新比較經濟學視角下產業結構升級中的政府職能選擇

李子倫　馬君

摘要：本文以政府職能選擇為研究對象，以新比較經濟學為研究方法，通過對美國、日本、拉美地區的縱向和橫向比較研究，探究產業結構升級中政府職能的選擇范圍。研究表明：（1）建立基礎性經濟制度是產業結構升級中政府職能選擇的首要任務；（2）產業政策的制定應以充分尊重市場機制為基本原則；（3）合乎時宜的制定有針對性的政策體系是實施產業政策的重中之重。

關鍵詞：產業結構升級；政府職能；國際比較；新比較經濟學

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2017（03）-0086-09

一、引言

第二次世界大戰結束后，世界各發展中國家開始了經濟追趕的進程。雖然這些國家取得了顯著的經濟發展成果，其中13個國家或地區還維持了長達25年7%及以上的年均增長速度，但真正實現從中等收入國家邁入高收入國家行列的僅有6個國家或地區。諾斯（1990）認為，決定一個國家經濟發展與經濟增長的根本性因素在于經濟制度。一國政府職能選擇所構建的制度是導致不同國家經濟發展水平差異的核心要素之一。本文計劃采用新比較經濟學研究方法對產業結構升級中的政府職能選擇與經濟績效進行探討。

新比較經濟學是21世紀初期產生的，以比較分析不同國家或地區經濟體制、制度根源以及相同制度在不同國家或地區經濟績效差異，其主要代表人物有James Angresano、R·C Masca Renhas、S·詹科夫等等。新比較經濟學是在傳統比較經濟學面臨發展瓶頸的背景下誕生的。傳統比較經濟學以比較二次世界大戰后建立起來的以蘇聯為代表的社會主義制度和以美國、歐洲為代表的資本主義制度間的經濟制度優劣為研究對象。雖然傳統比較經濟學對不同經濟制度類型的國家進行了比較詳細的描述和分析，但是正如艾登姆等人的觀點：對經濟體制好壞的評價需要建立在一系列評判標準之上，但這些標準中，有些一致，有些互斥。“在比較兩種經濟體制時，除非一個國家的全部標準上均高于對方，否則，不可能做出比較兩種制度的任何嘗試——如果不對不同的標準作適當的綜合衡量的話。”因此，如果不同國家或地區在這些不同指標比較中可能存在差別，傳統比較經濟學就難以明確比較兩種制度的優劣。即便能夠通過研究不同標準在綜合衡量體系中的權重高低，但權數的確定也缺乏統一的標準，困難重重。這一始終難以跨越的方法論障礙嚴重阻礙了傳統比較經濟學的深入發展。加之20世紀末期蘇聯社會主義陣營的解體使傳統比較經濟學完全丟失了研究方向。新比較經濟學在傳承傳統比較經濟學理念基礎上，通過對多種不同經濟體制進行差異化比較，就能更加完善地、科學地研究不同經濟制度的運行軌跡。但相對而言，新比較經濟學更加注重于對不同國家的不同市場經濟制度進行分析，即在干預主義和自由主義之間的選擇問題。在新比較經濟學看來，各國經濟制度的差異不在于社會主義和資本主義的區分，而在于市場和政治制度的不同安排。因此，新比較經學一舉跨越了世界各國不同“主義”下市場經濟體制和制度的界限，將研究聚焦于類似新制度經濟學派的分析內容。從這一點看，該方法無疑在比較研究我國社會主義市場經濟與世界各國市場經濟中的政府職能時大有裨益。

本文選擇長期保持世界第一大經濟體地位的美國，從“東亞奇跡”到“失去的十年”的日本和發展幾經曲折的拉美地區作為比較主體，主要從基本經濟制度和產業政策兩個方面來考量這三個國家和地區的政府職能。美國自建國以來經濟發展較為連續，可整體看待；日本二戰后經濟發展歷程最為矚目，以產業政策為最大特色的日本模式也由此而出，我們可以以此為對日本的研究起點；拉美國家在20世紀初期真正登上世界歷史舞臺，政府經濟職能的研究也應由此開始。

二、共同點的提出：一般性制度構建

——以美國為例

美國、日本和拉美地區在一般性制度構建方面具有同出一脈的特點。在這里我們重點以美國為例來加以考察。

（一）維護市場主體產權的獨立與完整

美國政府一直以來都十分重視對產權的保護。美國憲法修正案第五條規定：“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產；非有恰當補償，不得將私有財產充作公用。”憲法修正案第十四條第一款規定：“無論何州均不得制定或實施任何剝奪合眾國公民的特權或豁免的法律；無論何州未經正當法律程序均不得剝奪任何人的生命、自由或財產；亦不得拒絕給予在其管轄下的任何人以同等的法律保護。”美國的法律對產權的保護與重視不僅僅體現在維護市場主體之間產權關系的平等與完整上，更體現在遏制公權以各種名義對私權無限制的侵害，后者往往是美國司法制度關注的重點。歷史上著名的盧卡斯案即是一個典型的判例。本案當事人盧卡斯于1986年在美國南卡羅來納州Palm島購買了兩塊住宅用地作為不動產開發使用。但1988年該州制定了《沿海區域管理法》，將盧卡斯的不動產項目劃入“保護區”。于是，盧卡斯向地方和聯邦最高法院提起訴訟，理由是法律中土地利用限制即不給予補償的財產征用，同時對南卡羅來納州海岸委員提賠償要求。聯邦最高法院于1992年對盧卡斯案進行了宣判，10位全體大法官以7：2的絕對多數做出撤銷原判、發回重審的最終判決。在面對甚至是以公共利益為由進行干涉的公權面前，私權的合法性和獨立完整性仍舊得到足夠的尊重，越是公權有自由裁量空間的法律條款，司法制度越給予足夠的關注，確保公權行使的合理性。

（二）維護市場公平競爭

美國政府從19世紀末期即開始關注產業組織績效問題，是世界上最早制定反壟斷法律的國家之一。基礎法律體系由《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》組成。《謝爾曼法》包含八個條款，有兩方面含義：第一，對合同損害競爭的行為明令禁止；第二，對利用市場優勢地位通過壟斷手段損害競爭的行為明令禁止。《克萊頓法》是《謝爾曼法》的補充，該法規定并明確禁止了四種削弱競爭的壟斷行為，即價格歧視、束縛性的契約、合并和連鎖董事會。《聯邦貿易委員會法》旨在依法管理和禁止各種不正當競爭行為，并專門成立獨立于政府的反托拉斯執法機構——聯邦貿易委員會。雖然在執行過程中美國反壟斷力度先后經歷了一次大戰時期的松懈、羅斯福“新政”時期的加強，再到二戰后從哈佛學派SCP分析范式下的嚴格到芝加哥學派的松綁，美國對壟斷的敏感以及對公平競爭市場環境的追求卻始終不變。endprint

（三）健全市場制度，維護市場秩序

首先，美國擁有完整的商品、服務和生產資料流通網。例如美國并沒有戶籍制度，美國法律規定公民可以自由遷移、移民。公民每遷徙到一個新的地方，就自動成為該地居民，自動擁有對該地對地方政府的管理權，同時自動享受當地的社會福利待遇。其次，在市場準入方面，美國擁有健全完備的企業管理法律體系，實現了對企業從誕生到消亡的全生命歷程監管。再次，美國建立了包括食品衛生安全、互聯網和金融等在內的多市場監管制度。以監管力度最強的期貨市場為例。美國政府施行包括商品期貨交易委員會、期貨業協會、證券和交易所委員會、美聯儲及貨幣監管局等在內的多頭監管體制，采用政府監管機構、期貨行業自律組織和交易所自我監管的“三級管理”體系。

三、爭論的焦點：產業政策

時至今日，雖然“產業政策”一詞被廣泛應用，但產業政策的內涵卻始終沒有形成定論。羅伯特·尾奇甚至直接從籠統角度看待產業政策，他認為產業政策指一套復雜的政策，涉及發展戰略工業，保護出口，調整產業結構等，以適應當前或未來國內外經濟形式的變化。日本經濟學家下管家茂和河邊淳認為：“產業政策是國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業為直接對象，通過對全產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極參與某個產業或企業的生產、營業、交易活動，以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策總稱。”小宮隆太郎等則認為：“產業政策是政府為改變產業間的資源分配和各種產業中私營企業的某種經營活動而采取的政策。”另外也可以從爭力角度理解產業政策。如美國學者查莫斯·約翰遜說：“產業政策是政府為了取得在全球的競爭能力，打算在國內發展或限制各種產業的有關活動的概括。作為一個政策體系，產業政策是經濟政策三角形的第三條邊，它是對貨幣政策和財政政策的補充。”無論從何種角度理解產業政策，它的本質特征都是政府對市場經濟有目的性的介入。

（一）從美國信息產業崛起看政府的優選產業政策

所謂優選產業指政府選取的支持其優先發展的產業。優選產業政策強調從結構化角度切入，選擇在未來具有較深發展潛力和廣闊發展前景的產業作為政府支持的對象。縱觀美國經濟發展和產業變遷史，美國并沒有嚴格意義上的產業政策，即便是我們要研究的美國信息產業崛起過程，美國政府也并未做出經典意義上的產業發展戰略規劃，沒有通過行政手段直接或間接對產業資源進行直接的調配。因此，我們在研究美國產業政策時，采取從更加寬泛的角度切入的方法來理解產業政策，將所有就某一產業有傾向和扶持意圖的政策都看作產業政策的內容，故此處我們使用“優選產業政策”一詞而非傳統的“產業政策”來描述這一政府經濟行為。

1993年2月克林頓總統發表政策聲明《技術為經濟增長服務：建設經濟實力的新方針》，標志美國政府對產業的干預政策形成體系。這一干預政策的集中體現是克林頓政府為振興信息產業所提出的“信息高速公路計劃”（簡稱NII）。在這一計劃中，克林頓為政府職能的定位制定了九項原則：（1）通過稅收和法律促進對NII的民間投資；（2）利用財政政策推廣“全民服務”的概念，保證所有用戶能負擔使用信息資源的成本；（3）加強政府研究計劃與民企科研的合作，充分發揮政府資金“催化劑”作用，支持民企開發信息產業所需技術；（4）加強制度建設，保障知識產權；（5）保障網絡安全；（6）協調各級政府及國際間合作；（7）制定統一標準；（8）提供利用政府信息機會，制定相應政府財政政策；（9）改進無線電頻譜管理。可以看出，在促進信息產業發展中，美國政府職能表現出以下三點特征：一是政府職能不再局限于基礎技術研發，而是深入技術研發全過程，積極干預應用技術的研究工作，通過政府財稅政策的引導作用助推企業實現技術突破。二是政府不再僅注重產業技術政策，而是綜合運用制度加政策的方針對從研發到生產再到銷售市場的全產業過程進行干預，積極運用財政補貼扶持尚未成熟的市場。加強制度建設和市場監管，保證市場安全規范，完整統一。三是注重基礎設施投入。由于信息高速公路計劃本身是針對信息產業的基礎設施建設，制定此計劃本身就表明美國政府對產業發展中基礎設施的重視。美國在20世紀90年代到21世紀頭十年如雨后春筍一般成立的信息產業公司就是在“信息高速公路計劃”成功搭建信息基礎設施后出現的。除此之外，為了適應信息產業的發展，美國政府還制定了信息人才培養和引進戰略。

（二）從“通產省奇跡”到“失去的十年”：對日本產業政策的反思

1.以通產省為核心的日本產業政策奇跡（1945-1973）

“產業政策”概念最早就是由日本提出，日本也是世界上最先將產業政策應用于經濟實踐的國家。在日本政府內部，通產省是制定和執行產業政策的部門。在相當長一段時間內，通產省都是日本最具影響力的政府部門，有“國民經濟的導航機構”之稱。查莫斯·約翰遜甚至直截了當的指出：“產業政策就是通產省所定的政策。”“從1935年到1995年，日本經濟被政府統治的鐵腕僅僅抓牢，但這一時期也是通產省所謂的‘黃金時代。”

通產省在1957年公布的《產業合理化白皮書》中從四個方面理解產業政策的目標：一是企業合理化；二是企業環境合理化；三是行業合理化；四是產業結構合理化。為了實現產業政策目標，通產省主要運用財稅、貨幣等一系列政策工具，其中最有特色的是行政指導。行政指導強調政府為實現其政策目標對某一產業或企業強制性的干預。很多情況下政府行政指導都是臨時性、口頭性的而非根據某些特定法律，雖然僅僅是一種指導，但背后是懲罰性的措施作為權威依據。因此，行政指導成為通產省可以使用的最具威懾力的工具，也是日本產業政策區別于一般市場經濟國家經濟干預政策的主要特征之一。

戰后初期日本政府選擇了國家全面干預，實施了以“傾斜生產方式”為核心的產業復興政策。該政策選取煤炭和鋼鐵兩大行業為主要扶持對象，以建立“復興金融公庫”為途徑通過資金支持、價格傾斜、對煤炭工業提供優先的物資傾斜等政策給予支持，希望通過對這兩大產業的扶持帶動各產業全面發展，實現經濟整體復蘇。“傾斜生產方式”政策推行以后也確實起到了積極的作用。從1947年到1950年，日本經濟有三年保持8%以上增長率，其中有前兩年還突破10%。但過于嚴重的政府計劃干預造成財政支出劇增和通貨膨脹重新抬頭的負面效應。endprint

在面對嚴重的宏觀經濟問題，日本政府迅速調整戰略，結束了“傾斜生產方式”，于1949年開始實施“道奇計劃”。該計劃全面廢止政府的價格補貼制度和停止復興金融公庫的貸款。應該說，這一時期的產業政策以“集中生產方式”代替了“傾斜生產方式”，在選取的扶持產業中，政府不惜投入重金，不遺余力的加以扶持，促使技術大規模的引進。例如1953年到1958年間，日本五年電力投資計劃為9698億日元，其中增加了水力發電與火力發電產能513萬千瓦，相當于過去的近70年間已有產能的一半。1957年，政府發表《經濟白皮書》，在對戰后十年經濟發展歷程的回顧時指出：“日本現在已不再是‘戰后，我們所面臨的是一個全新局面，我們即將告別由恢復而求發展的時代，未來將要靠實現現代化來支撐。”這是日本產業政策從復興向振興的轉型的一個重要標志。實際上，在過去的十年中，日本經濟實現了國民年均收入11%，工業生產22%，出口額46%的驚人增長速度。從1954年到1957年，日本還出現了長達31個月的經濟持續增長的“神武景氣”現象。

進入60年代以后，以藤之助（經濟企劃廳調查課長）為代表的“穩定成長派”認為，日本經濟已經存在產能過剩，缺乏新投資機會，日本當前的任務應該是保持前一階段的發展成果。以下村治（大藏省財務調查官）為代表的“高速成長派”認為日本經濟仍可保持高速增長，日本仍處于具有巨大技術改造空間的“歷史勃興期”，各行各業都具有很高的投入產出比，日本未來經濟一片光明。后來下村治的觀點占據上風，受到池田內閣的贊許，并據此制定了著名的《國民收入倍增計劃》。根據這一計劃，日本通產省制定了影響范圍廣泛的新一輪產業政策。主要包括五大內容：（1）建立新產業體制，制定《特定產業臨時振興法》；（2）制定設備投資調整政策，控制企業投資規模，扭轉投資過熱趨勢；（3）確立專業生產體制，實行共同化生產；（4）制定新的能源對策，支持石油工業，繼續落實對煤炭工業的調整和援助；（5）扶持特定產業，增進對電子計算機產業的扶持力度。這一時期產業政策最大特色在于加強政府對企業和市場的干預控制力。雖然新產業政策導致政府與企業之間產生更多摩擦，公私矛盾加劇，但不可否認的是，這一時期同時也是日本經濟大發展大繁榮時期。經濟增長率長期高奏凱歌，不斷涌現出1958年“巖戶景氣”（1958-1961年，歷時42個月）、“奧林匹克景氣”（1962-1964年）、“伊獎諾景氣”（1965-1971年，持續57個月）等周期性經濟繁榮景象。

2.九十年代“失去十年”的深層原因

20世紀90年代，日本在經歷了戰后長期持續的經濟增長后突然陷入經濟危機，被鼓吹大的泡沫在一夜之間灰飛煙滅，導致日本經濟長期蕭條，陷入“失去的十年”。對于日本來說，“失去的十年”是一次長期性的波及范圍廣泛而深刻的蕭條。羅斯巴德認為，經濟危機是一場對前期扭曲資源配置體系進行清算的過程，危機本身是經濟恢復正軌的必然環節，也是實現恢復的必要調節機制。如果從這種新奧地利學派的經濟周期理論來理解日本經濟蕭條，“失去的十年”無疑是對日本長期扭曲的資源配置體系的一次恢復性調整，而所恢復的所調整的無疑是之前80年代極度膨脹的經濟泡沫。我們嘗試從日本經濟增長速率回落時期著手，以日本政府為應對該時期面臨的各種問題所做出得產業政策調整為線索，通過對政策與經濟發展效果之間聯動性的分析，探索一種以供給為出發點的經濟泡沫形成機制。

從1973年起，受石油危機的沖擊，日本結束了二戰后長達二十多年的高速增長期。日本戰后經濟成就很大一部分因素在于政府合乎時宜的選取并扶持了一批主導產業。在這種成功經驗的激勵下，日本政府于1970年公布了《70年代的通商產業政策》，提出重點扶持產業從資本密集型向知識密集型的轉變要求。在隨后1975年和1980年相繼提出的《通商產業政策》中，日本政府逐步確立了發展尖端技術產業的政策體系。這一政策目標的確立決定了日本之后十年的經濟輝煌，但也許正是90年代十年衰退的根源。其中最具代表性的例子是日本半導體產業從崛起到衰落的歷史。

半導體工業于20世紀50年代在美國率先發展為獨立產業。雖然日本對半導體產業關注較早，但整個50年代和60年代半導體產業一直沒能成為通產省重點扶持的對象，據統計，直到60年代初，日本半導體市場70%以上還是外國產品。1971年，日本出臺《特定電子工業及特定機械工業振興臨時措施法》標志日本半導體產業政策的真正形成。具體措施有四方面：

一是大規模的財政金融扶持政策。據統計，從1971年到1990年日本有關半導體產業的政府補助金高達3111.6億日元，財政投資及貸款6695億日元。另外政府還制定了系列稅收優惠政策。例如“電子計算機減征固定資產稅制度”、“電子計算機特別折舊制度”、“通用軟件開發準備金制度”等。二是政府主導下的官民合作開發體制。早在1962年，通產省便牽頭并援助3.5億日元，會同日本電氣等3家公司設立“FONTAC”項目，即以開發大型計算機為目的的“電子計算機技術研究組合”。三是集團化產業組織政策。在通產省強力干預下，日本半導體產業組織結構以集團化為發展導向。1962年開始日本就成立了由六家公司合并組成的日本電子計算機股份公司（JECC），1971年，通產省將電子計算機企業重新分割為三個新的集團，富士通更改為日立、日本電氣更改為東芝、三菱等。四是嚴厲的市場保護政策。日本政府明文規定各級政府、國企、大學等機構在采購計算機時，必須優先采用國產機型，同時限制私營企業對進口機的使用。通產省強迫外國潛在進入者將先進技術以許可證或專有技術形式轉讓予日本企業，并要求外國企業向所有對某一技術感興趣的日企辦理經營許可，以分許可協議形式將技術擴散到日本半導體企業中。日本政府還建立嚴格的準入審批制度，禁止外資獨立建立企業和外國廠商擁有多數控制權的合資企業申請。

總體而言，這一時期日本制定的半導體產業政策效果十分明顯。到1988年，日本芯片產值占全球芯片業比重高達67%，長達七年維持世界第一，高峰時期雇傭員工達19萬名，創造附加值高達2.8萬億日元。1989年，世界半導體公司排名中，日本電氣、東芝和日立三家日資企業高居前三名，排名前20的半導體企業中，日本公司占據10個席位。1990年，有六家日本企業躋身全球前十大半導體廠商，這一紀錄至今尚未被其他國家和地區超越。然而，好景不長，日本半導體產業在經歷了巨大輝煌后盛極而衰。從90年代中期開始，日本半導體產業出現拐點，并一路滑坡難以遏制。是何原因導致日本半導體產業的大潰敗？我們可以認為，日本半導體產業衰落是由日本企業對產業未來發展規律出現集體性誤判所致，而這一問題源自日本長期奉行的產業政策。具體來說如下：endprint

首先，產業政策對技術研發過度干預。日本產業政策不僅支持基礎技術研發，還廣泛影響各種應用技術的研究。日本政府為支持半導體產業發展不惜投入重金，在通產省主導下成立各種研發合作平臺。這一體制對研發過程特別是應用技術戰略制定過程的過度干預導致企業在技術決策方面喪失自主權。即便日本政府并沒有采取強制行為，但誘導性資金補助等扶持政策足以影響企業行為，造成國內企業出現一致性研發決策現象。整齊劃一的選擇必然增加產業發展的國家風險，在產業技術政策制定正確的情況下，產業可以實現發展，若政策稍有失誤，全國范圍內的企業將作出類似的錯誤判斷，就可能導致產業的整體性衰敗。

其次，產業政策對矛盾困境錯誤認識。在面對90年代日本半導體產業的發展困境時，通產省并沒能準確意識到正在崛起的亞太國家和地區對日本既有半導體競爭優勢的威脅，并沒能從根本上理解這種威脅是一種經濟發展的客觀規律，日本只能跨越而非阻止。恰恰相反，通產省將政策重點鎖定為提高產業集中度的企業聯合生產政策，以期通過做大企業集團而做強企業。進入21世紀，在通產省的干預下，東芝和富士通，日立和三菱，索尼和東芝等分分組成合作組織。但是由于企業之間的相互不信任，多個合作最終難以成型。即便部分項目成型，但做大企業集團并沒能提高日企競爭力，韓國、中國大陸和臺灣地區廉價的勞動力成本競爭優勢始終是日本在產業鏈制造環節難以逾越的屏障。

再次，長期形成的計劃型產業發展體制。自二戰以來通產省在產業結構升級和經濟增長中即扮演了關鍵角色，石油危機前的成功經濟發展經驗進一步鞏固了以通產省為核心的政府主導型產業升級模式，而80年代日本半導體產業的巨大成就則使這種計劃型產業發展體制深嵌于日本經濟的脊髓中。在面對后期遇到的一系列困難時，強大的路徑依賴效應使日本上下從政府到企業從決策層到老百姓無一例外的選擇了以固有體制解決一切問題的思路。殊不知正是這種固有體制所導致的企業對市場需求信息捕捉能力的喪失才是造成衰退的根本原因。例如前文已經表明，日本并非技術弱國，在許多領域始終保持領先地位，日本與美國相比最大的劣勢是缺乏具有高附加值高利潤的領先商業技術，而造成這一問題的根源在于日本企業與美國企業相比對市場反應的滯后。

（三）從拉美國家產業結構倒退看政府的失敗——結構主義向新自由主義過渡時期

1.過渡時期的產業結構倒退現象

國際貿易理論表明，在市場機制作用下，一國產業結構會依照動態要素比較優勢的換擋實現產業結構升級。然而在人為干預的情況下，一國產業結構也有可能出現由高級化向原始狀態退化的怪現象。拉美國家在上世紀80年代由結構主義向新自南主義轉換時期的產業結構變化即呈現出這樣一種倒退的過程。據統計，1969年拉美地區三產業占GDP比重為：15.7%；40.2%；44.1%，而到1990年，拉美地區三次產業占GDP比重變為：6%；31%；63%。這一變化中最明顯的是二次產業占比下降和三次產業占比增加。依照產業結構變遷理論，這種變化在統計學意義上尚屬合理。但從拉美80年代真實的經濟形勢來看，這一數據所體現的變化在現實中并非正常意義上的產業躍遷，而是二次產業大幅衰退的過程，生產要素并非從二次到三次產業的合理轉移，而是前期發展的二次產業出現大淘汰的過程。最集中的體現即是整個80年代拉美地區經濟增長率僅為1.2%。拉美諸國經歷的并非“后工業化時代”，恰恰相反而是陷入了“去工業化”的困境中。雖然三次產業在上升趨勢中，但“第三產業化”的內部結構異常分化，具體表現就是非正規就業的急劇膨脹。產業結構并非實現升級，而是陷入深層次調整期。理論與實踐一再表明，任何一次調整都是對前期被扭曲的經濟結構所做的一次治療，是將不合理的經濟結構依照市場需求偏好曲線進行重組的過程。拉美產業結構調整期跨時如此之長足以證明之前產業結構被扭曲之深，而這一扭曲過程要追朔到30年代結構主義興起時期。

2.結構主義時代的產業結構升級與政府職能

結構主義以進口替代工業化為發展模式，以普雷維什的結構主義模型為理論基礎，以期通過政府對市場機制的干預實現產業結構的跨越式升級，跳出以初級產品出口為特征的低水平發展困境。結構主義時期政府職能主要體現在以下三個方面：

一是施行貿易保護主義政策，維護國內市場，扶持本國幼稚產業發展。例如巴西瓦加斯政府為保護國內消費品工業于1931年頒布法令，規定所有被認為是生產過剩部門的進口設備全部被命令禁止，并且將進口稅率升高為商品原有價值的20%之多，先后頒布兩項法令法規：一是命令停止生產產能過剩工業企業機械設備。二是在三年內禁止技術裝置、機械設備的進口貿易。另外，瓦加斯政府還進一步提升進口工業品價格。同時，瓦加斯政府還取締了州際關稅壁壘，規定各州抽取的出境稅不得超過10%，統一國內市場，促進全國資源流通。

二是大力發展國有企業，加強政府直接干預，推行產權國有化。巴西瓦加斯政府于1934年頒布的新憲法中明確表示：水利、林木、礦產等自然資源全部歸國家所有；政府對軍事物資掌有絕對控制權，有權對銀行和金融保險業務進行監管，有權頒布國有化法令將許多規模巨大的外資企業和民營企業收歸國有。除此之外，國家還強有力地控制了鈾礦、煤炭、運輸等核心部門。

三是限制外商直接投資，嚴控利潤回流，確保資本為本國經濟服務。在結構主義興起初期，巴西政府曾禁止外商直接投資，進口替代戰略所需引進的技術、材料等都需外匯購買，這種情況下，創匯部門起到關鍵作用。1945年前，瓦加斯政府主要是把以咖啡為代表的農產品出口收入作為外匯來源。

這種以政府干預，內向經濟為主要特征的發展模式從一開始即將拉美各國引入歧途，進口替代戰略至少存在以下幾點缺陷：

一是封閉政策限制競爭，導致企業缺乏自主創新動力。貿易保護主義的本意是降低國外企業對國內企業的沖擊，保護本民族幼稚產業快速發展，但保護的同時也降低了市場競爭度。進口替代戰略的初衷是通過技術引進再創造實現本國產業的技術提升。但缺乏競爭的市場環境導致拉美企業普遍存在對技術引進的依賴慣性，缺乏自主創新動力，長此以往，形成拉美國家對西方先進經濟體的依附性。endprint

二是政府過度干預，壓制市場活力。拉美國家雖然允許外資引入，但對外資始終加以管控。政府成立龐大宏觀職能部門對各種行業的準人強加限制，對企業微觀行為加以干預。特別對經濟發展具有重要影響，起基礎性、決定性作用的產業多以國有產權為主，這進一步導致政府對國民經濟命脈和重要領域的直接控制。無處不在的政府干預必然壓制市場主體的活力，限制多元化的市場行為。

三是跨越式發展思路忽視本國比較優勢，增加失業率，釀成糧食危機。拉美國家出口創匯的主要支柱是農業，但跨越式發展思路導致農業長期得不到重視，引進技術匱乏，生產率低下。加之農產品多用于出口，導致國內糧食不足。另外，拉美國家以勞動就業率低的重工業為扶持對象使原本富足的勞動力資源得不到利用，導致國內失業率居高不下，貧富差距持續擴大，造成嚴重的社會危機。

四是內向戰略市場狹小，企業盈利能力受限。進口替代模式的原則之一是以滿足國內市場為主。過于狹小的市場限制企業發展規模和盈利水平，這必然造成經濟增長的瓶頸期，導致一國難以實現財富的超量累計和國民收入水平的大幅提升。在產業結構高級化階段，大部分進口技術價格昂貴，企業研發需耗巨資，這一切都要求企業在前期已形成足夠規模，具有足夠盈利能力。內向戰略和市場過小已經成為進口替代模式無法調和的矛盾。

3.過渡時期后的國家間分化

雖然80年代拉美地區幾乎各國都為前期的發展模式付出沉重的代價，產業結構皆出現了不同程度的倒退，但進入90年代，拉美國家卻表現出截然不同的經濟復蘇態勢。有些國家經濟結構在短期內得到快速調整，經濟發展很快進入快車道。但有些國家雖然施行新自由主義政策二十余年，但經濟增長仍舊乏力，國家還深陷衰退中苦苦掙扎。

阿根廷是拉美地區最先施行新自由主義經濟政策的國家之一。上世紀90年代，阿根廷在前期自由化政策基礎上采取了市場開放、引入外資、變賣國有資產等一系列措施。在這些有利舉措的支持下，阿根廷很快走出了80年代的“滯脹經濟”，經濟增長取得顯著成果。這一時期，阿根廷已成為拉美發展最快的經濟體之一，成為實行新自由主義經濟政策的“標桿”國家。可惜的是，過度開放的經濟環境下，阿根廷并沒能提供有效而完備的政府職能對市場體制機制進行維護與完善，加之宏觀經濟管理出現失誤，阿根廷在20世紀末的金融危機中身陷囹圄。

智利與阿根廷同為最早施行新自由主義經濟改革的國家，在90年代初期，智利也成功擺脫80年代的經濟蕭條，實現高速增長，但與阿根廷不同的是，智利矢志不渝的致力于政府職能改革，以構建良好的政府與市場間關系為目標，在政府內部、醫療、教育、社會服務等領域都建立一套行之有效的制度，最終使智利成功避免了90年代拉美金融危機所帶來的沖擊，使經濟持續實現了增長。2011年，智利人均國民收入達到12280美元，躋身高等收入國家行例。現如今，智利已是拉美地區經濟發展最為成功的國家。

（四）產業政策的比較與分析

1.美國成功的原因

相比于日本和拉美地區，美國并沒有真正意義上的產業政策。換句話說，美國的產業政策都是以充分尊重市場規律，盡可能發揮市場機制配置資源的作用為原則的。成功的發展結果讓我們可以相信，政府即便在支持某一優勢產業發展中也應尊重市場規律，維護市場機制，減少直接干預，制定間接性、引導性干預措施。

2.日本的產業政策悖論

相比于美國，日本擁有最精密的產業政策體系，相比于拉美，日本的產業政策曾經更加行之有效。日本戰后經濟的恢復、發展直至繁榮都離不開政府產業政策的有效制定。但無法否認的是，“失去的十年”同樣繞不開產業政策的影響。

首先，產業政策在以知識引進為特征的經濟起飛時期有可能富有效率。在經濟起步階段，政府往往處于強勢地位，不管是人力物力財力較之本國社會私有生產組織形式都具有絕對優勢，政府有責任也有能力充當起有效信息引進和優勢產業創建的主體。日本戰后經濟恢復期和五十、六十年代經濟高速增長期通產省所制定的產業政策都是將在世界范圍內看已經普遍存在，技術已相對成熟的產業作為主導產業扶持的，這一時期的產業政策可稱為追趕型產業政策，即便是在80年代半導體產業大發展時期，日本政府主要扶持的半導體產業也是在美國已經出現多年的成熟產業。

其次，產業政策在經濟從要素驅動向智力驅動過渡后將阻礙產業結構持續升級。進入經濟發展的高級階段，經濟增長的動力來源從對既有技術的單純模仿和簡單創新逐步轉向對新知識、新信息的發現過程，即從要素驅動向智力驅動過渡，即熊彼特式的創新過程，而這一創新過程的不確定性在市場主體和政府間并無區別。“一言堂”式的產業政策代替市場思考的結果只能是試錯機會的減少，風險的集中。90年代半導體產業政策的錯誤判斷以及企業本身長期形成的缺乏市場敏感度，缺乏主動研發精神的問題使日本半導體業最終身陷囹圄。“將雞蛋放入一個籃子”也許是對日本90年代半導體業衰敗的最形象解釋。

再次，產業政策存在機會成本。政府對某一產業的扶持意味著在同一時期放棄了對其他產業的扶持，新古典均衡的資源供給數量在產業政策下永遠難以實現。不管是理論上還是實踐中，我們都無法證明所選產業一定是一種最優選擇，未被選擇產業一定不是有效產業。二戰后日本政府以鋼鐵、煤炭等作為重點扶持產業并不意味著這種選擇一定是最明智的行為，70和80年代成功的半導體產業扶持政策也并不說明日本政府無法制定出其他高新技術產業政策。恰恰相反，產業政策往往會限制一個國家內部市場的多元化，阻礙產業結構的復雜化和多產業之間的協調。日本戰后三十年成功的產業政策光環下是對大量潛在產業的放棄。

3.拉美的發展陷阱

首先，干預型政府是導致拉美地區進口替代戰略失敗的根本原因。產業結構升級最根本的動力是企業家精神。政府過度干預的發展方式必然降低市場主體的企業家精神，即便政府內部精英領導層再富有進取精神，在時間和交易成本的限制下產業結構的持續升級方式也難以出現。endprint

其次，過度保護、內向市場導致的經濟效率低下是拉美地區80年代產業結構大退化的歷史前提。過度保護導致企業缺乏競爭，這必然降低產品國際競爭力。同時市場過于狹小造成企業增長出現明顯瓶頸期，企業規模受到抑制，盈利能力低，這也造成國內企業的國際競爭力低下。

再次，政府職能轉變不當造成新自由主義時期拉美地區諸國經濟績效迥異。對比阿根廷與智利，兩國都在奉行開放市場經濟的新自由主義改革浪潮中受益，但前者卻在金融危機中深陷衰退，后者卻實現了持續增長并成功跨越“中等收入陷阱”進人富裕國家行列。究其原因，最根本的即是政府是否在市場化改革中與此對應適時適勢的構建起一套保護、完善市場體制機制的職能體系。最明顯的一個例子即是阿根廷政府一直以來都更迭頻繁，從1930年以來阿根廷政府更迭竟達25次之多。西門內斯曾提出，再好的國家發展戰略都將無濟于事，如果沒有缺乏穩定的政治環境和公平的社會秩序。

另外，與智利政府相比，阿根廷政府在市場化中沒能有效設計政府內部體制結構，沒能有效處理政府與市場在教育、社會事務、醫療等各種領域的經濟職能分工，造成政府“負債高企”、“腐敗嚴重”、“產業體系競爭力始終低下”的局面。

四、結論與建議

建立基礎性經濟制度是產業結構升級中政府職能選擇的首要任務。不同國家間與同一國家不同時期間產業結構升級效率的提升前提是建立基礎性的經濟制度，即保護產權、維護公平競爭、健全市場制度。保護產權就是要求市場活動的各種主體的權力受到法律的明確保護，在權力受到侵害時具有明確的申訴渠道和公平公正的判決和執行。維護公平競爭指政府要樹立公平競爭的基本原則，對任何損害公平競爭的行為進行限制和打擊，反對壟斷行為，確保市場活力。健全市場制度要求政府對市場進行有限的管理，建立完整的監管體制、制定成體系的監管政策，確保市場經濟能夠健康合理發展。

產業政策的制定應以充分尊重市場機制為基本原則。產業政策并不等于一定要打破市場經濟的公平性。合理的產業政策應當是在發揮市場在資源配置中起決定性作用的前提下，通過政府政策的有效引導而實施。這就要求政府首先要保證市場經濟體制機制的充分尊重權，在此基礎上制定合理的有限度的產業政策，盡可能減少政府強制性措施和引導性措施對市場機制的破壞和干擾。

合乎時宜的制定有針對性的政策體系是實施產業政策的重中之重。產業政策的制定要合乎本國經濟發展階段性特征。任何滯后或者超出現階段經濟發展特點的產業政策都會導致經濟結構出現扭曲進而損傷經濟體長期發展的動能。在制定具體產業政策前，政府應在充分調研基礎上仔細分析本國經濟所處經濟發展階段，針對當前階段經濟發展、產業升級的特點和要求，合乎國情的制定階段性的產業政策，并根據經濟發展特征的調整出做及時調整。

責任編輯、校對：李斌泉endprint