城鎮化背景下開發性金融的理論和實踐分析陸書哲

摘要：我國正步入經濟發展的新常態階段，城鎮化作為新階段經濟發展的重要推動力量，需要金融體系給予堅實的資金支持。政策性金融是國家彌補商業性金融不足、增加投資供給、提高資源配置效率的重要工具，而開發性金融作為國家開發銀行近些年成功實踐所總結的理論，已成為我國政策性金融機構的改革方向。文章梳理了開發性金融理論與實踐的發展歷程，并結合城鎮化過程中的資金需求說明了開發性金融的相適性，最后提出了進一步發展開發性金融的政策建議。

關鍵詞：開發性金融；政策性金融；城鎮化

一、 引言

當前，我國已步入經濟發展的新常態階段，不僅經濟增長速度相對放緩，同時還面臨經濟結構調整、發展模式轉變、深化供給側改革和系統性風險等問題。城鎮化是我國當前和未來相當一段時期內現代化建設的主要著力點，也是我國去庫存、調結構，擴大內需并推動經濟持續健康發展的重要內生動力，因此需要金融體系給予堅實的資金支持。然而，一方面目前我國仍處于轉軌經濟階段，市場經濟制度尚不完善，金融體系自身也亟需發展；另一方面，即便在成熟的市場經濟中也難以解決金融領域外部性等市場失靈問題，這會導致具有正向外部性的項目融資不足。在城鎮化進程中，道路交通網絡、水電燃氣設施等諸多基礎性建設項目均屬于具有正外部性的長期工程，因此需要創造性地發展新的金融理論和金融工具，使金融體系在當前階段的城鎮化進程中發揮更強更好的作用，進而保障經濟的穩定增長。

黨的十八屆三中全會提出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，同時提出要建立開發性金融機構。開發性金融這一理念在我國最早由國家開發銀行提出并加以倡導，近些年作為政策性金融機構改革的方向引起了各界越來越多的關注。從國家開發銀行近些年的實踐來看，作為一種金融工具創新，開發性金融通過總結政策性金融的經驗教訓，借鑒商業性金融的治理結構，以市場化的運營方式結合國家信用，在服務國家戰略、支持重點行業、培育市場主體、建設金融制度等方面成果斐然。在此背景下，對開發性金融這一理論創新進行深入研究，結合實踐經驗建立完善的理論框架，并深入探索開發性金融在我國城鎮化建設中的實踐支持方式，對于保障城鎮化融資供給、推動我國經濟持續增長具有重要意義。

本文的結構如下：第一部分為引言；第二部分為文獻綜述，對目前開發性金融的研究情況進行簡要的梳理和評論；第三部分對開發性金融進行理論追溯，回顧了開發性金融的實踐發展歷程；第四部分討論了開發性金融對新型城鎮化的適用性；第五部分針對開發性金融的具體實踐提出合理化政策建議。

二、 文獻綜述

開發性金融這一概念最早由我國國家開發銀行所提出，但在早期，學界并未形成概念范疇和理論內涵等方面的共識。陳元（2003，2004）結合國家開發銀行的實踐經驗提出了開發性金融的理論，其核心內容包括：（1）以國家信用為基礎，以市場業績為支柱，實現政府目標；（2）堅持建設制度和建設市場，“政府選擇項目入口、開發性金融孵化、實現市場出口”；（3）采用國家及政府組織增信的原理及方法，以融資優勢結合政府組織協調優勢；（4）實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合。而白欽先、王偉（2010）則認為開發性金融只是具有某種特征的特定金融業務領域，在性質上更類似于農村金融、中小企業金融、住房金融等，不能同商業性金融和政策性金融相并列。此外，還有部分文獻對開發性金融理論的經濟本質提出了質疑：高暉、陳春等（2007）認為該理論只是為國家開發銀行進行不公平競爭、以政策性金融優勢獲取商業性金融利益進行辯護，王偉等（2015）則認為開發性金融業務觸角過長過寬過泛，并且進退把握不當。

雖然在一些層面仍存爭議，但開發性金融在近年來逐漸被理論界承認已成為不爭的事實。陳元（2010）給出了開發性金融較為明確的定義：開發性金融是指國家或國家聯合體通過建立具有國家信用的金融機構，為特定需求者提供中長期融資，同時以建設市場和健全制度的方式，推動市場主體的發展和自身業務的發展，從而實現政府目標的一種金融形式。林勇、張宗益（2007）指出開發性金融理論在微觀層面是不完全市場金融理論的重要組成部分，在宏觀層面上則與現代金融發展理論相通。瞿強、王磊（2014）認為我國處于轉型經濟階段，現有的包括產權、土地、地方政府考核等制度決定了政府在公共支出領域可以通過市場化模式開展開發性金融，以提高資源配置效率。財政部科研所課題組（2005）認為開發性金融與公共財政所提供的產品應有所區別，前者應側重較接近于私人產品一端的、宜于比照商業化模式來管理和運行的、公共性較弱的準公共產品。

三、 開發性金融的發展歷程

開發性金融的早期階段是政策性金融。政策性金融機構最早誕生于歐洲工業化革命時期，并在大蕭條時期借由凱恩斯主義興起開始加速發展。當時，歐美各國政府在農業、進出口、小企業、住房等領域成立了許多專門的政策性金融機構，這些機構通過杠桿為特定領域提供資金支持，增強了財政支出的效果，在應對經濟衰退的過程中發揮了積極的作用。二戰之后，凱恩斯經濟理論進一步成為主流經濟思想，并推動政策性金融進入發展的巔峰期。在這一階段，傳統歐美強國和新獨立的原殖民地國家分別實行經濟復蘇戰略和經濟趕超計劃，各國由政府出資新設了大量政策性金融機構，并迅速涉足經濟各個領域，不僅包括現代工業、對外貿易、基礎設施建設等戰略性行業，而且還擔負起部分公共產品供給、社會保障等職能。根據聯合國工業發展組織（UNIDO）數據，在1945年～1975年間，全球共成立了123家政策性金融機構，并在1980年達到139家。但在20世紀80年代以來，經濟滯脹現象的出現引起了各界對凱恩斯經濟理論的質疑，新自由主義經濟思潮開始涌現，政策性金融開始衰退。1989年，東歐劇變和華盛頓共識進一步確立了自由市場經濟思想的主導地位，而部分政策性金融機構的資產情況卻開始出現惡化，各國政府開始大規模縮減資金支持，減少干預。根據國際貨幣基金組織（IMF）調查顯示，2003年全球120個政策性金融機構中，有三分之一存在虧損，另有三分之一不良貸款率超過10%。一些政策性金融機構被迫關閉，剩余的機構也大都開始進行市場化、商業化改革。

政策性金融的衰退源自其后期實踐中暴露出的政府失靈問題。從20世紀90年代以前的各國實踐來看，政策性金融更偏向于準財政性制度安排，以政府資金投向特定領域，以實現政策調控意圖，是財政手段在金融領域的實現工具，并且政策性金融機構也傾向行政化。這種模式在戰后的經濟恢復期能夠快速集中資金進行戰略性投資，拉動經濟快速增長；但隨著經濟逐漸恢復并進入繁榮期，隨著市場環境的深刻變化，政策性金融的問題與弊端也逐漸開始顯現。首先，經濟的復蘇發展帶動了投資的增長，使得商業性金融發展迅猛，而政策性金融寬泛的業務領域使得“擠出效應”開始顯現；其次，政策性金融的準財政性職能要求其投向扶貧事業、公共品供給等社會公平、福利性領域，戰略導向則要求其投向重工業、軍工業等領域，但這些領域的投資周期長、風險高，使得政策性金融機構的財務狀況持續承壓；最后，行政化的運作管理機制、對經濟績效的重視欠缺、大量的財政補貼、監管缺位使得政策性金融機構的道德風險難以避免，設租尋租問題一直難以得到有效解決。

作為開發性金融的開拓者，國家開發銀行對政策性金融所暴露出的政府失靈問題進行了深刻反思，并結合我國的實際國情，從20世紀90年代后期開始進行了一系列改革，開創了開發性金融的新局面。國家開發銀行結合理論的發展和實踐的積累，通過調整業務范圍、減少財政屬性和商業屬性過強的項目，專注于投資具有正外部性并能夠產生合理效益的領域，以財務可持續作為基本要求，并在投資過程中注重“培育市場、建設制度”，實現社會交易成本的降低和整體的帕累托改進。同時，國家開發銀行還改變了以往依賴政府財政撥款和補貼的模式，轉為依托國家信用支持從市場融資，并通過實行市場化運作，改革公司治理和激勵機制，開辟出開發性金融的新模式、新道路。在本輪金融危機爆發后，各國政府在處理危機的過程中發現市場中的金融機構投資呈現順周期性和短期化，缺乏對經濟的逆周期調節功能，難以在危機時期應對劇烈的市場震蕩和經濟萎靡。然而，中國的國家開發銀行在危機前后的成功實踐證明了開發性金融的重要性和可行性，引起了各國政府的重視，其所倡導的開發性金融理念也開始廣受關注，并紛紛借鑒成立了本國的開發性金融機構。此外，我國在“一帶一路”戰略框架下主導成立的多邊開發性金融機構——亞洲基礎設施投資銀行也廣受全球各國認可，成員國和地區已達到70個。

四、 城鎮化中的開發性金融實踐

國家新型城鎮化規劃（2014-2020）指出，新型城鎮化要以人為本，以人的城鎮化為核心，有序推進農民市民化。人的城鎮化意味著以往依靠土地的農民將脫離農村，其生產和消費經濟活動都將轉移到城鎮，而如何滿足這一過程中對資金的特殊需求是我國新型城鎮化所不可避免的重要問題。整體而言，城鎮化中的資金需求可分為三類：第一，新市民的生產需求。在農民市民化的過程中，解決失地農民的就業問題是城鎮化可持續的首要前提。只有就業得到保障，新市民才能獲取穩定的收入，也才能有后續的城鎮生活和發展的物質基礎。這意味著企業部門一方面需要擴張生產投資，提供更多就業崗位；一方面也需要進行產業轉型升級，大力發展能夠吸納更多就業的第三產業。第二，新市民的消費需求。其中，最重要的是新市民對住房的需求。“恒產者有恒心”，滿足居者有其屋這一基本的生活需要，在當前城鎮房價飆升的背景下對我國新型城鎮化的順利推進尤為重要。但這并不僅意味著需要對新市民的購房需求進行資金扶持，更重要的是可以對供給端的開發建設從資金供給方面入手進行結構性調控。第三，新市民的發展需求。人的城鎮化并不僅僅是人的生產和消費向城鎮的轉移，更重要的是能夠享受城鎮生活所帶來的社會資源集聚、人力資本積累、生產消費的專業性和創新性等高階發展條件，從而獲得人口素質的提升和更廣闊的發展空間。這些有賴于城鎮的公共產品和準公共產品供給，包括便利的城市交通、豐富的文化教育機構、完善的城鎮保障體系等。

從發達國家的城鎮化經驗來看，對于上述城鎮化過程中的資金需求，一般的商業性金融機構能夠滿足部分商業屬性較強、具備較好資金回報的部分，而其他市場失靈部分的資金供給則有賴于地方政府發債或中央政府的財政撥付。但是，地方政府發債的效果取決于債券市場的發展成熟度，而中央財政支出能力則取決于具體的財政制度安排和財政收入能力，這些都不可避免地受制于一國經濟和金融的發展階段。從我國實際來看，巨大的經濟、人口壓力和城鎮化的快速發展決定了我國不具備長時間自發演進的時間和空間，也沒有足夠財力承擔自然發展的成本。然而，開發性金融對城鎮化進程中的資金需求特征具有良好的匹配相適性。從生產需求來看，大量的中小型企業是城鎮化過程中容納新市民就業的主力，并且從一般經驗來看第三產業也是以中小型企業為主。但是由于缺乏合格抵押品和有效的信用基礎，中小企業長期難以從商業性金融機構獲得可接受成本范圍的資金。開發性金融機構可以通過自身的資金低成本優勢以更合意的價格為中小企業提供資金，并且其自身的信息優勢也可以從長期規劃角度為中小企業的生產經營提供幫助。從消費需求來看，由于商業性金融以追逐最大利潤為目的，天然地存在推高房產價格的動力。在實踐中，一方面以高杠桿支持房地產公司競標開發，一方面又通過房產銷售將杠桿轉移給居民部門的形式分散化風險。即便是二手房的流轉過程中，商業性金融為保障自身貸款資產安全，也存在推高房價的動力。實際上，商業性金融機構已同房地產市場產生了過于緊密的聯系，形成了一定的系統性風險。開發性金融能夠代表政府意志，體現政府的調控意愿，如果將房地產領域的個人和企業融資歸口管理、實行專營，將有助于抑制房價炒作和過快增長，保障城鎮化的平穩發展。從發展需求來看，城市基礎設施等公共產品的建設一般需要較長的周期，前期收益性較差，并且一些大型項目具有相當大的規模效應，需要相當大的投資規模才會有合意的回報，因此商業性金融機構難以完全介入。開發性金融可以通過協調政府規劃，實現長期的資金匹配，并可以發揮對項目的增信作用，實現杠桿功能，撬動商業性金融機構的跟隨投資，從而實現有效充足的資金供給目標。

五、 政策建議

當前，開發性金融無論在理論還是實踐方面都尚處于新興階段，一方面自身仍需要持續發展完善，另一方面也需要面對質疑和挑戰。在這一過程中，政府需要對開發性金融的實踐進行引導，才能充分發揮開發性金融對我國新型城鎮化的重要支持作用。

1. 明確開發性金融的業務領域和邊界。由于開發性金融能夠借助政府增信融資，資金成本從長遠來看會低于一般商業性金融。如果在業務領域和商業性金融產生競爭，將使商業性金融機構處于不平等的地位。理論上講，開發性金融獲得準主權級國家信用和政府組織增信是為解決金融領域的市場失靈問題，因此開發性金融應更關注制度建設和市場培育，打破制度瓶頸，降低交易成本，投向具備一定正外部性、商業性金融供給不足的領域。具體到城鎮化建設中，則包括長期建設項目、城市基礎設施、中小企業等，同時避免參與一般性工業產業領域，以免形成“國進民退”的擠出效應。

2. 建立現代公司治理制度。與政策性金融機構相比，開發性金融機構雖然在業務方面都圍繞國家戰略和支柱產業來開展，但相比之下具有更加市場化的治理特征，需要自主決策，自負盈虧。雖然借助高信用等級使得資金成本較低，但開發性金融機構的成本約束仍然存在，需要達到“保本微利”的目標以實現財務的可持續性。因此，開發性金融機構需重視公司治理問題，建立包括董事會、高級管理層、監事會在內的現代公司治理架構，以及嚴格的內控、會計、項目審批制度等，以保證決策科學和財務健康，從而避免政府失靈。

3. 建立資本約束機制，加強外部監管。自政策性金融誕生以來，關于如何對其進行監管的問題一直存在爭議。其中一個重要的問題在于這些機構不受資本約束，易于盲目擴張、累積風險。考慮到開發性金融機構不再依靠財政補貼、自擔風險，就應該參照商業性金融機構的標準，建立資本約束機制，補充資本金。由于開發性金融機構的政府主導性質，資本金的來源應主要為財政資金，也可以包括社保、外儲等體現公共性質的資金主體，機構自身盈利后上繳的利潤和稅收也可以作為補充資本金返還。在一定條件具備之后也可以吸納部分社會資本或戰略投資者，但要保證機構的政府主導性。在其他外部監管要求方面，也可以參照商業銀行制定監管要求和標準，由銀行監管機構確保其合規經營。

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作者簡介：陸書哲（1987-），男，漢族，山東省聊城市人，對外經濟貿易大學金融學院博士生，研究方向為國際金融、政策金融。

收稿日期：2016-11-15。