供給側結構性改革背景下土地制度的創新路徑

文/盧為民

供給側結構性改革背景下土地制度的創新路徑

文/盧為民

在供給側結構性改革背景下,土地制度創新的總體思路是：按照“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”的指導思想，結合供給側結構性改革的目標任務，根據需求結構的變化，創新土地制度創新，優化土地供應結構。

土地制度創新的主要路徑是：以創新土地供應制度為重點，優化新增建設用地的供應結構；以創新土地用途管制制度、土地收儲制度和土地收費制度為重點，優化存量用地的供應結構；以降低企業拿地成本和用地成本等為重點，激發企業創新活力。在此基礎上，提高土地資源配置效率，促進供給側結構性改革，保障國民經濟的持續健康發展和轉型升級。

一、處理好供需關系，創新土地供應制度，促進土地供應與產業發展目標有機結合

由于土地供應方式和供應結構與產業發展和結構調整具有緊密的內在聯系，因此，必須改變以前土地供應和產業項目引進“兩張皮”的現象，加強二者的密切配合，真正發揮土地供應在項目引進和產業發展中的調控作用。

（一）土地出讓年限的確定要與企業生命周期緊密結合

按照企業生命周期確定土地出讓年限，實行工業用地出讓彈性年限制或租賃制，有利于降低企業拿地成本，也有利于工業用地的及時退出和產業更新換代，同時可增強產業園區對土地利用的掌控能力。根據國際上大多數企業生命周期為10-20年的規律，建議一般產業項目用地出讓年限設為20年，待首期出讓年限屆滿后，經對合同履行情況進行評估，再采取有償續期或收回土地使用權的辦法。同時，借鑒英國、新加坡等地做法，積極探索以租賃的方式供地，可以是土地租賃，也可以是工業廠房租賃。

（二）土地供應方式要與產業發展目標緊密結合

支持符合產業導向的項目落地。在新增用地方面，對新產業、新業態的用地指標予以重點保障，實行用地指標單列。在供地方式上，可對一些急需引進的高新技術產業項目實施“帶項目出讓”或定向掛牌的方式。在存量用地方面，為了支持新興產業發展，可采取協議方式供地，并且不改變土地權利人。比如，在符合規劃、不改變土地用途的前提下，土地權利人可以利用現有房產，或對原土地使用者利用已取得的非經營性用地發展文化、信息等新興產業的，可以協議出讓、作價出資、租賃等方式供地。

（三）土地供應結構要與產業結構調整目標相結合

在新增用地方面，嚴格禁止向不符合產業發展導向的項目或產能過剩的項目供地。在存量用地方面，嚴禁利用存量用地或存量房產發展不符合產業發展導向的項目或產能過剩的項目。

（四）加大對創新創業企業的用地支持力度

要讓創新創業企業容易取得土地，并且取得的土地成本較低。比如：在研發用地方面，對依托國家實驗室等現有科研設施構建創新平臺的，允許其繼續保持土地原用途和權利類型不變；對于科研院所企業化改革，允許其按國有企業改制政策進行土地資產處置。為了降低企業拿地的門檻和成本，可探索推行先租后讓、租讓結合等方式，并根據實際情況允許分期繳納土地出讓金。

（五）推進工業用地由分割管理向混合管理轉變

可借鑒新加坡經驗，探索實行產業用地的混合管理體制。新加坡的工業用地管理體制是，先由土地管理部門將土地出讓給產業管理部門（園區管委會），再由產業管理部門（園區管委會）根據產業發展要求出讓給企業。這種混合型管理體制既有利于國家對土地的集中統一管理，避免國有土地資產流失，又有利于產業部門按照產業發展規律供地，提高土地利用效率。為此，建議我國的工業用地管理也可采取類似的管理體制，即：在統一土地出讓規則和交易平臺的基礎上，先由國土資源部門將工業用地分批次出讓給產業部門（園區管委會），然后再由產業部門（園區管委會）按照產業發展要求逐個引進項目。

二、處理好變與不變的關系，創新土地用途管制制度，增強供給的彈性和適應性

從美國、英國、日本、德國、新加坡和我國臺灣地區的城市土地用途管制制度發展軌跡看，它們大致都經歷了零星管制、嚴格管制和局部彈性管制三個階段。隨著互聯網經濟的快速發展，產業融合度的不斷加深，產業邊界的日益模糊，建議在新的形勢下，必須創新土地用途管制制度，在維持剛性控制總體不變的前提下，適度增加土地用途管制的彈性變化，實現剛性與彈性、變與不變的有機統一，更好地適應產業發展的新要求和新趨勢。

（一）為了減少規劃調整的麻煩以及更好地適應產業融合的新趨勢，在規劃編制時增加混合用地或“白地”的比重

新加坡在編制用地規劃時，專門預留有“白色地帶”和“商務地帶”，在這些地帶，企業可以自由變更土地用途。為此，建議城鄉規劃部門在符合控制性詳細規劃的前提下，按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享的原則，根據當地實際，研究制定有助于新產業、新業態發展的兼容性土地類和相關控制指標。例如，科教用地可兼容研發與中試、科技服務設施與項目及生活性服務設施。對于暫時未考慮發展方向的區域，可以“留白”。在土地供應上，要適當增加混合用地和“白地”的比重。

（二）在特定區域范圍內或符合相關條件的，可增加土地用途變更彈性

第一，增加產業園區內不同類型土地用途的變更彈性。對于政府劃定的特定地塊，允許商業、辦公、居住、工業等項目在該地塊內混合發展，發展商也可以改變混合的比例以適應市場的需要。通過設置不同用途比例區間，增設綜合用途用地管理。

第二，結合城市更新，允許部分商服用地改變用途，以消化過剩的存量商服用地。對于一些經營較差的商服項目，允許其改變用地性質，發展其他業態。比如，在辦公用地和商業用地之間相互轉換，將部分商服用地改為住宅用地等。

第三，對于自由貿易區內的土地，探索實行負面清單式的土地用途管制模式，即：對于自由貿易區內的特定區域，由規劃部門確定土地用途的負面清單，市場主體可決定負面清單以外的任意土地用途使用形式。

（三）為了防止擅自變更用途造成的混亂，還要明確自由變更的區間

例如，我國臺灣地區的《工業區用地變更規劃辦法》規定：對工業區內土地用途的變更，生產事業用地所占面積不得低于全區土地總面積扣除公共設施用地后的50%；社區用地不得超過全區土地總面積10%；公共設施用地不得低于全區土地總面積的30%；相關產業用地不得超過全區土地總面積扣除前二款公共設施用地及社區用地面積后的50%。新加坡也明確規定，整個工業區內的工廠生產面積必須達到60%以上，辦公及其他輔助面積為40%以下，以確保工業發展。為此，建議在放松土地用途管制的同時，明確相關規則，規定各類用途土地面積的調整上限或下限。

（四）建立土地用途變更的快速審批機制

按照現行的土地用途變更管理規定，其調整要經過規劃、國土、產業等多個部門的協調，履行多項審批手續，經歷多個審批環節，一些項目調整用途要花費1-2年，甚至更長。這種管理方式雖然有利于規范市場秩序，維護公共利益，防止國有資產流失，但是也嚴重妨礙了產業的轉型升級和土地的集約高效利用。為此，建議加強規劃、國土和產業等部門之間的協調，優化審批流程，簡化審批環節，提高審批效率。對于因產業發展需求確需變更土地用途的地塊，建立用途變更的快速調整機制。這樣既有利于促進產業的轉型升級，也有助于防止規劃調整滯后可能導致的違法用地行為的發生。

三、處理好收與放的關系，創新土地收儲制度，形成多元化、具靈活性的土地供應格局，降低用地成本

按照黨的十八屆三中全會提出的“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”的要求，處理好政府與市場在土地供應中尤其是存量用地供應中的分工。重點是通過減少政府的收儲比重，增加市場自由轉讓的比重，促進土地要素的自由流動，讓土地從低效領域轉移到高效領域，從過剩領域轉移到更有生機的領域，更好地促進產業轉型升級。

（一）壓縮政府收儲的范圍和規模

按照國土資源部等部門的《土地儲備管理辦法》，政府收儲范圍包括：依法收回的國有土地；收購的土地；行使優先購買權取得的土地；已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；其他依法取得的土地。由此可見，其既包括存量土地，也包括增量土地，既包括公益性用地，也包括經營性用地。特別是所謂“收購的土地”，由于沒有明確邊界，不少地方將所有城市存量土地都納入土地收儲范圍。從荷蘭、瑞典、美國、新加坡、法國等發達國家和地區的經驗看，在房地產市場發展到一定階段并相對穩定時，土地儲備的首要目標是確保保障性住房和公共（公益）設施建設的用地需要?？紤]到我國許多大城市的土地供應已由以增量用地為主向以存量用地為主轉變，建議我國政府收儲的主要目標設定為，為了彌補市場的不足，提供一些市場不愿做的公共產品，比如保障房建設、公益性設施建設等非營利性項目的土地。同時，凡是在法律許可的范圍內，依靠市場機制能夠建設的項目，原則上都由市場來做，不建議納入政府收購的范圍。

（二）推進土地儲備主體和供應主體的多元化

打破由城市政府壟斷土地儲備的現行格局，形成在統一交易平臺的基礎上，多元主體平等儲備和供地的局面。重點推進三方面探索：一是集體經濟組織可以實施土地儲備，直接供應土地。賦予農村集體建設用地與國有土地同等的權能，可以在統一的土地交易市場實施土地供應和交易活動。二是對于從事經營性開發的存量土地，允許土地權利人自行開發。部分舊城區改造、城中村改造、舊廠房改造等項目，可以不納入政府收儲范圍，允許由土地權利人自行改造或聯合開發。三是對于一些土地權利人自己無條件或無能力進行再開發的地塊，通過降低轉讓成本、允許分割轉讓等方式，調動土地權利人的積極性，及時將土地轉讓給第三方進行開發。

（三）近期采取政府收儲和企業自由轉讓并重的發展策略，遠期實行以企業自由轉讓為主、政府收儲為輔的發展模式

在當前的過渡期，可推進政府和企業聯合儲備，建立合資入股、共同開發的收儲機制,即通過股份合作方式，由原土地使用權人與地方政府的資產經營公司以一定的股份進行聯合儲備和開發，并由政府的資產經營公司控股。這種收儲方式讓原土地使用權人參與儲備和開發，以調動國企、上市公司等存量土地持有主體參與主動開發的積極性，但對地方政府資產經營公司的資金實力要求比較高。

（四）處理好進與退的關系，創新土地稅費制度，構建良好的低效用地退出機制

清理無效供給和低效供給，對土地利用來說，就是要促使低效用地的退出。這不僅要靠行政手段，在市場經濟條件下，更要依靠經濟手段，尤其是土地稅費政策。通過建立稅收杠桿調節機制，引導企業自動退出低效用地，在原有的土地上引進和發展高端產業。

1.增加持有環節稅費，提高土地保有成本，實行差別化的稅收征管政策，引導低效用地及時退出。在現行稅制背景下，重點是提高城鎮土地使用稅和房產稅征收標準，提高土地持有成本。同時，對不同產業項目實施差別化的稅收政策。對于符合產業導向的項目，降低稅收標準，反之，則提高稅收標準。例如，浙江省平湖市建立以畝產稅收和節約集約用地為導向的評價機制，將企業分為激勵類、提升類、一般類和低效類四大類。通過實施差別化的減免政策，對畝產稅收達到制造業畝產稅收平均值200%以上、100%-200%、50%-100%和50%以下的，分別按激勵類、提升類、一般類和低效類四大類實行城鎮土地使用稅和房產稅分類分檔的差別化減免政策。同時，針對現行城鎮土地使用稅的標準較低，即使按照最高標準征收，土地保有成本仍然偏低的問題，建議修改《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，進一步提高征收標準的上限。

2.減少土地轉讓成本，降低企業退出門檻。據有關部門測算，目前土地轉讓需繳納 30%-60% 的土地增值稅，3%-5% 的土地交易契稅等，過高的轉讓稅費影響了土地轉讓的積極性，一些企業寧可讓土地閑置，也不愿意轉讓。為此，建議降低轉讓成本，如適當合并流轉稅種,降低稅率，并適當降低土地的轉讓投資限制，促進土地的流動，實現土地資產在流動中增值增效。

3.探索建立低效用地退出的利益補償機制。低效工業用地不愿退出的主要原因在于利益問題。除了實行差別化的稅收政策進行“逼迫”以外，還要建立相應的“引導”或激勵機制，引導企業退出低效用地,即對于部分低效用地，探索實行用有償回收的方式進行收儲。例如，蘇州市2011年制定了《蘇州工業園區企業用地回購實施辦法》，明確了產業用地有償退出的標準和流程等，并于當年啟動了首批24 家企業的用地回購程序，有效提高了各園區節約集約用地水平。

（作者單位：上海市規劃和國土資源管理局）