試析欠發達地區社會治理的創新路徑

齊常賦

摘 要：社會治理是一個持續的過程，是多元主體間的協商、合作與互動。欠發達地區的社會治理創新應針對當前社會體制改革的實際和社會發展中存在的問題來展開。加強欠發達地區社會治理創新，需要在思想上堅持群眾觀點，在行動上踐行群眾路線，在模式上采用上下聯動、多措并舉的方式方法，在制度上建立健全體制機制。

關 鍵 詞：欠發達地區；社會治理創新；民生；群眾路線

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）06-0070-05

黨的十八屆三中全會報告中首次提出了“社會治理”的概念，這表明社會治理過程不再是政府單向度的自上而下的管控，維護和達成社會秩序也不再是政府單方面的事務，而是政府、公民及社會組織等多元主體之間的平等協商與合作。政府履行社會管理職能的過程也是自身調整、改革、再構建的過程，是轉變治理角色、結構與方式以獲得合法性的過程。[1]因此，社會治理創新應針對當前社會體制改革的實際和社會發展中存在的問題來展開，在欠發達地區更應如此。

一、欠發達地區社會治理存在的問題

⒈由落后鄉村向新型城鎮化邁進的過程中，欠發達地區的社會治理跟不上發展的腳步。由落后鄉村向新型城鎮化邁進是一個大的過渡，在這樣的歷史時期，以往的社會管理體制和模式正被打破，與社會主義市場經濟相適應的新的社會治理體制和模式正在形成。在這一過程中，欠發達地區出現了城鄉矛盾凸顯，利益分配格局分化等現象，如何保護農村失地農民、進城務工人員的權益，保護城市下崗職工、拆遷戶等弱勢群體的利益，是欠發達地區社會治理亟待解決的問題。

⒉社會由“保守”向“開放”轉型的過程中，欠發達地區的社會治理難以適應新形勢。在我國，隨著以工業化為主要特征的現代化的推進，人口大規模遷徙和自由流動等社會治理難題頻頻出現。就欠發達地區而言，雖然人口的大規模遷徙和自由流動使社會開放度大幅提高，在一定程度上給欠發達地區帶來了正面效應，但傳統的社會治理方式并不適應社會發展的需要是客觀存在的現實。

⒊社會由“簡單”向“復雜”轉變的過程中，欠發達地區的社會治理疲于應付。當前，盡管欠發達地區與發達地區相比經濟發展較慢，但其在經濟構成、生活方式、人生態度、宗教信仰等方面均已呈現出復雜化的傾向。過去高度同質化、單一化的社會正逐漸消失，這給習慣于行政命令式的欠發達地區社會治理模式提出了挑戰。

⒋由“偏重經濟發展”向“經濟社會協調發展”轉變的過程中，欠發達地區的社會治理更需關注民生。因為關注民生是加快經濟發展方式轉變的出發點和落腳點，而社會治理與人民群眾的生活密切相關，其直接關乎如何服務民眾、改善民生、促進民和、維護民利、保障民安等方方面面，不可小覷和怠慢。據中國網所作的調查結果顯示：關于對“十二五”期間最希望生活中哪些方面有所改善的回答，居于前幾位的都是住房、醫療、食品安全、就業、勞動者權益、教育等民生問題。如果把這樣一個大覆蓋面的調查放在欠發達地區這個小范圍內，表現則會更加突出和強烈。

二、欠發達地區社會治理存在問題的原因分析

由于欠發達地區的治理理念、思想文化和社會結構與發達地區相比明顯滯后，加之其經濟的欠發達，使地方政府很難提供充足的財政資金用于社會治理，因而社會治理創新的力度和步伐受到了制約。具體表現在：

⒈治理理念存在誤區。在欠發達地區，一方面，政府的管理理念仍是“GDP至上”，管理方式也是以“管”“控”為主；另一方面，民眾參與社會治理的渠道不暢通，導致其對公共事務的關注度不高，對社會治理的參與意愿不強。筆者的調研結果顯示，在某地的一個社區，只有20%左右的居民表示愿意參與社區事務，其中以退休在家的老年人居多，而文化程度相對較高、經濟狀況較好的中青年人則參與意愿不強。調研中還發現，經常與人談論社區治理問題的居民只占被調查對象的8.8%，而不知道怎么參與和對是否參與社區管理持無所謂態度的居民比率則高達71.2%。

⒉治理機制尚不健全。在經濟欠發達地區，治理決策與執行、社會組織管理和危機應急處理等新機制尚不健全，對如何構建有效地防范、化解社會矛盾和利益沖突的體制機制仍處于探索階段。筆者在調研中發現，在某欠發達地區的五個縣（市、區）的綜治辦都掛靠在政法委部門進行工作，可以說是常設的“臨時機構”。眾所周知，社會治理是個大概念、大問題、大范疇，除了發展經濟外，其余工作都可以裝到社會治理這個“筐”中，因此僅靠一個掛靠部門去調度和考評其社會治理工作是遠遠不夠的。此外，與社會治理工作密切相關的基層政法工作力量也嚴重不足。單從當地基層政法力量的配備來看，一方面是現有警力的年齡結構偏大，另一方面是警員招錄的門檻偏高，使得政法機關人員難以得到及時補充。加之群眾權益維護機制也存在問題，等等。這些都嚴重影響了欠發達地區社會治理的創新。

⒊社區等社會組織職責不清、角色模糊。社區常被視作行政治理單元，在經濟欠發達地區這種行政色彩更為濃厚。當前，在我國大部分社區的社會組織發展還不夠成熟的情況下，欠發達地區的社會組織也只是在提供公共服務方面維護了群體利益，在推進民主政治建設方面，其分擔社會風險、化解社會矛盾、維護社會穩定的作用并沒有發揮好，特別是一些行業協會甚至充當了“戴市場帽子、拿政府鞭子、收企業票子、官員兼職搶位子”的角色。凡此種種，都嚴重地制約了欠發達地區社會治理的良性發展。

⒋導致治理效果不佳的其它因素。一是欠發達地區現有的人口管理服務工作難以適應新形勢、新情況和新變化的需要。二是隨著互聯網虛擬社區、微博、微信等即時通訊工具的迅猛發展，網絡輿情分析應對能力亟待提高。三是人力資源管理中的“有多大權，就應該負起多大責任，從而獲得多大回報”的“權、責、利”一致原則尚需明確。筆者的調研結果顯示，在被調查的社區中，幾乎每個社區都掛七八個牌子，既有社區婦聯、社保工作站、治安工作站、社區公開電話辦公室、養老服務站、勞動保障服務站等機構，又有上級安排的諸如雙擁、計劃生育、民政、環境保護等窗口工作。然而，社區的工作人員每月只能拿到當地最低標準的工資，這自然難以留住管用、好用、耐用的社區管理服務人才，其結果不言而喻，直接影響了欠發達地區社會治理的效果。

三、欠發達地區社會管理創新的路徑選擇

（一）踐行群眾路線

⒈加強欠發達地區社會治理創新，必須始終堅持群眾觀點。只有牢固樹立群眾觀點，始終如一地踐行群眾路線，才能避免脫離群眾的危險發生。與發達地區相比，加強欠發達地區的社會治理創新需要下更大的決心、花更大的氣力、用更大的功夫，需要始終從人民群眾的利益出發，想問題、定思路、做工作。如此，才能與人民群眾坦誠以對、真誠交流，進而獲取其聰明才智。也只有如此，欠發達地區的社會治理創新才會有方向，有市場，有前途。

⒉在欠發達地區，因不同階層逐利而產生的各種類型的矛盾較為突出，給社會治理帶來了較大困難。對此，筆者認為，只有不斷加強欠發達地區的社會治理創新，充分激發并調動其基層和民眾的創造力，大力發展多種所有制經濟，拓寬就業渠道，增加民眾收入，提高民眾參與社會治理創新的動力，完善地方公共財政制度，促進公共產品對農村和社區基層的傾斜，引導民眾以理性合法的形式表達利益訴求，才能有效地解決利益沖突。

⒊在欠發達地區，創新社會治理要堅持不論政府職能怎么轉變，為人民服務的宗旨不能變，始終堅持以人為本、執政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂，在服務中實施管理，在管理中實現服務的路徑。[2]只有沿著這條路徑走下去，并把欠發達地區社會治理創新中長期積累起來的行之有效的做法固定下來，進而形成長效機制，才能使欠發達地區的社會治理創新取得恒效。只有健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，不斷完善矛盾糾紛排查化解機制，才能使欠發達地區的社會治理創新更上一層樓。

（二）上下聯動，多措并舉

⒈加強欠發達地區社會治理創新要充分發揮地方政府的主導作用。社會治理創新是一個全局性的工作，缺乏黨和政府的統一領導和部署，社會治理將難以開展和持續。因此，欠發達地區的黨委和政府應高度重視社會治理創新工作，統籌調度、整體推進。具體而言：一是規劃一批社會治理創新項目，進而實現社會治理創新的規模化、整體化和系統化；二是加大政府財政投入，將社會治理創新工作所需經費納入到地方財政預算中，以便為其提供必要的資金保障；三是建立起嚴格的責任督查和考核獎懲機制，簽訂社會治理創新工作責任狀并層層落實，確保社會治理工作有力、有序、有效地推進。

⒉加強欠發達地區社會治理創新要進一步拓寬黨建帶社建，社建促黨建的新路子。具體而言：一是以黨組織對社區的全覆蓋促進社區治理的全覆蓋，通過加強社區黨組織建設進一步織牢社區治理網絡；二是通過建設良好的社區黨組織活動陣地促進優質社區服務平臺的搭建，從而提升社區便民服務的實效；三是著力打造社區黨員便民服務品牌，凝聚黨建合力。如鼓勵欠發達地區社區內的黨員在參與社區活動時亮明黨員身份，從而發揮其表率作用。同時，社區也可以定期與所轄區域內的黨員進行溝通，詢問其思想和工作狀況，從而增強社區黨員的歸屬感和認同感。

⒊加強欠發達地區社會治理創新要堅持沉下身子、傾聽民意、關注民生。在欠發達地區，加強社會治理創新可以采取許多具體的舉措。如機關干部下社區，政法人員進社區，群團組織駐社區等，從多渠道、多側面集聚社區居民的意見和建議，以便能夠及時解決其日常生活中的困難、鄰里矛盾糾紛、子女教育、食品安全等民生問題。

（三）創新社會治理的體制機制

⒈加強欠發達地區的基層民主自治，完善社區服務功能。一是要增強社區的民主自治能力，充分調動社區居民參與社區治理的積極性，進一步發揮其主人翁精神，從而不斷增強社區的向心力和凝聚力；二是要加強社區法制建設，加大法制宣傳力度，建立健全各項民主制度，用制度去規范社區居民的行為；三是要進一步完善社區服務體系，提升社區服務質量和輻射度，以社區服務滿足小區居民的基本條件，增強城市生活的穩定性。[3]總之，強化社區服務功能既可用法律、制度去規范社區居民，可以用完善的服務體系吸引社區居民。

⒉扶持欠發達地區的社會組織發展，加大社會組織人才培養力度。社會組織能夠彌補就業系統中市場和政府功能的有限性，可以成為促進社會充分就業、公平就業和均衡就業的一個重要渠道。因此，欠發達地區的地方政府應鼓勵和扶持社會組織的健康發展，以發揮其吸納就業的“蓄水池”效應。一方面，可以通過購買公共服務等方式來促進當地社會組織的發展；另一方面，也可以通過建立社會組織孵化基地的方式扶持其發展。當然，最根本的方式還是地方政府能否在某些領域內最大限度地放權，采取漸進的方式讓位于社會組織。此外，社會組織若想激發活力，發展壯大，還需要加強其自身的“內在修煉”。特別是在欠發達地區，要實現社會治理創新就必須建立一批法治健全、管理規范的社會組織，必須對社會組織進行科學合理的定位，使其能夠以多元治理主體的身份與政府一道共同參與公共事務的治理。同時，還要著力提高社會組織從業人員的素質，加強對中介組織從業人員專業技術知識的培訓，從而打造具有高素質、高技術的社會工作人才。

⒊建立健全欠發達地區社會矛盾預防化解、重大決策社會風險評估、公共安全保障機制和立體化社會治安防控體系。一是要暢通和規范群眾的訴求表達渠道。訴求表達渠道不暢通易導致社會矛盾的長期積壓和突然爆發。因此， 在欠發達地區暢通和規范群眾訴求表達渠道尤為重要。一方面，要確保處理民眾訴求主體的一致性，避免“九龍治水而水不治”的局面出現；另一方面，要進一步拓寬社情民議的表達渠道，大力推進社情民意調查分析機構的建立和發展。如在欠發達地區，地方政府可以扶持和推進民意調查機構建設，該機構在接到民眾所反映的問題后對這些問題進行梳理、歸類，然后交由專家組對問題展開調研，進而提出較為成熟、具有可行性和可操作性的咨詢建議，上報政府相關部門進行決策。如此出臺的政策一定會更符合實際、更切合民意，也更會有利于政策的執行和落地。二是要化解矛盾，即在欠發達地區完善權利保障機制，特別是要重點關注對弱勢群體的權利保障。如城市低保、城市非就業人員基本生活、農民工權益等問題。只有在欠發達地區建立起調處化解矛盾的綜合平臺，才能實現人民調解、行政調解、司法調解的無縫對接。三是對于地方政府的重大決策以及影響社會穩定的重大項目要進行風險評估。欠發達地區在評估過程中要注意處理好責任問題，明確責任主體，落實責任擔當；要依法進行決策，不搞“黑箱操作”，把權力關進制度的牢籠；要堅持公開、公平、公正原則，兼顧各方面利益；要調動全社會的參與力量，引導和吸納民眾參與地方政府的重大決策。在評估項目時，不能只顧眼前利益或少數人利益，要看到長遠利益和公眾利益；要保護民眾的知情權，堅持透明化，堅持在陽光下曬一曬。政策最終是要推向社會的，只有民眾的意見充分參與到評估中來，才有利于政策的落地和有效執行。四是加強公共安全保障機制和完善立體化社會治安防控體系建設。在欠發達地區，一方面，地方政府要高度重視財政投入問題，千方百計地加大對公共安全的投入；另一方面，要加強對事故災難、公共衛生事件、食品安全事件等的監管力度，推進監管的專業化和制度的剛性化建設，對違規違法的行為應嚴加懲處，絕不姑息。同時，還要建立動靜結合的社會治安立體化防控體系，充分利用現代科學技術進行有效管控。

【參考文獻】

[1]孫柏瑛.基層政府社會管理中的適應性變革[J].中國行政管理，2012，（05）.

[2]習近平.在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話[EB/OL].新華網，http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115055434.htm.

[3]藍志勇，李東泉.社區發展是社會管理創新與和諧城市建設的重要基礎[J].中國行政管理，2011，（10）.

（責任編輯：劉亞峰）