公共采購招標中委托代理問題及其治理的產權邏輯

周健++杜興華

摘要：總的來說，我國公共采購招投標制度屬于舶來品。在我國招投標制度移植引進的過程中，由于管理體制不順、政策法規不配套和制度執行不到位，特別是一些領域招標人行為失范，普遍存在圍標現象已使招投標制度形同虛設。政府投資工程中串通投標問題突出，主要原因還是國有體制下公共采購面臨著產權約束方面的嚴峻挑戰。通過公共采購制度創新，從產權視角提出解決招標人規范化執行招投標制度內在動力問題，才是有效治理招標采購中腐敗現象的治本措施。

關鍵詞：采購招標；腐敗治理；產權理論；委托代理關系

雖說我國宋代就有一些競爭性經濟活動，在工商業領域出現競價活動，有點類似于現代的招投標，但受我國近代社會形態的遏制，直到20世紀80年代，我國的經濟建設亟需國外大量的資金支持和吸收國際上先進技術和管理經驗，在這樣的背景下，我國招投標的做法才真正引入和建立起來。由于管理體制不順、政策法規不配套和制度執行不到位，招投標市場主體存在大量的違規行為，腐敗問題集中多發，特別是政府投資工程中串通投標問題突出，主要原因還是國有體制下公共采購面臨著產權約束方面的嚴峻挑戰。

一、 委托代理問題導致招投標腐敗多發

目前我國的公共采購與西方國家最大的不同之處，就在于我國的國情和體制。一方面，在產權上以國有體制為特征，由政府代表全體人民的共有產權模式；另一方面，政府官員作為個體，既擁有組織目標的角色要求，也存在個體獨立利益的訴求，在監督不到位的情況下，公共采購政策執行過程中就難免發生委托代理問題。

1. 公共采購中政府官員的私利。權力一旦沒有約束，擁有權力的人就有了尋租腐敗的空間。在國家公權力行使過程中，利益沖突和權力腐敗最容易發生在包括工程建設、政府采購等公共領域與私人領域的交界處，腐敗現象易發多發正是轉軌過渡時期利益實現機制扭曲的一種表現。根據布坎南的觀點，政府官員在追求組織目標的同時，會夾帶一些個人的私利，并不完全是追求公共利益或社會福利。政府官員不能直接把利潤占為己有，他們不像私人企業經理，目標也不是利潤的最大化，政府官員的主要目標經常是獲得更多的升遷機會或者是擴大自己的權力范圍。但現有的監督機制不健全，許多監督形式軟弱無力。在信息不對稱的環境中，政府官員比監督者擁有更多的信息，政府官員作為被監督者有可能制定并實施某些有利于自身利益而損害公共利益的公共政策，這其實是權力在運行中的異化。公職人員中一旦出現大面積腐敗，可稱之為體制性腐敗，在這種情況下，反腐敗僅著眼于案件查處已經是不夠的，要立足于標本兼治，通過持續的制度創新來改變人們行為的激勵約束機制，減少腐敗發生的心理預期。

2. 國有經濟的委托代理問題。根據美國經濟學家伯利和米恩斯提出的委托代理理論，如果委托人和代理人之間的目標與利益一致，就不會有任何沖突和問題。事實上委托人和代理人的利益目標不相同，但由于委托人和代理人之間信息不對稱，代理人的行動不能被委托人觀察到，代理可能產生道德風險或者逆向選擇。監督道德風險的成本非常高，需要委托人設計出某種機制，促進代理人實施適合委托人利益的最優方案。

國有經濟最嚴重的委托代理問題在于，國有企業的委托人是國家，由政府來任命、監督和約束企業經理。在這種體制下，作為委托人的國家是虛擬的，即使是在國有企業里，也是通過層層授權，最終也是由相當級別的國企高管和企業負責人來具體實施的。公有經濟的所有權從形式上歸國資委，代表國家履行所有者職能，但還是有很多落實不到位的情況。

3. 公有產權的一個認識誤區。人們對產權的要求，是由于資源的稀缺性造成的。象陽光、空氣這類取之不盡、用之不竭的資源，無需界定產權。從20世紀80年代-90年代以來，產權理論引入注目，其中較有影響力的一種理論觀點把產權看成是“一束權利”，以科斯為代表的新制度經濟學，更是將產權和效率相對應，對兩者關系進行分析，由于對私有產權特殊的偏好，得出了“私有化才是唯一出路”這樣的價值判斷，由此認為，產權明晰化有助于提升經濟效率，私有產權天然具有激勵機制，由于公有產權的邊界往往是模糊的，公有產權天生效率低下。這其實是一個認識上的誤區。

關于私有產權，馬克思曾將其劃分為個體勞動者私有和以剝削他人勞動為基礎的私有。在存在剝削現象的私有制經濟中，所有權主要表現為占有他人剩余勞動的要求權。按照馬克思的理解，“社會主義”所要消滅的私有制，不是一般的私有制，而是資產階級的私有制，是非勞動者的所有制。取而代之的，將只能是勞動者所有制。

關于產權的國有形式，馬克思在《共產黨宣言》中指出：“無產階級將把一切生產工具集中在國家手里”。在馬克思主義經典理論中，國家以社會的名義占有生產資料，是國家作為整個社會的代表，采取的第一個行動，也是最后一個行動。國家最終將自行消亡。在馬克思主義看來，國家所有制不是公有產權的必然形態，只是從資本主義私有產權向公有產權的一個過渡形式。

二、 政府投資工程招標人參與串通投標的產權分析

實踐表明，招投標活動中，尤其是國有投資建設工程招投標，凡是招標人出于公心，做到公平公正，招投標的有關規定就能得到全面落實，招標結果就公平，就能為項目建設奠定一個好的基礎。反之，無論監督管理部門如何嚴管，魔高一尺，道高一丈，招標就可能是一個走過場，工程建設就存在很大風險？

1. 政府投資工程招標人參與串通投標的積極性。我國招投標市場各類主體在行為都具有經濟學意義上的“理性人”特征，在當前社會體制和產權約束條件下，對于政府投資工程招標人來說，圍標串標也不失為一種基于自利動機和理性計算的合理選擇。一旦進入招標流程，國有資金占主導地位依法必須招標的項目，一般只能選擇第一名為中標人，不能在確定中標人后隨意改變中標結果，否則將面臨責任風險。招標人要么就得接受中標結果，要么就得在招標前想方設法地量身定做招標文件、在招標過程中授意專家評委給特定投標人打高分讓他中標。

2. 招標人的相對優勢地位。招標人有權對投標企業進行資格審查，或者說，投標企業能不能入圍基本由招標人說了算。一些施工企業為了獲得項目，想方設法賄賂搞定發包方，再通過圍標串標取得中標。很多項目在進入招投標程序之前，招標人就已經有了明確的意向。根據現有規定，可以采用“最低投標價法”或者“綜合評分法”等方式，而實踐中業主采用最低投標價法作為評標依據的極為罕見。以“最低投標價法”作為評審標準，就等于把中標結果完全交由市場決定，投資方控制投標結果的空間大大降低，投資方手中的權力將受到削弱。招投標程序中招標人和投標之間的相對地位而言，招標人占據優勢地位，在整個建筑市場中業主也是最難監管的。

3. 規范招標人行為的動力機制。在國有投資工程建設項目中，招標方具有傾向性，最主要的表現在通過犧牲價格來保證質量。由于建設工程項目法人負責制的強制性規定，對工程質量要求采取終身責任制，相對而言，對工程造價的限制卻不嚴格?，F有工程管理體制下，招標方不愿意承擔因為壓價而造成任何質量方面的風險，寧愿在價格方面放松一點，而追求質量保險系數超過一定的限度。事實上，“花錢保質量”造成了極大的浪費，隱含了不少的工程建設“權力尋租”機會。因為越是客觀的評價標準，越難以進行尋租活動。因此，工程建設領域招標投標活動中有很多腐敗問題都發生在業主方面，建立針對業主的權力制約機制，用法定程序和技術手段規范業主行為，這是招投標監管首先需要做好的工作。

三、 國有產權的改革出路

國有企業改革的困境主要在于：民營化對于中小企業也許還能行得通，而對大型國有企業的改革肯定無法實行。私有化的方案，既不利于改革成果的社會共享，也不符合社會主義國家的公平目標。

1. 國企改制中的資產流失。20世紀90年代以來，我國國有企業推進產權制度改革的進程加快。從帳面統計資料看，一大批國有控股企業實現利潤均有很大提高。在1997年的時候整個國有經濟的虧損額達830億元。到了2004年，國有企業的利潤已達5 312億元。一批大型國有企業實力不斷增強，2005年位居中國企業500強首位的中石化年營業額達到6 400多億元?？雌饋?，國有企業通過產權制度改革提高經濟效率。事實上，這個賬面上的經濟效益，實際上是整個中國社會付出了巨大的代價換來的：下崗職工幾年節省的工資成本約4萬億元，債轉股和核銷呆壞賬約5萬億元。事實上，這幾年的國企改制，包括資產拍賣和上市等，總的社會成本大概在15萬億元左右。因此，如果對國企經濟效益的認識和判斷，還停留在財務報表、資產負債表中的總資產、利潤指標等這些表面現象，這些并不能反映出國企的真實效益。改制后國企的經濟效率并不樂觀，經濟效益和社會效益出現了明顯的背離，一方面身為國企的“內部人”幾十萬、上百萬的高薪，另一方面，下崗失業人員衣食沒有著落形成強烈的反差，很多人因此付出了高昂的代價。

2. 現代企業制度拓展了國有產權改革空間。最初，企業產權形態是業主制。從18世紀后期到19世紀，英、美等國占主導的都是這一類企業，規模小、結構單一、管理簡單，私人老板親力親為，相應的產權制度是私人獨資或少數人合伙。在這種早期業主制（合伙）企業中，資本家經常是個人創辦企業，經營管理并獨自承擔風險，占有企業所有的剩余價值。從19世紀中期開始，現代意見上的公司制企業開始興起，隨著企業規模不斷地擴大，很多企業不再有控股股東，經營管理也日益呈現專業化的趨勢，出現了企業所有權和經營權的兩權分離。伴隨著大型公司經濟力量的集中，出現了股權的分散。事實上，隨著社會化生產力的高度發展，發達國家現代企業的結構已經演變成“資本所有權、資本經營權、企業經營權”三個層次并呈現出相分離的趨勢。因此，我國當前國有企業改革備選方案，由職業經理人代行職能，被稱為“企業所有者的替身化”。從理論上來講，選準一個好的“所有者替身”，一定可以解決好產權激勵約束機制問題，并從根本上實現國有經濟與市場體制的兼容。

四、 以產權社會化方案有效解決公共采購招標難題

破解國有投資招投標難題不能僅局限于招投標活動本身，需要延伸拓展，否則難以取得整體效應。有一些地方已在探索公共采購政府工程采用代建制，實現國有資本的所有權和經營權的分離；在生產力社會化大發展的背景下，則可以通過國有資本經營權的社會化，為解決公共采購中的國有產權代表難題提供一個思路。

1. 基于“兩權分離”理論視角對政府投資工程實行代建制。目前我國的一些政府投資項目常常采用是工程指揮部的管理模式，從政府有關部門臨時抽調一些人員組成，項目完成后，指揮部也就隨即解散了。只有很少數的單位由于建設項目較多，負責基建的人員和本部門的機構應付不過來，就采用依托專業機構代建模式，由專業機構負責政府投資項目的實施管理，這就是所謂的“代建制”。

我國對政府投資項目實行“代建制”是從上世紀未開始的。1993年，廈門市首先對一些基礎設施和社會公益性項目實行代建制，此后，國內一些省市探索了不同的代建模式。2005年，江蘇省張家港市成立建筑工務處，對政府投資房屋建筑類工程實行統一代建，克服投資、建設、監管、使用“四位一體”的弊端，把規范業主的招標行為延伸至“標前”，不僅避免了干預招標、規避招標、虛假招標，而且通過招標行為的規范帶動了投標行為的規范。

試行“集中代建制”可以說是招投標制度創新的一種有效探索，由代建單位履行出資人職責，強化產權約束的效益指標的考核，一定程度上可以從機制上解決規范執行招投標程序的內在動力不足的問題。但由于政府投資建設項目業主與代建單位之間的委托代理機制尚未理順，因此代建制政策設計的目標，對于最核心的問題，即公共采購招投標過程中招標人的產權約束問題還是沒有能夠提出根本性的解決方案。

2. 以國有產權社會化方案化解招投標產權約束難題。隨著企業規模擴大，越來越多的企業不再有控股股東，企業的經營管理也日益專業化，開始出現企業所有權經營權的分離和股權的分散。在西方現代企業日益分散的企業股東中，股東的所有制性質呈現多元化，除了私人資本所有權，同時也出現了各種不同程度的社會化的、非私有的所有權。具體包括：（1）共同基金為代表的聯合私人資本，也就是那種集合眾人資金，委托專人經營管理的基金型投資資本。這類基金本身是企業，它們追求的是利潤目標，但這些共同基金的資本來自各種類型的投資者，通過收取手續費獲得營業收入。就資本收益權歸聯合起來的投資者大眾，資本運作權歸職業資本管理者所擁有。（2）社會機構的集體資本，一般都是為各種社會利益服務而成立的投資基金，依法設立，并受政府法律的限定來實際運作，比較常見的有政府公職人員退休基金和企業雇員養老基金等。在美國這些資產的很大一部分投資于股權市場，持有美國上市公司40%以上的股權。（3）法人社會資本，主要是各種社會法人通過社會捐款而獲得的資本，產生的收益主要用于服務各種社會公共目標。常見的有教育科研、醫療衛生、文化藝術、宗教、社會福利和公益慈善事業等的捐贈基金。包括養老基金、共同基金、人壽保險、各種公益性質的基金會在內的機構投資者，在各類企業股東中成長最快，權重越來越大。這些受個人委托的機構投資者逐步成為了“所有者替身”，并且促成了現代企業產權的三權分離，即“資本所有權、資本經營權、企業經營權”三權分離。

立足于現代企業“三權分離”的發展趨勢，將國有投資項目的產權轉變為國有股權資本，把國有產權轉化為真正的社會化產權，由公益性基金持有國有股權（具體包括實物形態的證券化形態），在實際操作上可以分兩步走：第一步，由設區的市級（以上）政府組建教育、科技、衛生、體育、文化等專項社會事業類基金，持有實物形態的國有股權，并實行量化操作以便考核；第二步，可分批將實物形態的國有股權，通過資本市場（其實也是招標拍賣的另一種形式）實現流通和證券化，發展壯大一批公益性共同基金，以機構持股的方式實現所有權的社會化，建立一個社會共享的產權體系，既有助于增強國有經濟的市場競爭力，又能保證新增財富用于全民共享，為社會發展提供經濟基礎，并按照國家治理體系要求創造出一個新的國家理財體系。

因此，以明晰產權解決國有經濟"所有者缺位"的思路，既不是要實行民營化、私有化，也不是讓國資委擔任國企產權的所有者和經營者，而是通過公益性的共同基金以機構持股的方式實現國有所有權的社會化，建立一個社會共享的產權體系，實現共有產權的有效激勵，作為公共采購招標實現規范化操作的產權明晰的前提條件。

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作者簡介：周健（1979-），男，漢族，江蘇省宜興市人，南京大學政府管理學院博士生，江蘇警官學院講師，研究方向為基層組織和社會秩序；杜興華（1972-），男，漢族，江蘇省啟東市人，南京大學政府管理學院博士生，研究方向為政府管理與黨風廉政建設。

收稿日期：2017-05-12。