圍、促進住房公積金在全國的流動以及更好發揮住房公積金龐大“資金池”的作用等方面著手。一是要進一步擴大住房公積金繳納主體，要通過法律約束與經濟激勵雙重途徑來重點解決就業職工（包括新市民）公積金繳納動力不足及覆蓋面小等問題，進一步把公積金覆蓋到在城市穩定就業的新市民群體；二是要加快完善住房公積金互通互聯互助的使用制度，促進公積金在全國范圍內跨省市合理流動與使用，加快促進不同省市公積金互聯，建立一個統一的全國公積金數據庫，加快制定住房公積金的互助制度。在住房消費方面，優先支持首次購房或者租房租金支付等住房消費金融，并對繳納群體使用公積金的次數等作出規定；三是要積極推動住房公積金參與PPP模式，使用住房公積金補充小區住房維修基金、保障性住房供給貸款及貸款擔保等途徑以盤活40674.72億元繳存余額資金。通過上述制度的創新與完善，以更好地解決住房公積金制度存在的效率與公平等問題。

（三）加快住房公積金管理中心的組織創新是改革的根本保障

住房公積金管理中心并不是公積金的所有者，而是受委托對公積金進行管理的專業機構。因此，深化住房公積金制度改革需要住房公積金管理中心的組織創新加以保障。

具體而言，住房公積金管理中心要向服務于住房公積金的公共住房金融方向發展，需要對其組織機構進行改革。在國外，其組織形式有政策性住房金融機構、合作住房儲蓄銀行、公共住房基金等，這些組織形式也是國內社會各界呼聲較高的改革方向。其中，合作住房儲蓄銀行是基于自愿原則的互助性銀行，而公共住房基金需要穩定的資金來源與有競爭力的住房運營機構等來支撐。目前，這兩種組織形式都難以解決我國新型城鎮化及住房制度改革面臨的問題。而將住房公積金管理中心轉型為政策性住房金融機構，既有助于優化監管體制、促進公積金在全國的流動，也可以進一步發揮住房公積金的住房資金融資與投資功能，是當前我國新型城鎮化加速發展階段中較為現實的選擇。

此外，住房公積金管理中心或者未來的政策性住房金融機構，作為受托方，與監管主體間存在著委托代理關系。因此，在住房公積金改革的進程中，住房公積金監管機構要加強信息披露力度，定期披露住房公積金制度、住房公積金存貸情況以及受托方運營情況等信息。其目的是不斷提高公積金制度及運營狀況等信息的透明度，引進社會監督力量，降低住房公積金制度運行成本，確保我國住房公積金制度的可持續發展。

（作者單位：華東師范大學）