簡述聯合國難民署的發展歷程與問題出路

薛巖

摘 要：近幾年來，隨著世界局部地區動蕩不安，產生的大量難民已經成為各國面臨的重要議題。聯合國難民署作為世界上致力于解決難民問題的國際組織，其身份象征和功能作用一直備受矚目。本文主要回顧聯合國難民署成立的歷程，在肯定聯合國難民署在解決難民問題發揮積極作用的同時，也試圖對它面臨的問題與挑戰進行初步探討。

一、回顧聯合國難民署成立的歷程

第二次世界大戰結束后，國際社會難民問題嚴重。為了盡快解決難民危機，1950年12月14日，聯合國大會通過第428（V）號決議決定成立難民事務高級委員辦事處。辦事處于1951年1月1日開始運作，計劃為期三年，隨后解散。7月28日，聯合國制定《關于難民地位公約》，為協助難民及制定基本章程奠定法律基礎[1]。

成立之初，聯合國難民署面臨首個緊急任務。那時蘇聯與匈牙利革命之間爆發沖突，滋生了大量難民。盡管意識形態上的沖突一直籠罩全球，但是聯合國難民署還是從人道主義出發，公正的解決了這場危機。難民署的貢獻與作為，不僅為自己贏得了良好的聲譽，同時也獲得了世界各國對其地位的普遍認可。

聯合國難民署致力于幫助第三國家反對殖民主義和帝國主義的斗爭。1958年，聯合國授權聯合國難民署幫助解決阿爾及利亞在反對歐洲殖民主義、爭取民族獨立斗爭中出現的難民問題，這是難民署首次向第三世界國家提供難民救助[2]，標志著難民署在難民保護和人道主義援助方面開始了更廣泛的全球性任務。1959年，聯合國呼吁成員國為解決難民問題協同努力，并將該年定為“國際難民年”，此舉意味著難民問題正式成為全球性議題。難民署的職責也開始逐漸擺脫冷戰時期意識形態的桎梏，認識到南北差距所導致的新的問題領域，并致力于做出不懈的努力。

60年代聯合國難民署的主要任務是援助非洲和亞洲地區。聯合國難民署采取就地安置的措施，保證盡量不給當地居民帶來困擾。截至1969年底，聯合國難民署的全球項目基金約2/3都用于解決非洲問題[3]。70年代，聯合國難民署在幫助非洲進行難民遣返工作的同時，在大西洋的另一端，拉丁美洲的阿根廷、智利等國家開始出現政治動蕩。例如，1971年智利的阿連德政府被推翻后，涌現大量難民。然而，最為嚴重的情況發生在印度支那地區，為了援助戰爭造成的300萬難民，聯合國難民署開始在東南亞地區成立辦事處。

90年代以來，雖然國際形勢的總體保持和平與發展，但是局部地區沖突不斷，戰爭頻繁發生。然而，難民問題也不再僅僅是不發達地區的專屬，一些歐洲國家也涌現了難民潮。這個時期聯合國難民署的任務尤為艱巨。他們要求幫助難民逃離沖突地區，并為他們提供救濟措施；利用所學知識幫助國內流離失所者，并為無國籍人民發揮積極作用。援助范圍的擴大意味著承擔的責任更多。進入到本世紀后，不斷出現的新問題使得聯合國難民署備受考驗，但無論如何，聯合國難民署仍然是解決難民問題主要力量。

截至目前，聯合國難民專員辦事處已經有9700多名工作人員，他們分布在126個國家奉獻力量，為6，000多萬名難民及其他需受關注的人士提供保護。同時，約有88%的工作人員在前線項目點工作，并往往位于困難和危險的地點。截至2016年，機構所需的資金預算從成立之初的30萬美元增加到了65 億美元[4]。

二、聯合國難民署援助難民的特點

聯合國難民專員辦事處由聯合國大會和經濟及社會理事會共同管理。難民署難民事務的高級專員由聯合國大會選舉產生，并接受聯合國設立的執行委員會監督。聯合國難民署主要包括五個部門：難民事務高級專員辦事處、國際保護部、行動部、交流和信息部、人力資源管理部。

聯合國難民署保護難民具有兩大特點。第一，提供具有法律意義上的保護。根據1951年《公約》的第1A條第2款對“難民”一詞的界定，難民指的是因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于其一社會團體或具有某種政治見解的原因遭到迫害而留在其本國之外，并且由于此畏懼而不能或不愿返回或受該國保護的人。在此意義上，無國籍人也可能是難民，其“本國”（即國籍國）當理解為“以前經常居住國家”。對于具有多重國籍的人，僅在其他國籍無效（即其他國籍國不為其提供保護）時，才可被認為是《公約》之下的難民[5]。由于當時國際環境所限，《公約》中對難民僅僅限制在1951年前成為難民的人。伴隨著其他地區難民不斷涌現，促使難民署的工作開始向第三世界擴展。難民的范圍也在1967年的《議定書》中得到修訂，將難民定義擴大到全世界難民均可適用。

基于《公約》和《議定書》的規定，聯合國難民署確認了難民保護的基本原則。一是“不推回”原則。主要含義是不得將難民驅回到其將面臨危險的本國或他國。它包含一個前提，即如有正當理由認為難民足以危害所在國家安全，或者難民已被確定判決認為犯過特別嚴重罪行并構成對該國社會的危險，則該難民不適用“不推回”原則。二是臨時避難原則。針對大量難民涌入他國尋求避難，他國不得將其拒之門外，且有義務提供臨時保護。三是人道主義與國際合作原則。這項原則要求東道國以普遍的人權標準對待難民，并為他們提供基本權利。在對制造難民的國家進行譴責的同時，也要對一些不依法對待難民的國家予以警告[6]。難民危機發生后，其牽一發而動全身的連鎖效應需要各國政府、非政府組織以及跨國組織等機構相互合作。在聯合國兒童基金會、世界衛生組織、國際紅十字會等機構的統籌與協調下，難民危機能夠獲得有效治理。

聯合國難民署的首要目標是保障難民的基本權利及福祉，而最終目的是幫助他們找到長遠的解決方案，讓難民重獲尊嚴并在和平環境中重建他們的生活。在這些目標之下，聯合國難民署保護難民的第二個特點就是為難民提供三種解決方案：自愿返回；融入本土；重新安置。自愿返回是指難民在自由和知情的前提下決定安全并有尊嚴地返回原籍國，使他們重新得到自己國家的保護。融入本土是讓難民融入庇護國（地區），使他們得到庇護國（地區）政府的保護。重新安置是讓難民合法地在第三國家定居并得到法律和人身保護，其中包括與其他公民一樣享有民事、政治、經濟、社會和文化權利。但是，這樣的安排并不意味著他們獲得一項權利，難民署也不能保證所有被核實的難民能夠得到安置。目前，根據難民署統計，在世界各地的1440萬難民中，只有不到1%的難民獲得重新安置[7]。不僅如此，源于每一個安置國對安置申請的接受標準有所不同，安置的過程也十分漫長[8]。

三、聯合國難民署存在問題與挑戰

聯合國難民署作為世界上最重要的人道主義援助組織，伴隨世界局部沖突不斷，產生大量難民對難民署提出了更高的要求。

第一，經濟上的入不敷出成為難民署急需應對的首要問題。

根據2015年最新數據顯示，聯合國難民署共收到34億美元，其中大部分來自于政府和歐盟捐款，只有1.3%來自聯合國的行政預算[9]。可以說，發達國家提供了巨大的資金支持為援助難民做出了巨大的貢獻。但是，近些年來，面對國際危機事件不斷增多的事實，也對難民署的經濟狀況提出了挑戰。根據聯合國難民署發布的2016年《全球趨勢報告》顯示，2015年，平均每分鐘有24人被迫逃難，比十年前平均每分鐘6人增長了4倍。截至2015年，全球共有6530萬名流離失所者。如果按照全球74億人口來計算的話，其中每113個人當中就有一名尋求庇護者、國內流離失所者或難民。面對持續增加的難民人數，聯合國難民事務高級專員菲利普.格蘭迪表示，目前全球有更多的人正因戰爭及迫害而流離失所，這情況非常令人擔憂，但危害著難民的因素同時也在倍增[10]。

難民不斷增加需要聯合國難民署提供更多經濟支持。數據顯示，2015年難民署總支出約33億美元，其中難民項目支出占據90.7%。以地區為例，中東和非洲的難民形勢最為嚴峻。援助非洲地區占據難民項目支出的33.4%，中東和非洲北部地區占據35%，其他用于全球支援項目

等[11]。不僅如此，早在2014年，在敘利亞內戰，烏克蘭局勢以及埃博拉疫情等人道主義危機下，聯合國等國際組織就已經釋放出了“資金危險”信號。去年10月，聯合國難民署再次發布通報稱，為更好的向全球各地的難民以及被迫流離失所者提供有針對性的支援和保護，計劃到2020年將現金援助增加一倍[12]。

第二，雖然難民署可以實現對難民的法律保護，但是保護范圍十分有限。根據1951年簽訂的《關于難民地位的公約》以及1967年的修訂案，文件中明確給出了對難民身份的定義，并規定了難民享有的待遇。但從國際法理的角度來看，有些內容還存在很多漏洞。在這種情況下，當其他國家采取符合自己利益的措施或做出適合自己的法律規定時，聯合國難民署也無可奈何。

第三，民粹主義席卷全球，給難民安置工作帶來挑戰。近幾年來，恐怖主義事件頻繁發生，給全球安全蒙上陰影。以歐洲地區為例，僅去年一年，歐洲就發生了至少四起恐怖主義襲擊事件，造成數百人傷亡。一些極右翼民粹主義者聲稱難民應該為恐怖主義負責。他們將難民與恐怖主義、非法移民等聯系在一起，認為大量的難民涌入，不僅破壞了地區的安全環境，還給自己的人身安全帶來了隱患。民眾不甘于屈服現狀，一方面，他們紛紛利用自己手中的權力選出信賴的政治領導者；另一方面，他們迫使領導者頒布措施限制難民入境。

新一輪的限制難民入境的做法深刻的影響著聯合國難民署的工作議程。面對這種現實局面，難民署該如何有序推進難民安置工作；該如何與接收難民國家取得合作；該如何分配已經飽和的難民人數；這些難題都是聯合國難民署以及其他難民接收國所共同解決的。

[參考文獻]

[1] http：//legal.un.org/avl/pdf/ha/prsr/prsr_c.pdf，蓋伊·古德溫–吉爾，牛津大學萬靈學院.

[2] 何慧，《論聯合國難民署的歷史地位與現實作用》，國際論壇，2004年7月.

[3] http：//www.unhcr.org/3ebf9baa0.html，Decolonization in Africa，2000，P37.

[4] http：//www.unhcr.org/cn/143-people.html，最后訪問時間2017年3月15日.

[5] http：//legal.un.org/avl/pdf/ha/prsr/prsr_c.pdf，蓋伊·古德溫–吉爾，牛津大學萬靈學院.

[6] 方華，《難民保護與歐洲治理中東難民潮的困境》，西亞非洲，2015年第6期.

[7] http：//www.unhcr.org/solutions.html，最后訪問時間2017年3月15日.

[8] http：//www.unhcr.org/cn/191-durable-solutions.html，最后訪問時間2017年3月15日.

[9] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html.

[10] http：//www.unhcr.org/cn/3089-global-forced-displacement-hits-record-high.html，最后訪問時間2017年3月15日.

[11] http：//www.unhcr.org/hk/285-financial-reports.html，最后訪問時間2017年3月16日.

[12] 姜濤，http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri%3A%287b51012c388d441ac64419ddf21fb2e1%29&filter=sc_long_sign&tn=SE_xueshusource_2kduw22v&sc_vurl=http%3A%2F%2Fwww.cssn.cn%2Fhqxx%2Fhqwx%2Fhqwxnews%2F201412%2Ft20141223_1454120.shtml&ie=utf-8&sc_us=7407809793460608067，參考消息網，2014年12月23日.

（作者單位：中共中央黨校，北京 100091）