全覆蓋要求下的審計計劃優(yōu)化探討

何秀芝　李朝旗

摘要：審計計劃對審計工作具有引領和指導作用，探索全覆蓋要求下的審計計劃優(yōu)化方式尤為必要。在全覆蓋要求下。從審計計劃的剛性約束、科學性規(guī)范和管理技術手段等方面探討了當前國家審計計劃存在的突出問題。基于此，提出完善和優(yōu)化我國審計計劃的相關對策。

關鍵詞：全覆蓋 審計計劃 優(yōu)化

一、引言

當前，社會對國家審計工作的廣度、力度和深度三大方面的要求越來越高。近年來黨中央、國務院也在多個文件中對審計全覆蓋提出了明確的要求。應該說，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋是提高審計監(jiān)督層次和水平的重要途徑，是在新的歷史條件下黨和政府對審計機關提出的新的更高的要求。同時，審計全覆蓋目標的實現(xiàn)程度和水平，與審計項目計劃、審計指導思想、審計項目實施、審計結果利用、信息化建設等有著密切聯(lián)系。作為審計工作的第一道“工序”，審計計劃是審計方針政策的直接載體和最重要的實現(xiàn)手段，在很大程度上決定著審計項目的安排情況、審計人力及時間等資源投入狀況、審計重點的突出情況，完善和優(yōu)化審計計劃，是實現(xiàn)審計全覆蓋的起點、龍頭和抓手。因此，探索全覆蓋要求下的審計計劃優(yōu)化方式具有迫切性和必要性。

二、我國審計計劃的特點和存在問題

（一）審計計劃的剛性較強，彈性不足

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，在審計計劃制定中，有些項目是必須列入計劃的必選項目、規(guī)定動作。如《國家審計準則》第三十二條規(guī)定“下列審計項目應當作為必選審計項目：法律法規(guī)規(guī)定每年應當審計的項目；本級政府行政首長和相關領導機關要求審計的項目；上級審計機關安排或者授權的審計項目。”從近年來的實際情況看，中央、地方各級預算執(zhí)行審計是必選項目，各級黨政領導干部和國有企業(yè)領導人審計也是必選項目，尤其是隨著黨政領導干部和國有企業(yè)領導人的頻繁變更，近年來經(jīng)濟責任審計的數(shù)量大幅增加。甚至已經(jīng)占到審計機關審計項目計劃中的大頭。以按年度進行的預算執(zhí)行審計和不定期進行的經(jīng)濟責任審計為代表，我國審計項目計劃越來越固化、剛性化，大部分審計機關、人員等審計資源投入這兩種類型的審計，可用于其他類型審計、進行其他方面審計覆蓋的審計資源越來越有限，大大影響了審計項目計劃制定和調整的靈活性、彈性，不利于對突發(fā)事件、社會熱點問題、系統(tǒng)性風險、深層次問題等的調查研究、反映、應對。

（二）審計計劃的科學性、規(guī)范性、系統(tǒng)性、時效性有待提高

從目前我國審計計劃管理的方式來看，主要是由各級審計機關根據(jù)各級地方政府要求以及組織部門意見按年度制定的。總體來看，項目計劃管理較為粗放，管理過程較為簡單，主要是行政化審批，往往缺乏對項目的研究、論證、評估等科學決策的環(huán)節(jié)。主觀性較強，缺乏面向社會征求民意的選擇機制，尤其是對社會公眾關心的問題重視不夠，對社會關注的熱點問題和突發(fā)事件的考慮不夠。部分項目的選擇、確定隨意性較大，也往往不能隨經(jīng)濟社會形勢的變化及時調整，具有一定的滯后性。這些問題的存在，在一定程度上影響了審計全覆蓋的水平、質量、效率、效果。

（三）審計計劃管理的技術手段較為落后

從目前我國審計計劃管理的技術手段來看，主要是簡單的手工制作的審計計劃臺賬和有關審批文件，以及簡單的審計計劃統(tǒng)計系統(tǒng)，總體較為落后。無法反映、順應目前所處的信息化時代、大數(shù)據(jù)時代對審計項目計劃的要求，從項目計劃的角度影響了審計全覆蓋的更好推進和實現(xiàn)。沒有基于信息系統(tǒng)、面向大數(shù)據(jù)的審計計劃管理系統(tǒng)，審計機關就難以基于項目庫、審計機構庫、審計人員庫、審計對象庫、外部專家?guī)斓然A數(shù)據(jù)，對審計項目進行包括初選、評估、立項、征集意見、決策、入庫、組合優(yōu)化、選取、安排、后評估在內的全過程的計劃管理，從而更好地提升計劃管理的科學性、系統(tǒng)性、規(guī)范性和最終效果。

三、全覆蓋要求下的審計項目計劃優(yōu)化

（一）順應社會發(fā)展規(guī)劃要求，建立科學的審計計劃制度

審計全覆蓋是時空的全面全覆蓋，不僅有空間上的概念，也有時間上連續(xù)性、長期性的要求，以年度為期間的審計計劃難以適應審計全覆蓋在時間方面的要求，也不適應以五年為期間的我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、審計發(fā)展五年規(guī)劃的要求。因此，應考慮建立與此相適應的、立足和服務于更長時期審計全覆蓋的審計項目規(guī)劃制度。在審計項目規(guī)劃中，應以長遠眼光，緊密結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、審計發(fā)展規(guī)劃，在五年（或更長時期）內科學研究、合理安排全國性統(tǒng)一組織項目、跟蹤審計項目、經(jīng)濟責任審計項目、預算執(zhí)行審計項目、各種專項審計調查項目，并進行這些項目之間的優(yōu)化組合，以增加審計計劃在不同年度間制定和執(zhí)行的銜接性、連續(xù)性。

（二）完善項目選擇確定程序，提高審計計劃的科學性和規(guī)范性

完善的審計計劃機制，包括審計目標確定及分解、基礎數(shù)據(jù)收集、調查研究、分析評估、意見征集、項目庫建設、項目確定、項目安排等一系列環(huán)節(jié)和子機制。其中一項重要的基礎工作就是項目庫的建設。在當前形勢下，加強和改善審計項目庫建設，完善項目選擇確定機制，主要應著眼以下方面的工作：一是系統(tǒng)開發(fā)審計新領域。審計全覆蓋的首要要求是對公共資金、財政資金、國有企業(yè)等的大覆蓋，因此首先應著眼于在對審計目標、被審計單位、審計領域、國家對審計的新要求等進行全面檢察、系統(tǒng)梳理的基礎上，確定審計覆蓋的盲區(qū)，針對開發(fā)目前尚未形成覆蓋的領域開發(fā)新項目。二是高度重視審計評估。要不斷強化對審計項目立項評估和可行性論證方面的程序性要求，嚴格按照《國家審計準則》規(guī)定的程序和要求實施審計計劃制定工作，切實改變審計計劃方面管理粗放、流于形式等問題。同時項目完成后要回頭看，由有關機構（最好是獨立于審計項目計劃制定機構以外的其他機構）對項目進行專門的評估，其中包括對項目立項科學性、必要性、可行性的評估。三是廣泛征集民眾建議。可考慮通過發(fā)布審計項目征求意見公告等方式，面向人大、政協(xié)、政府各部門、社會公眾廣泛征求意見，從中遴選最重要、最受關注的項目，同時還可考慮通過委托社會智庫進行專題研究的方式，優(yōu)化審計項目入庫、選擇、確定機制。

（三）加強動態(tài)調整，增強審計計劃的合理性和靈活性

要實現(xiàn)審計全覆蓋，包括及時應對突發(fā)事件、臨時緊急任務、系統(tǒng)性風險等專項研究等，審計計劃應該具有一定的彈性。一是完善審計計劃的動態(tài)調整機制。針對目前審計項目計劃一次性制定不易調整或調整隨意性大的問題，應進一步完善審計項目計劃的動態(tài)調整機制。對審計項目計劃的實施、完成情況隨時進行評估，結合中央政策和外部形勢的變化情況，在科學研究、充分評估的基礎上，及時、靈活進行調整。二是建立項目滾動計劃制度，有步驟實現(xiàn)審計全覆蓋。即在制定審計項目和建立完善審計項目庫的基礎上，對同類審計項目在若干年（如5年）的較長時期系統(tǒng)做出安排，每年安排其中一部分進行審計，通過連續(xù)幾年的實施，實現(xiàn)對該類審計對象的全面覆蓋。有關審計部門可根據(jù)其審計資源、審計對象的情況編制滾動項目計劃，合理確定輪審間隔和每次審計的項目，規(guī)定在一定周期內（如5年）將項目庫內的待審項目輪審一遍。審計全覆蓋不是同等覆蓋，因此對于審計項目庫中的項目，審計資源應向重點項目傾斜，對民生資金、項目如保障房、社保資金等重要事項可縮短輪審間隔，做到重點覆蓋；對管理規(guī)范的地區(qū)、機構的預算執(zhí)行審計可擴大輪審間隔，釋放審計資源的合理配置，最終實現(xiàn)全覆蓋。三是著力進行項目優(yōu)化組合。優(yōu)化審計項目計劃，不能一味地在加法、減法上做文章，還應該高度重視組合法，多層次、多視角、多渠道優(yōu)化審計項目計劃，以使審計項目計劃保持足夠的彈性，同時提高審計效率。

（四）提升技術手段，開發(fā)運用基于大數(shù)據(jù)的審計計劃管理系統(tǒng)

要真正實現(xiàn)審計全覆蓋，應更加重視利用技術手段和信息系統(tǒng)提升審計項目計劃管理的水平。面對涉及多領域、多層次、多形態(tài)、多環(huán)節(jié)、多機構、多對象、多項目、多任務的審計全覆蓋需求，較大程度上取決于管理手段、信息系統(tǒng)的先進性。如果不提升審計計劃管理的技術手段，不采用基于大數(shù)據(jù)的管理系統(tǒng)，就難以適應目前和未來審計全覆蓋的要求。新型的審計計劃管理系統(tǒng)，不僅要包括與審計項目有關的基本情況、參審機構、參審人員、審計對象、審計時間等在內的各項基本計劃要素，還要囊括審計機構庫、人員庫、對象庫、項目庫、外部專家?guī)斓韧陚涞幕A數(shù)據(jù)，涵蓋審計項目從初選、評估、立項、征集意見、決策、入庫、組合優(yōu)化、選取、安排、審后評估等環(huán)節(jié)在內的全過程，不僅能實現(xiàn)審計項目計劃統(tǒng)計功能，更重要的還要有與審計項目評估、確定、優(yōu)化等相關的研究、開發(fā)、決策輔助功能，同時能夠與審計項目組織實施、現(xiàn)場管理、人力資源管理等系統(tǒng)對接，真正實現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)、面向開發(fā)決策的審計項目計劃管理系統(tǒng)。