淺談機關企事業單位養老保險“雙軌制”改革

解冰潔

中圖分類號：F243 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2017）06-000-01

摘 要 國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是在全面深化改革背景下的一個重大舉措，也是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。

關鍵詞 機關企事業單位 養老保險 改革

上世紀末，企業職工就已經實行了養老保險制度，而機關事業單位一直實行原來的退休制度，被稱為“雙軌制”。近年來，這成為社會高度關注的一個熱點問題。近日，國務院作出了改革機關事業單位養老保險制度的決定，使這一改革終于開始“破冰”。國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是在全面深化改革背景下的一個重大舉措，也是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。可以從三個方面觀察分析這一改革的背景：

第一，“雙軌制”的形成有其特定的歷史成因。上世紀80年代以前，機關事業單位和企業職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規執行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調整機制也大體一致，都是與計劃經濟相適應的。也就是說，那時，雖然也是“雙軌”，但矛盾不突出。黨的十二屆三中全會后，經濟體制改革轉向以城市為中心、以國有企業改革為重點。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權；在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫，勢在必行。因此，從80年代開始就進行了地方性改革探索。90年代以后，逐步在全國范圍建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，最終形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。后來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。

第二，“雙軌制”引發的矛盾愈益凸顯。機關事業單位現行退休制度實行近60年，對保障退休人員生活、穩定干部隊伍，發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，也逐步暴露出一些矛盾。從制度內部看，主要有兩個問題：一是機關事業單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付。二是機關事業單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由于制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置。二是機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。

第三，在實踐探索中已經逐步積累了改革經驗。自上世紀90年代以來，陸續有地區對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，國家也在多地設立了試點進行嘗試。按照統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。這些改革，雖然政策的統一性、規范性不足，也沒有高層次的整體設計，并未從總體上、根本上改變現行退休制度；但它把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，取得的一些局部經驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。

社會上呼吁盡快解決“雙軌制”問題，焦點集中在社會公平性方面，這次改革具有重要的現實意義。推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破，具有里程碑意義。具體說，應該有4個“有利于”：

第一，有利于統籌推進城鄉養老保障體系建設。隨著不斷的探索，黨中央把全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標之一。近年來，隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業群體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8億多人；只有部分機關事業單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現在距離全面建成小康社會的目標期越來越近，改革機關事業單位養老保險制度，是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。

第二，有利于促進機關事業單位深化改革。近年來，按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點；事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度，有利于分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金發放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的有力制度保證。

第三，有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費、權利與義務不對應，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革后，機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。

第四，有利于全面體現工作人員的勞動貢獻。將現行退休費計發辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。

參考文獻：

[1] 陳佳.中國事業單位養老保險制度改革研究[D].南開大學，2009.

[2] 彭爭艷.論我國事業單位人事制度改革[D].湖南師范大學，2009.