地方債規模增長的一個解釋框架

李一花　張芳潔　亓艷萍

摘要：地方債規模增長是引發地方債務風險的重要方面。治理地方債規模的過快增長需要從理論和實證上識別其形成機制。本文首次從地方財政能力的視角建立了解釋地方債規模增長的理論框架，克服了以往研究集中于需求方面的局限。本文研究發現，財政能力對地方債務規模具有重要的影響，尤其對東部地區而言更是如此；對于中西部地區，財政收支缺口的壓力對債務規模增長不可小覷。對地方債規模增長成因的解釋，意味著政策導向應立足于策略性調整財政分配關系，并從地方債管理的角度，建立可靠的償債機制和制度法律約束。

關鍵詞：地方債；財政能力；財政赤字；預算軟約束

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2017（03）-0095-07

一、引言與文獻綜述

債務規模是影響債務經濟效應的重要方面。近年來我國的政府債務規模迅速增長，尤其是地方債規模急劇擴張引發了政府與學界的高度關注。出于對中國地方政府債務急速擴張和風險上升的擔憂，國際評級機構惠譽（香港）和穆迪自2013年相繼降低了對中國長期本幣信用評級和主權信用評級。2016年6月15日，國際貨幣基金組織（IMF）對中國地方債務風險也發出了嚴厲的警示。隨之，我國地方債規模迅速擴張的成因成為研究地方債問題的焦點。對地方債規模增長的解釋，已有的研究主要集中在財政分權和經濟發展模式上。

從財政分權視角分析地方債規模存在兩種相反的意見。一種觀點認為，如果財政赤字由地方債務融資解決，在地方政府強烈的機會主義傾向下，通過“公共池”攫取財政資源，將導致過度支出和債務膨脹。從相反的觀點來看，Qian和Roland認為，財政分權能迫使地方政府參與財政競爭，提高公共產品和服務的供給效率，降低財政赤字和債務水平。在我國，分權約束地方舉債的觀點似乎沒有得到證實，相反，眾多學者研究了分稅制對地方政府舉債的正向影響。郭琳和樊麗明，賈康和白景明認為1994年分稅制改革后，財權重心上移、事權重心下壓的情況不斷強化，造成地方財政的支出壓力，迫使地方政府不得不負債維持運轉。這種解釋尤其在說明2005年之前地方政府債務被動形成和縣鄉財政體制困難的研究中較為流行。近期的研究，如邱櫟樺和伏潤民對中國西部D省的縣級面板數據的實證分析，為分權體制影響債務規模提供了新的證據。龐保慶和陳碩基于地級市數據的研究同樣發現，各地區債務規模受到其財政缺口的顯著影響，他們預期在財政集權的大趨勢下，預算內財政缺口或預算外收入支配力下降會增強地方政府負債的動力。但也有學者認為，“收入上移、支出下移”不能完全解釋地方政府的債務積累。因為，如果該解釋成立，那么，一是地方負債借來的資金應該用于當地財政的行政事務和經常性開支，二是越貧困的地方應該負債越多，但實證研究并不支持這兩個條件。

從經濟發展模式的觀點來看，Cai和Treisman認為地方政府間競爭導致各地方政府降低稅率、增加基礎設施的支出，并最終導致了地方政府舉債過度。類承曜認為，政府主導型的經濟發展方式是我國近年來地方政府債務迅猛增長的主要原因。因此，解決地方政府債務規模過度增長就不能只考慮改革財政體制，還要轉變經濟發展方式。洪源和秦玉奇等通過對影響地方政府債務規模因素的實證研究得出，公共投資類需求因素對債務規模的回應度是最直接的，而公共福利類需求因素的回應度則是最低的。與上述觀點相近，巴曙松和王勁松等認為城鎮化是導致地方政府債務規模持續擴大的主要原因。

當然，除了上述兩方面的解釋外，從預算軟約束的視角探討地方債的文獻也很豐富。Akai和Sa-to，Bordignon、Manasse和Tabellini，陳健認為，無論是出于“大而不倒”還是“多而不倒”的原因，上級政府救助陷于財政困境的地方政府能夠使整個政府的福利最大化，這導致了地方政府舉債中的預算軟約束問題。姜文彬和尚長風認為地方政府債務產生的直接原因是代理人（地方政府）付出的行動成本大于其從委托人（中央政府）那里得到的經濟報酬，而根本原因則是委托人激勵和監督制度的不完善。李尚蒲和鄭仲暉等通過對不同地區地方政府債務發展歷程和總體規模的對比分析，發現以土地要素和信貸資源為基礎的預算軟約束是地方政府債務膨脹的主要原因。

綜合上述文獻，我們認為，無論是基于分稅制后的財力缺口、經濟發展模式還是預算軟約束的分析，對地方政府的舉債動機的認識都是建立在需求驅動基礎上。但債務收入是一種特殊的收入，對舉債規模的分析，不僅要考慮舉債需求，還要考慮舉債能力。因此，本文與以往文獻的第一點不同是將舉債能力對地方債規模的影響考慮在內，繼而對債務規模是受財力缺口影響還是舉債能力影響進行判斷。第二，由于舉借債務不僅意味著融資資金的增加，而且債務投資于基礎設施還有利于招商引資。因此，從經濟發展的視角，債務具有雙重引資作用，這種雙重引資必然面臨地區間的競爭，但現有文獻對債務引發的地區間的競爭鮮有涉及。本文將從地區間引資競爭的角度，將債務融資與地區間的空間互動聯系起來，這是本文與其他文獻的第二個區別。第三個區別是建立預算軟約束的衡量指標，彌補實證中缺乏預算軟約束變量的不足，從而將預算軟約束對債務規模的影響估計出來。沿此思路，本文的結構安排如下：第二部分是地方債的理論模型，第三部分是地方債務規模增長實證分析，第四部分是結論與政策建議。

二、地方債的理論模型

在財政分權的框架下，地方政府面臨的預算約束可以由下式表示：

地方財政支出-地方財政收入=轉移支付流入+新增地方債務 （1）

其中：地方財政支出=地方自有財政支出+上繳財政收入。在上式中，地方債務既與財政收支缺口有關，又與轉移支付有關。具體來看，縱向財政不平衡（Vertical Fiscal Imbalance，VFI）可以表示為：

VFI=1-地方財政收入/地方自有財政支出 （2）

根據式（1），地方財政支出=地方財政收入+轉移支付流入+新增地方債務=地方自有財政支出+上繳財政收入，那么VFI=1-（地方自有財政支出+上繳財政收入-轉移支付流入-新增地方債務）/地方自有財政支出=（轉移支付流入-上繳財政收入）/地方自有財政支出+新增地方債務/地方自有財政支出=補助依賴率+債務率 （3）endprint

由式（3）可知，債務率既與補助率有關，也與財政收支缺口，即財政不平衡有關。在我國，由于財政收入既包括一般預算收入，也包括土地財政收入，因此地方債必然與兩種財政收入有關。因此，討論地方債問題基本上就是圍繞上述核算等式中各項之間的相互作用來展開的。

另一方面，我們還可以對等式進行變換：

VFI=1-地方財政收入/地方自有財政支出=1-（地方財政收入/全國財政收入）/（地方自有財政支出/全國財政支出）（1-全國財政支出一全國財政收入）/全國財政支出）=1-收入分權率/支出分權率（1-財力缺口率） （4）

由式（4）可知，財力缺口率（債務規模）與縱向財政不平衡以及收支分權水平有關。

綜上，我們可以得出，地方債規模既與財政收入能力有關，也與收支分權水平、財力缺口和轉移支付率有關。

三、地方債務規模增長的實證分析

（一）實證模型和樣本數據描述

本文所用的數據為2009—2014年我國29個省級行政區的面板數據，因變量為地方債務規模，自變量包括地方財政能力、地方財力缺口、預算軟約束等指標。西藏和新疆因為數據問題，剔除在外。

根據空間依賴性的體現方式不同，空間計量模型主要包括空間自回歸模型（SAR）、空間誤差模型（SEM）以及空間誤差自回歸模型（SAC）。

本文將空間模型設定如下：

變量說明：首先是模型被解釋變量地方政府債務規模（Debt）的測度問題。目前文獻中度量地方債規模的指標主要有以下幾種：一是黃春元和毛捷使用的加總本年地方政府債券余額、本年地方國債轉貸收入、本年地方國有企業國有債務總額和本年地方城投債余額在內的廣義的本年地方債務余額。二是羅黨論和佘國滿使用的地方城投債余額的口徑。三是張憶東和李彥霖使用的地方政府市政領域固定資產投資總額扣除地方政府自有可投資財力余額。四是范劍勇和莫家偉使用的商住用地出讓收入作為代理指標。相比較前兩種直接測度地方債規模的做法，后兩種方法避免了直接搜集地方債數據的困難。考慮到加總的地方債數據獲取較難以及城投債地位逐步上升且有可靠數據支持的現實，本文使用地方政府城投債余額占本省GDP的比重來近似代替各省的地方債務規模。

其次，模型的核心解釋變量財政能力，采用政府一般公共預算收入占本省GDP的比重作為測度政府的財政能力（FC1）的第一項指標，將本年土地出讓收入占GDP的比重作為衡量地方財政能力的第二項指標（FC2）；從財政赤字指標來看，以各省本年政府一般公共預算收入和一般公共預算支出的差額占本省GDP的比重表示；將預算軟約束指標（SBC）設定為轉移支付占地方財政收入的比例；從經濟發展模式上看，使用城鎮化率指標（UR）刻畫經濟發展模式的特征。考慮到我國的戶籍城鎮化與人口城鎮化的偏離，以及人口城鎮化滯后于土地城鎮化的現實，本文采用城鎮建成區面積占地方總面積的比重來衡量中國的城鎮化水平。

控制變量主要考慮以下幾項：人均實際GDP（AG）和第二產業增加值占GDP的比重（SI），對人均GDP取對數處理，社會總撫養比（DR）和失業率（JUR）。

需要說明的是，本文所有數據均來自中經網統計數據庫、國家統計局網站、wind金融數據庫以及各相關統計年鑒，以下不再專門指出。各變量的具體統計性質如表1所示。

（二）估計方法

在估計轄區間債務引資競爭互動關系時，存在明顯的內生性問題：一是相鄰轄區之間舉債決策的相互依賴性導致了雙向因果關系，這使得反應函數的最小二乘估計（Ordinary Least Square，OLS）不一致；二是相鄰轄區間的舉債可能受到空間相關的不可觀測因素的驅動，導致債務水平的偽相關。因此，選擇合適方法處理這些內生性問題就成為實證估計的重點。很多文獻采用極大似然估計（MLE），但該方法假定擾動項服從正態分布的假設條件太強，近些年來備受爭議。目前文獻中主要有兩種方法克服這一問題，一是Kelejian和Prucha（1998）提出的廣義空間兩階段最小二乘法（Generalized SpatiM TwoStage Least Pquare，GSTSLS），該方法也逐漸開始在國內得到應用。二是空間工具變量與系統廣義矩估計（Generalized Method of Moments，GMM）方法。工具變量的選擇主要以相鄰轄區中其他外生社會經濟變量的空間加權作為工具變量，但考慮到一些社會經濟變量的弱外生性問題，如何選擇強外生性的變量成為這一方法的難題。本文主要采用廣義空間兩階段最小二乘法（GS2SLS）進行模型估計。

在進行實證估計時，需要說明以下幾點：

一是地方政府間存在不隨時間變化的異質性因素的影響，如果忽略了這些因素，可能會導致參數p的估計有偏。鑒于此，利用差分面板數據解決此類問題。二是由于債務與財政赤字之間相互影響問題，本文采用工具變量兩階段最小二乘法來對模型進行估計。三是空間權重的設定。借鑒現有文獻關于空間權重的設計，選取了兩類空間權重指標：一是地理相鄰權重，即以是否共享同一邊界為標準判斷是否為相鄰，相鄰轄區賦值為1，其他為0。第二類指標是地理距離權重，以現有文獻常用的地理距離的倒數（w_ij=1/d_ij）來反映不同地區的影響權重。在地理相鄰權重基礎上，增加了經濟規模因素的影響，生成“地理相鄰+GDP”的權重，不同于0-1地理相鄰權重，“地理相鄰+GDP”權重隨著人均實際GDP的變化而每年不同。

（三）實證結果及其分析

1.以地理相鄰為權重的空間計量模型分析

從回歸結果來看，財政能力、赤字規模、預算軟約束、城鎮化率等核心解釋變量對于地方政府的債務規模均存在顯著的促進作用，估計效果較好。但是從空間計量的角度來分析，空間誤差項的回歸系數不顯著，說明采用SAC模型可能存在不合理之處，采用SAR模型進行下一步的分析。回歸結果如表2所示。endprint

表中第1列是混合OLS模型，后兩列是空間計量中的SAC模型和SAR模型的估計結果。首先，可以看出SAR模型中空間自回歸效應的系數在l%的顯著性水平下顯著，所以選用空間計量模型是適當的。此外，在SAR模型回歸結果中，空間權重系數為正數，說明地方債務規模之間存在正相關關系，即某個省區債務規模的擴大可能會影響其相鄰省區的地方政府債務規模，這種影響主要通過投資方向和經濟政策的模仿來實現。

從以上回歸結果來看，無論是混合OLS模型，還是空間計量的SAR模型，核心解釋變量財政能力1和財政能力2對于地方債務規模的回歸系數都顯著為正，說明地方政府一般預算收入能力、土地財政收入能力對地方債務規模具有顯著的支持作用，一般預算收入能力提高1個百分點，地方債務規模則上升0.357個百分點；土地財政收入規模增加1%，則地方債務規模增加0.584%；單從系數大小來看，土地財政收入能力顯著高于一般預算收入能力，這證實了地方債與土地財政收入的緊密關聯。從財政收支缺口來看，地方赤字規模增加l%，地方債務規模增加0.462%，地方財政赤字推動地方舉債的觀點同樣得到證實。但從系數上判斷，赤字推動舉債的影響低于土地財政收入能力，但高于一般預算收入能力的影響。從城鎮化水平來看，城鎮化建成區每增長1%，地方債規模顯著增長0.041%，這說明城鎮化經濟增長模式的確對債務規模產生重要影響。從預算軟約束來看，轉移支付占地方財政收人提高1個百分點，會拉動地方債規模增長0.112個百分點。從上述實證結果來看，地方債的規模擴張，既受到來自需求方面的財力缺口、經濟發展以及預算軟約束的作用，又受到財政能力的影響，因此，地方債的形成是多因素共同作用的結果。

在各控制變量中，經濟發展水平對債務規模呈現正的拉動作用。人口結構對地方債務規模也發揮了重要影響。回歸結果顯示，總撫養比上升1個百分點，債務規模則會上升0.165個百分點；城鎮失業率上升1個百分點，地方債規模則下降0.858個百分點。就兩者而言，前者主要形成的是對財政支出的增支壓力，而后者則反映了經濟增長的乏力，由此限制了發債能力。

2.以經濟距離為權重的空間計量模型分析

從表3的回歸結果來看，空間自回歸效應和空間誤差效應的系數均在1%的顯著性水平下顯著，所以在以經濟距離作為核心指標的空間權重之下，選用SAC模型是正確的選擇。由于空間自回歸效應的系數顯著為正，說明經濟發展水平相近的地區之間債務規模存在明顯的競爭；而空間誤差效應的系數顯著為負，說明誤差項中存在經濟水平相近地區策略替代的因素發揮了影響。

與地理相鄰為標準的空間計量模型類似，核心解釋變量地方財政能力、赤字規模、政府預算軟約束以及城鎮化建設狀況對于地方債務規模的回歸系數同樣為正，且效果顯著。與地理相鄰權重指標模型相比，以經濟距離為權重的空間模型結果顯示，地方財政能力、赤字規模和預算軟約束對于債務規模的作用效果略有減弱，這充分說明在舉債的若干影響因素中，引資競爭尤其是經濟發展水平相近地區之間的競爭是地區競爭的主要形式。而城鎮化水平對于地方債務規模的影響略有增強，這可能與我們選取的城鎮化指標，側重于土地城鎮化，即城市建成區面積的擴張加速有關。

以地理距離為權重的模型與地理相鄰權重模型的結果大體一致，此處不再列出。最后，鑒于地方債衡量指標的多樣性特點，本文將地方政府固定資產投資中扣除自有財力投資的部分作為地方債的代理變量，進行模型的穩健性分析，實證結果維持了上述結論，限于篇幅，結果不再列出。

3.跨地區差異分析

本文將29個省份按照地理位置分為東、中、西三部分進行跨區域分析，分地區的SAC模型估計結果如表4。

可以看出，核心解釋變量的估計系數在地區之間存在較大的差異。首先，從財政能力對地方債規模的影響來看，存在地區間的差異，在經濟發達的東部地區，財政能力對于地方政府債務規模有顯著的激勵作用，即一般預算收入能力指標上升1個百分點，地方債規模會上升0.6個百分點，土地財政收入增長1個百分點，地方政府債務規模會上升0.645個百分點。但是在中西部地區，一般預算收入能力對于地方政府債務規模的影響不大且不顯著，但土地財政收入能力對債務的推動非常顯著，對于中、西部地區而言，土地財政收入提高1%，地方債分別增長0.506%和0.952%，這說明地方債務與土地財政收入的關聯在不同地區都具有普遍性。從地方政府赤字來看，財政赤字規模對于東中西三個地區債務規模的影響不同，對于東部地區來說，財政赤字對地方債規模具有顯著的抑制作用，這與黃春元和毛捷對地級市的研究發現一致，即地方政府財政缺口與地方債規模之間存在顯著負向關系，主要原因可能是東部地區普遍經濟較為發達，財政管理較為健全，因此由赤字引發的舉債沖動能夠較好的得到抑制。而對于中西部來說，情況則正好相反，地方財政赤字與地方債規模呈現出同方向的變化趨勢，即財政赤字越大，政府財政狀況越差，會促使政府舉債。究其原因，是因為中西部地區發展經濟的稟賦較差，外來投資較少，只能通過舉債來緩解政府的財政壓力。此外，從赤字對于地方債務規模的影響程度來看，存在較大的差異。對于東部地區來說，赤字規模上升1個百分點，債務規模會下降0.399個百分點，而對于中部地區來說，赤字規模上升1%，債務規模會相應上升0.664%，西部地區則會上升0.472%。中西部地區之間的差異可能來源于西部大開發政策的影響，西部地區在國家政策的影響之下，資金來源相對有保障，所以赤字規模對于地方債務的影響程度小于中部地區。從政府預算軟約束來看，東部和西部具有顯著的正的影響，而中部地區則具有負影響。地區間預算軟約束行為的分化需要進一步研究。從城鎮化指標來看，東部地區表現出城鎮化與債務的顯著的正向關聯，而中西部則并不顯著，這可能與中西部地區的城鎮化水平低，而東部地區不僅城鎮化水平高，而且城鎮化很大程度上是由債務融資推動有關。

四、主要結論與政策建議endprint

（一）研究結論

本文基于空間計量模型，研究了地方財政能力、財政赤字、預算軟約束與地方債規模的關系。我們發現，無論是一般預算收入能力還是土地財政收入能力，財政能力對于地方債規模具有顯著的推動作用，尤其是對土地財政收入而言，其影響更突出。除此之外，財政赤字、預算軟約束以及城鎮化發展模式都對地方舉債產生了正向的影響。這充分說明了我國一段時間以來，地方債在經濟發展與地方財政運行中的重要性。從債務的雙重引資來看，無論是采用地理權重模型還是經濟距離權重模型，地方債規模的變動受到來自相鄰地區和其經濟發展水平相近的地區的影響的結論是一致的。分地區來看，由于地區經濟發展水平和資源稟賦的差異，各因素對于地方債規模積累的影響不盡相同，東部地區財政赤字與地方債規模之間是顯著的負相關關系，而中西部地區則呈現顯著的正相關關系；而從財政能力來看，東部地區財政能力的系數和顯著性則都高于中西部地區。

（二）政策建議

1.合理劃分中央和地方政府的財權與事權，以財政事權劃分為先導，對不同地區制定不同的財政事權和財權改革方案，如對于中西部地區，應上收部分不適宜地方政府的財政事權和支出責任，而對東部地區而言，應適度下放財權。通過適度的財權下放和事權上收，減輕地方財政赤字壓力從而降低對債務的需求，為地方債的可持續發展提供空間。

2.建立合理有效的償債機制。本文分析發現，財政能力對地方債具有正向推動作用，尤其是土地財政收入尤其如此。但隨著土地財政收入的減少和土地財政收入的波動，地方債的償還風險必然顯露出來。因此，妥善安排地方債的償債資金來源成為當前治理地方債的重要任務，可以考慮設立專項基金或與某稅種收入掛鉤等。此外，應加強對債務融資使用的監管，使債務資金真正用于公益性建設領域。

3.完善官員政績考核機制，提高經濟增長的質量和效益，弱化GDP競賽，將民生、生態環保以及公眾滿意度等引入官員晉升評價體系，真正把官員行為引導到經濟社會協調發展上來。

4.建立完備的地方政府債務會計核算制度和信息披露制度，增強地方政府債務的透明度，進一步完善人大對債務發行的預算審批和限額管理，做好債務規劃，做到有需才借債，借債必公開，使用必高效，監督必問責的完整制度鏈條。此外應嚴格防范PPP的變相融資和隱性負債；進一步推動地方債的市場化和規范化，強化中央對地方財政危機不救助的可置信承諾，并完善預警和風險防范機制。

5.地方債規模的影響因素在地區之間存在差異，因此，應深入分析各地區債務規模擴張的主要動因，指導各地建立細化和可操作性的區域性債務管理制度，因地制宜，將地方債的發行與地方經濟發展與財政運行協調起來，這是地方債可持續發展的重要基礎。

責任編輯、校對：李斌泉endprint