青海湖景區旅游開發中市場亂象和法律監管問題調研

楊傳旭

【摘 要】被譽為“中國最美湖泊”的青海湖，憑借著自己獨一無二的高原湖泊美景吸引了眾多來自海內外的旅游者。在我國旅游業大發展的情況下，尤其是“一帶一路”倡議實施以來，在帶動西部旅游發展的同時，出現的市場亂象和法律監管的問題也值得我們關注。正是因為青海湖景區非常知名，所以其顯示出來的問題也更具代表性。文章全面分析了青海湖景區在旅游開發中存在的市場亂象和法律監管問題，并針對這些問題提出解決建議。

【關鍵詞】旅游開發；監管；行政措施

【中圖分類號】D922.6；D993.5；D922.294 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）11-0137-03

1 青海湖景區的概況

1.1 青海湖景區的介紹

1.1.1 青海湖景區的由來

青海湖，藏語名為“措溫布”，意為“青色的海”，形成于青海南山與祁連山的大通山、日月山之間的斷層陷落。既是中國內陸最大的湖泊，也是中國最大的咸水湖。位于青海省東北部的青海湖盆地內，后由國家開發成立青海湖景區。

1.1.2 青海湖景區現狀

2016年，青海旅游網開展了一項關于“中外游客最想去青海的哪個地方？”的調查，結果顯示青海湖景區位居榜首。如此之桂冠和游客之向往，使青海湖成為青海的招牌景點。然而，青海湖景區在旅游方面存在的一些市場亂象和法律監管問題是不可忽視的。

1.2 青海湖景區存在的問題

1.2.1 景區生態環境遭到破壞

（1）景區的亂放牧行為對草原破壞嚴重。青海湖是一個周長為360 km的大型湖泊，周圍自然環境復雜，大片草場環繞，是優良的天然牧場，而且在青海湖景區成立之前，青海湖周邊的居民就是依賴青海湖周邊豐富的草場資源以放牧為生的。但青海湖位于我國的青藏高原之上，這里屬于脆弱生態區，植物一旦被破壞基本就不會再生，像草這樣生命力頑強的生物被破壞后恢復期也很長。近年來，隨著青海湖周邊牧民養殖量的增加，人們只追求自己的利益，完全不顧及生態環境的保護，加之管理混亂，有關部門監管不力，使得青海湖周邊的草場因過度放牧而被破壞嚴重，周邊草場沙化嚴重，生態環境受到威脅。

（2）景區的違法亂建對草原的破壞。在調研期間筆者發現，約100 km的G109國道邊有很多私自違建的景區。這些所謂的“野景區”在湖周邊草場中開出一條條4～5 m寬的通道，在G109國道延湖岸邊處立起牌匾寫上“青海湖邊某某景區”。在所有“野景區”的私開入口處，都有2～3個人手捧哈達，邀請過往的游客和車輛進入。不過，景區雖“野”，在筆者觀察的幾十分鐘內，卻依然有大批游客進入，有的旅行團甚至也與“野景區”有“合作”。這些所謂的景區的門票只需30～50元，如果是熟人帶領，價錢還能更低，而正規的青海湖二郎劍景區每人每張門票為100元。這些“野景區”在無人監管的情況下胡亂定價攬客，攪亂了這里的旅游市場。而且，當地居民開發“野景區”對草原造成了嚴重的破壞。

1.2.2 青海湖景區水質環境的破壞

（1）對青海湖湟魚的非法捕撈。湟魚是裸鯉的俗稱，是青海湖中的特產，屬于國家二級保護動物。青海湖地處高原，水溫低，為貧營養水體，而且是咸水湖，湟魚能在咸水湖中生存也是非常奇特的物種。春夏之交，湟魚進入青海湖周邊的布哈河、泉吉河、沙柳河等河道中逆流而上，繁衍后代。

由于大肆捕撈，十幾年前青海湖湟魚的數量只剩下數千噸，已經接近滅絕的邊緣。近年來，國家頒布法律專門保護湟魚，禁止非法捕撈，并且通過人工的力量幫助湟魚繁衍，增加湟魚數量。即使這樣，非法捕撈情況依舊存在，因為湟魚的經濟價值巨大，所以經常有不法分子在湟魚回游的幾條河中鋌而走險進行捕撈，由于流域眾多和管理部門監管不嚴，讓不少不法分子得逞，對湟魚的保護和青海湖的生態環境造成了破壞。

（2）青海湖垃圾對水質的破壞。青海湖已經成為西部旅游的代表性景區，每年會迎來全國乃至世界各地的數以百萬計的游客。青海湖周邊地域廣闊，管轄難度大，當地居民私開入口和私建“野景區”屢禁不止，導致游客分散，相關部門不能很好地管理，所以使得青海湖沿岸散客眾多，亂扔垃圾現象嚴重。青海湖是人們心中的圣湖，很多旅客來許愿、祈福，將自己制作的漂流瓶被扔進青海湖中，污染了青海湖的環境。

1.3 青海湖景區監管中存在的問題

1.3.1 監管機構推諉管轄

景區監管機構不明。青海湖總面積約4 456 km2，環湖一周約360 km。2007年以前，由青海湖周邊海北藏族自治州的剛察縣、海晏縣和海南藏族自治州的共和縣各自經營管理，分別進行旅游開發。由于各自為了發展本縣經濟，且長期缺乏有效溝通、協調，使得青海湖周邊一直處于管理混亂的狀態。

為了從整體上對青海湖旅游進行規模化開發和整合青海湖的旅游資源，2007年，青海省成立青海湖景區管理局。但是此次調研發現，名義上是由青海湖景區管理局統一管轄，但是三縣各自為政的影子依然存在。

研究人員在青海湖周邊調研時發現，這里除了有私自開發“野景區”的問題外，還有許多私自定價且無根據的收費項目；景區周邊餐飲價格更是完全違背市場價格規律，超出市價幾倍。

很多游客反映，在青海湖旅游，游的是“野景區”，吃的是“窩囊飯”。但是，游客想投訴又不知道應該向哪些部門投訴。因為行業眾多，地域劃分不明，各部門推諉管轄，造成青海湖旅游亂象。

湖岸邊，許多游客被金黃色的油菜花吸引并拍照留念，花海邊可愛的少數民族小姑娘身著當地民族特色服飾不停地詢問游客：“叔叔阿姨跟我合個影吧。”讓人感覺很舒服。而一旦發現有不知情的游客在油菜花景點邊上照相，很快就有當地人跑過來收費。“感覺這里的收費項目無根據、無說明，也沒有任何收費憑證。錢雖然不多，但是總有一種被強買強賣的感覺。不知道為什么沒有管理部門來治理。”一位來自天津的游客王先生無奈地說。

在青海湖二郎劍景區外，飯館林立。研究人員隨便進入一家小飯館發現，這里一碗牛肉拉面的價格為20元，一份水煮牛肉的價格為50元，飯菜價格比省會西寧市區高出好幾倍。對于住宿問題，假期間的賓館漲價幅度讓人難以接受。

一位旅游機構的負責人說：“面對當地旅游亂象，大家也很無奈。”基于此，專為青海湖旅游發展成立的青海湖景區管理局，成為大家的希望。管理局成立后確實先進行了統籌規劃，制定了明確的發展路線，但目前青海湖旅游依然是粗放式發展，問題依舊，并沒有看到有整體開發的跡象。

1.3.2 利益管轄，忽視保護

因為青海湖地域廣闊，周邊的海晏縣、剛察縣、共和縣都對其有管轄權，還有專門為青海湖管理而成立的青海湖管理局。而且青海湖又是一塊金字招牌，能帶動當地的經濟發展，所以各縣為了自己的經濟利益就忽視管轄，在管理中缺失監管，對當地居民實施的許多違法亂建、破壞草原環境、破壞水環境的行為視而不見。青海湖的二郎劍景區位于共和縣境內，而海晏縣有沙島景區，剛察縣設有鳥島景區，正因監管機構劃分不明，有了問題都互相推諉，使得青海湖周邊旅游亂象加重，生態環境被破壞嚴重。

2 解決建議

2.1 協調景區各監管機構的權責分配

在調研中發現，位于共和縣境內的青海湖二郎劍景區前的商鋪和餐館的營業執照都是由共和縣工商局管轄的二郎劍工商所頒發，也就是由其管轄。環境衛生和草原分別是由共和縣環保局和林業局管轄，食品安全和醫療都是由共和縣衛生局管轄。而這些行業在青海湖管理局設立的青海湖監管局也都有管轄權，還有青海湖的漁政管理，是由省漁政管理總站、海南藏族自治州漁政執法支隊和青海湖管理局設立的青海湖國家級自然保護區管理局管轄。所以說，青海湖的管轄機構眾多，應有效協調和明確劃分景區各監管機構的職能，確定管轄。

2.2 健全與完善景區依法監管體系

2017年，全國旅游市場監管工作的主抓手將圍繞“四個統籌”展開，即統籌抓好“資質監管、行為監管與信用監管”3種監管方式，統籌抓好“行政監管與社會監督、行業自律、游客自覺”4種力量，統籌抓好“實體市場與網絡市場”2種經營主體的有效監管，統籌抓好“境內游與出境游”兩大文明形象[1]。

伴隨《旅游法》的正式實施，我國旅游市場行政監管也取得較大的進步，建立了綜合協調旅游市場監管機制，從立法和政府保障方面推動了旅游市場行政監管工作的快速發展[2]。但是《旅游法》依舊要在實踐中不斷完善，并應該建立有效的地方性法律法規，用于規范和保障青海湖景區周邊各職能管轄部門的監管范圍，提高監管能力和責任心，整合青海湖周邊三縣和青海湖管理局的各項職能，進行有效劃分、有效分配管轄。切實協調政府與當地居民之間的關系，實現既能提高居民收入，促進當地經濟的發展，又能穩定旅游市場和保護好青海湖的生態環境。

3 結語

旅游市場監管關系到整個旅游行業的健康發展，如何監管旅游市場是構成旅游行政管理的重要內容[3]。應該有效協調和規定各職能部門的管轄職責和范圍，也要明確劃分管轄地域，不要出現問題互相推諉，要加強溝通和協調，維護消費者的利益，維護青海湖景區的名譽，保護好青海湖景區的旅游市場和旅游環境，促進青海湖的發展。

參 考 文 獻

[1]沈仲亮.構建現代化旅游市場治理體系——2017年全國旅游監管工作研討培訓班綜述[N].中國旅游報，2017-

02-27（2）.

[2]鐘曉賢.我國旅游管理面臨困境與應對方法[J].旅游經濟，2012（4）：192-193.

[3]王燦邑.論我國旅游市場的行政監管[D].長春：長春理工大學，2014.

[責任編輯：高海明]