經濟適用住房以租代退方式初探

文/郭偉明

經濟適用住房以租代退方式初探

文/郭偉明

經濟適用住房是住房保障體系的組成部分，在住房發展歷史中扮演過重要角色。由于其建設供應量大、分配管理參差不齊，因此媒體時常報道因弄虛作假而須退出的案例。本文在分析現行經濟適用住房退出制度執行情況的同時，探索一種新的退出形式。

一、政策規定

2007年12月1日，住建部等七部門聯合發布《經濟適用住房管理辦法》，規定對弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件，騙購經濟適用住房或單位集資合作建房的個人，由市、縣人民政府經濟適用住房主管部門限期按原價格并考慮折舊等因素作價收回所購住房，并依照法律和有關規定追究責任。在2007年后，各地嚴格經濟適用住房分配管理，出臺了關于因騙購、違規使用而退出的相關規定，部分省市經濟適用住房違規行為處理措施案例如下。

北京

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購和違規轉租（轉借）

違規行為和處理措施：對弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產狀況及偽造相關證明的申請人，由區縣住房保障管理部門取消其申請資格，5年內不得再次申請；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。已騙購經濟適用住房的，擅自改變房屋用途的，擅自轉租或轉借他人居住的，由區縣住房保障管理部門責令購房人退回已購住房或按同地段商品住房價格補足購房款；構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

文件依據：《北京市經濟適用住房管理辦法（試行）》

上海

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：當事人弄虛作假，隱瞞家庭戶籍、人口、收入、住房和財產狀況及偽造相關證明申請經濟適用住房的，區（縣）住房保障機構應當如實記錄當事人的不良信用記錄，并按照規定納入上海市個人信用聯合征信系統，供有關社會主體依法查詢使用；當事人已取得的申請資格應當取消，并禁止其5年內再次申請。當事人已騙取購買或者租賃經濟適用住房的，區（縣）住房保障機構應當按照規定予以收回，并追究其法律責任。

文件依據：《上海市經濟適用住房管理試行辦法》

上海

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：違規使用

違規行為和處理措施：承租經濟適用住房期間，承租人違反《經濟適用住房租賃合同》約定使用承租房屋，區（縣）住房保障機構應當按照規定取消其租賃資格；原承租人5年內不得申請經濟適用住房。

文件依據：《上海市經濟適用住房管理試行辦法》

浙江

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：經濟適用住房申請者采取編造、偽造住房情況證明及隱瞞家庭收入情況，或采取其他手段騙取經濟適用住房準購證的，由市、縣經濟適用住房主管部門注銷其準購證，并可處以2000元以上2萬元以下的罰款；對已經騙得購買經濟適用住房的，收回其所購買的經濟適用住房或者責令其補交與同地段商品房平均價格水平的差價款，并處以1萬元以上5萬元以下的罰款。

文件依據：《浙江省經濟適用住房管理辦法》

江蘇

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件，騙購經濟適用住房或者單位集資合作建房的，由市、縣人民政府住房保障主管部門限期按照原價格并考慮折舊等因素作價收回所購住房，并依法追究責任。

文件依據：《江蘇省經濟適用住房管理辦法》

山東

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購、違規上市和違規轉租

違規行為和處理措施：經濟適用住房的購買人或者承租人有下列情形之一的，由經濟適用住房主管部門給予警告，并按下列規定進行處理；情節嚴重的，可處以1000元以下的罰款：(一)弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件等真實情況，騙購、騙租經濟適用住房的，責令限期交回住房；不能交回的，責令其按照市場價格補繳差價款；(二)違反本辦法規定上市交易的，責令其按照市場價格補繳差價款，并不予批準其再次購買經濟適用住房；(三)將承租的經濟適用住房轉租的，責令限期改正；逾期仍不改正的，責令其按照市場價格補繳差價款。對具有前款所列行為的購買人、承租人，經濟適用住房主管部門還可提請其所在單位依法給予行政處分。

文件依據：《山東省經濟適用住房管理辦法》由市房改辦住建辦提請其上級主管部門或監察部門依法追究相關責任人員的責任；構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。

文件依據：《廣州市經濟適用住房制度實施辦法（試行）》

廣州

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：購房人提供家庭收入、資產或住房情況等虛假資料，騙購經濟適用住房的，按照以下規定處理：（一）要求其退還所購買的經濟適用住房，依法注銷其房地產權登記，按照原價退回房價款；如該經濟適用住房是購房人及共同申請的家庭成員唯一的自有產權住房的，可由購房人按同一地段同一類型商品房市場價補足購房款；（二）按市場價向其計收從購買之日起至退出經濟適用住房之日止的租金；（三）按照購房合同約定承擔民事賠償責任；（四）自退出經濟適用住房之日起，5年內不再接受其購買經濟適用住房申請；（五）構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。對出具虛假證明的組織和個人，

廣州

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：違規使用

違規行為和處理措施：購房人購房后將經濟適用住房出租、出借或無正當理由連續空置6個月以上的，或隱瞞發生不符合經濟適用住房繼續享受條件情形的，按照以下規定處理：（一）要求其退還所購買的經濟適用住房，依法注銷其房地產權登記，退回房價款；退回房價款按原購房價格每年扣減1%計算；（二）依照購房合同約定追回出租、出借所得租金，并承擔其他民事賠償責任；（三）自退出經濟適用住房之日起，5年內不再接受其購買經濟適用住房申請。前款所稱的不符合經濟適用住房條件的情形包括申請人及共同申請的家庭成員隱瞞在購買經濟適用住房后再購買住房，因贈與、離婚析產而獲得經濟適用住房產權的家庭不符合經濟適用住房條件等情形。

文件依據：《廣州市經濟適用住房制度實施辦法（試行）》

深圳

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購、違規上市和違規使用

違規行為和處理措施：在申請審查過程中，申請人或共同申請人弄虛作假，隱瞞申報家庭戶籍、人口、收入、資產及住房等情況或者偽造有關證明等騙購經濟適用住房的，經調查核實后，由住房保障管理部門取消其申請資格，予以警告，并載入個人誠信不良記錄。

已購經濟適用住房的家庭有下列行為之一的，住房保障管理部門應責令其在3個月內退出已購住房，并按市場指導價計收自合同簽訂之日起至退房之日止的租金；拒絕退出已購住房的，住房保障管理部門或原產權單位可依法申請人民法院強制執行。(一)弄虛作假，隱瞞家庭戶籍、人口、收入、資產及住房等情況取得經濟適用住房的；(二)擅自對經濟適用住房進行二次裝修，或改變其原有使用功能、內部結構，在住房保障管理部門規定期限內拒不改正的；(三)購買經濟適用住房未滿5年，擅自將經濟適用住房用于出售、出租、贈予、抵押的。有上述行為的家庭成員，將載入個人誠信不良記錄，5年內不得申請住房保障。

文件依據：《深圳市經濟適用住房管理暫行辦法》

濟南

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：購房人弄虛作假、隱瞞真實情況，騙購經濟適用住房的，由市房產行政主管部門追回已購住房或者由購買人按同地段商品房補足購房款，并由城市管理行政執法部門處以1000元罰款。

文件依據：《濟南市經濟適用住房管理辦法》

鄭州

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：采用瞞報、虛報等欺騙手段，騙購經濟適用住房的，由市住房保障和房地產管理部門責令其退還所購經濟適用住房，并依法注銷其房屋所有權登記。購房人5年內不得再次申請購買經濟適用住房。

退回所騙購經濟適用住房的房價款時應當考慮折舊等因素。所騙購的經濟適用住房是購房人及共同申請的家庭成員唯一住房的，由購房人按同期同地段同類型普通商品住房市場價補交購房款。

文件依據：《鄭州市經濟適用住房管理辦法》

鄭州

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：違規使用

違規行為和處理措施：違反本辦法規定，取得完全產權前將經濟適用住房用于出租、經營的，責令改正，并處以2000元以上5000元以下罰款。

文件依據：《鄭州市經濟適用住房管理辦法》

珠海

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：騙購

違規行為和處理措施：經濟適用住房的申請人采取編造、偽造住房情況證明及隱瞞家庭收入情況，或采取其他手段騙取《經濟適用住房準購證》的，由市住房管理部門撤銷《經濟適用住房準購證》，并可處2000元以上2萬元以下的罰款；對已經騙得購買經濟適用住房的，收回其購買的經濟適用住房或者責令其補繳與同地段商品房平均價格水平的差價，并處1萬元以上3萬元以下的罰款。

文件依據：《珠海市經濟適用住房管理辦法》

珠海

房屋類型：經濟適用住房

違規類型：違規使用

違規行為和處理措施：違反本辦法第二十七條的規定，在限制年限內將經濟適用住房出租、空置的，由市、區住房管理部門責令限期改正；逾期仍不改正的，責令其補繳收益，并可處1000元以上5000元以下的罰款。

文件依據：《珠海市經濟適用住房管理辦法》

綜合國家及地方關于經濟適用住房退出的規定，可以看出騙購和違規使用的處理規定趨向一致，雖然從程度上說，騙購行為性質更為惡劣，但如有違規出租而拒不改正，也有理由懷疑購房家庭存在瞞報住房、收入等情況而不是真正的住房困難。因此，雖然騙購和違規使用不能完全等同，但為討論方便，本文仍將騙購和違規使用的處理方式予以合并、簡化后進行分析。綜上，可以看出政府規定的騙購行為后的退出方式有兩類：

第一類是政府按規定價格收回，比如按原價回購。這種方式較為直接，雖然騙購者本來就不應得到經濟適用住房，但若能強制收回，顯然起到了糾錯的作用，實施起來震懾力度較大。這種方式的缺陷在于當家庭只有唯一一套住房且家庭拒絕配合時，強制執行受到很大制約。

第二類是按同地段普通商品房價格補足購房款，這種方式通過經濟手段剝奪了獲利空間，騙購家庭實際購買了一套商品房，公共利益重新由政府收回，用于保障用途，也使違規行為得到糾正。這種方式保留了家庭繼續擁有房屋的權利，家庭只須交納一定的差價款就能使當初騙購的經濟適用住房合法化。

與此同時，為加強對違規行為的處置、處罰力度，維護公共利益分配的權威性和合規性，各地還采取了對騙購家庭處以罰款、記入不良信用檔案、一定期限內不允許申請保障房等處理、處罰措施。

二、問題分析

從一些地方的經濟適用住房規定來看，責令家庭退回經濟適用住房或按同地段普通商品房補足購房款，這兩種方式在懲罰力度上應是相等的，即退出處置的公平性應是一致的，然而由于操作執行的嚴謹性不同，它們仍會產生很大的不同。

就第一類責令家庭退回經濟適用住房的處理方式來說，當家庭已簽訂購房合同未予產權登記時，由于經濟適用住房購房合同往往是開發單位與購買人簽訂，如要解除合同，當購房人不愿意配合需要開發單位提起訴訟時，存在開發單位愿不愿意配合的問題，而且法律訴訟需要一定周期，執行效率并不高。當購房家庭已經辦理了房屋產權證明時，即便開發單位通過訴訟解除了購買合同，也存在由誰進一步發起，要求不動產登記部門撤銷房屋產權證書的問題。其實施路徑如下：一是由開發單位依照合同約定，根據購房人的欺詐行為，在解除合同的基礎上，進一步提請法院向不動產登記部門發《協助執行函》，直接撤銷當事人的房屋產權證明；二是由住房保障等行政管理部門根據管理規定，基于已認定的騙購行為，向法院申請撤銷當事人的房屋產權證明，這種方式不僅受制于現行經濟適用住房管理政策的立法層級較低，而且需要行政管理部門與司法機構建立良好的聯動機制，如果由不動產登記部門直接根據騙購行為撤銷房屋所有權證，則需要修改現行的房屋登記規范等規定，而且也會涉及不同行政管理部門之間的協作問題，如騙購行為由誰來認定、依據何種證明來操作等。

收回騙購家庭的經濟適用住房的另一個巨大障礙是當經濟適用住房購買人已入住房屋時，很有可能家庭僅有這唯一一套住房，當家庭拒絕配合退出時，理論上有兩種方式可以選擇：一是若家庭成員的直系家屬或相關人員有住房，要求購房人將經濟適用住房內物品移至其他住房；二是由退出的執行機構選擇周轉房，作為退出的過渡。不管是哪種方式，都涉及由誰執行、怎樣執法的問題，在住房保障立法層級不高、社會有維穩需求等背景下，強制退出的執行成本非常高，操作稍有不慎，極易演變為輿論危機和社會問題。

相較而言，第二種補足購房款的處理方式較為溫和，不至于涉及公民的人身權、基本住房權等根本權利，但是如家庭不配合，操作起來仍有很大困難。當家庭聲稱無力補足購房款或事實上一直不予交納時，除非用司法手段找到可執行的標的并實際執行，在現行的政策下，行政管理部門仍沒有足夠權限去執行。除去家庭配合因素，按同地段普通商品房價格補足購買款還涉及周邊房屋價格如何認定的問題：如政府部門定期發布市場房屋交易價格，則可以視同為屆時的周邊普通商品房價格，可按差額要求家庭補交；如政府部門未發布相關價格，則需由房地產估價機構評估周邊房屋價格，作為補足購房款的依據。在實際操作過程中，還可能遇到以何時的周邊房屋價格補購房款的問題。由于近幾年部分城市房屋價格上漲較快，當年經濟適用住房的周邊房屋價格與現在已不可同日而語，若按當年的周邊房屋價格，則與直接退出經濟適用住房這種處理方式存在較大的不一致性和不公平性，而且會引發大量購房家庭尋求以“騙購方式”申請補購房款轉為商品房的風險。

綜上，第一類處理方式和第二類處理方式的執行成本、執行風險是不同的，一項政策不僅對于被管理者存在公平問題，對于管理者還存在管理成本和風險的問題，如何選擇是一個巨大挑戰。

三、經濟適用住房退出創新方式探討

基于以上分析，本文以一個特殊案例為例，提出一種新的退出形式。某單身經濟適用住房購房人A，50多歲，購買并入住一套60平方米的經濟適用住房后，被發現在收入、資產上存在瞞報行為，按政策應定性為騙購行為，本人亦承認騙購并提出同意由政府回購，但要求由本人繼續居住，并向政府管理機構交納房租。

由此，可以設想一種新的經濟適用住房退出形式，暫且命名為以租代退方式，具體操作為：政府按規定收回經濟適用住房，再向原購房人提供公共租賃住房，原購房人根據收入標準按公共租賃住房租金標準或市場房屋租金標準交納房屋租金。這種退出方式的優點有：一是避免了購房人強制退出；二是避免了購房人因經濟實力不足無法補足購房款；三是家庭接收回購款，為足額交納房租提供了保證。這種方式和強制執行退出的區別在于：一是強制退出雖有周轉房，但公共租賃住房無論是面積還是舒適度均高于執行周轉房，故有利于激勵家庭退出；二是強制退出有很高的執行成本，而用公共租賃住房來激勵退出，達成一致意見后執行較順暢；三是以租代退既維護了公共利益的合規使用，又保證了公共利益沒有流失。

以租代退方式雖然有很大優點，但在使用上仍應有一定范圍和限制：一是家庭要確實無其他住房，且家庭無經濟實力補足購房款；二是這種方式不能代替罰款、記入不良信用等懲罰措施；三是對原購房人的承租行為應加強監管，如再發生轉租轉借則應嚴加懲處；四是應嚴格按照公共租賃住房的規定執行，比如當原購房人收入超過公共租賃住房準入標準時，應完全按市場租金收取房屋租金。

這種方式打通了產權型保障房和租賃型保障房的界限，不僅政府管理部門應鼓勵承租公共租賃住房達到一定年限的家庭購買產權型保障房以促進公共租賃住房的流轉，如香港持“綠表”家庭（租了政府公屋的人,放棄租房時用綠表申請購買居屋），而且對于不符合購買產權型保障房要求的家庭可以使其通過租賃型保障房實現梯度退出。當然，在實際操作中，要避免此種方式成為騙購家庭逃脫責任、騙取保障房的新形式，政府管理部門一方面要嚴格管理、執法，另一方面對于以租代退的房屋要更嚴格地加以管理。

從更大范圍來看，涉及自然人的執法難是個普遍問題，對于房屋的強制執法一定程度上要跳出行政執法、經濟處罰的思路，更應該從信用管理、社會綜合約束等方面著力。在社會綜合信用體系的信用采集、信用管理、失信受罰和守信有獎等一系列措施均健全的情況下，解決騙購問題將不再僅僅依靠把住入口關，而能從出口關反制入口，達到使人不敢造假、不得不退的效果。