日本廢棄物處理技術(shù)政策發(fā)展歷程

宋雨霖+徐文龍+樋口壯太郎

廢棄物處理等問題已經(jīng)成為當前全球關(guān)注的環(huán)境問題之一。日本對廢棄物處理以及環(huán)境保護問題一直非常重視。特別是2000年以來，日本大力促進廢棄物的循環(huán)利用和直接資源化，對不可利用的垃圾在處理過程中進行資源或能源轉(zhuǎn)換，并盡可能地降低自然資源的消耗，減輕環(huán)境負荷，成功構(gòu)筑了循環(huán)型社會，城市垃圾的排出量逐年遞減。本文從日本的廢棄物管理制度及廢棄物處理設(shè)施建設(shè)等方面，介紹了日本“一般廃棄物”（指“生活垃圾”）的處理現(xiàn)狀及其對策，對完善中國城市生活垃圾處理體系和政策法規(guī)建設(shè)等方面均有一定的參考價值。

一、日本廢棄物處理法律體系

二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟迅速增長，城市人口增加，形成了“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的經(jīng)濟體系，生活垃圾處理速度明顯落后于經(jīng)濟快速增長速度，城市垃圾非法堆放造成了嚴重的垃圾處理難題。日本國土面積狹小，自然資源匱乏，為解決人口、資源和環(huán)境的矛盾，保持社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，日本政府根據(jù)本國實際，近20年來主要推行技術(shù)改革和循環(huán)利用政策，先后建立了多層次、多方面的法律體系，對廢棄物處理以及資源循環(huán)再利用制定了具體規(guī)定，并積極鼓勵、引導(dǎo)和大力推行。

日本的廢棄物處理在20世紀80年代有了飛躍性的進展，為了解決廢棄物的排出量和垃圾填埋場用地不足等問題，相對應(yīng)的法制法規(guī)政策也發(fā)生了改變，并逐漸形成了循環(huán)型社會的法律體系（圖1）。1991年《廢棄物處理法》得到進一步修改，目的在于抑制廢棄物的排出量，促進垃圾分類以及資源再利用。同年頒布了《再生資源有效利用促進法》，資源再利用的概念首次出現(xiàn)在法律中，目的是確保可再生資源的有效利用，控制廢棄物增長量及保護生態(tài)環(huán)境。法律規(guī)定經(jīng)營者在商品設(shè)計、制造等階段以保護環(huán)境為首要出發(fā)點，要做到自主回收、構(gòu)建循環(huán)利用等體系。為進一步鞏固推進可再生資源的循環(huán)利用，減少對環(huán)境的負荷，日本政府在1993年制定了《環(huán)境基本法》，此后以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，制定了一整套促進建立循環(huán)型社會的法律法規(guī)，如《容器包裝回收再利用法》、《家電回收再利用法》、《食品回收再利用法》、《汽車回收再利用法》等。以此法律體系為基礎(chǔ)，政府與民間企業(yè)協(xié)力合作，資源循環(huán)利用技術(shù)的開發(fā)取得了巨大發(fā)展。

二、中央政府與地方自治體的責任制度

2000年，日本終于從“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的經(jīng)濟體系中脫離出來，這一年也被稱為“循環(huán)型社會元年”。日本國會通過了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，確立了構(gòu)建循環(huán)型社會的基本目標，規(guī)定了國家、地方公共團體、經(jīng)營者及國民的責任和義務(wù)（圖2）。

中央政府：負責收集整理廢棄物相關(guān)的情報資料，制定實施基本、綜合的法律法規(guī)及政策促進新技術(shù)的開發(fā)，對 “市町村”（指市、鎮(zhèn)、村）及“都道府縣”（指日本一級行政區(qū)，相當于中國的首都、自治區(qū)、直轄市、?。┨峁┘夹g(shù)援助和財政支持，如通過提供補助金、低息貸款、免稅等手段，幫助企業(yè)建立再利用生產(chǎn)體系。

首都、自治區(qū)、直轄市、省：需要對市鎮(zhèn)村（特別針對市鎮(zhèn)村的生活垃圾）提供必要的技術(shù)支援，與此同時掌握市鎮(zhèn)村各區(qū)域產(chǎn)業(yè)廢棄物的相關(guān)情況，為正確且有效率地處理產(chǎn)業(yè)廢棄物制定處理計劃，對排放廢棄物的企業(yè)者進行監(jiān)督和指導(dǎo)，對處理產(chǎn)業(yè)廢棄物的企業(yè)者予以處理許可并進行監(jiān)督。

市鎮(zhèn)村：承擔生活垃圾的處理責任，制定和實施廢棄物處理計劃；對處理生活垃圾的企業(yè)予以處理許可并進行監(jiān)督。除此之外，市鎮(zhèn)村還擔負向市民普及廢棄物正確處理的相關(guān)知識，培養(yǎng)市民抑制廢棄物排出的意識，并定期組織相關(guān)活動。

企業(yè)者：企業(yè)經(jīng)營者負有處理企業(yè)經(jīng)營過程產(chǎn)生的廢棄物和資源回收再利用的雙重責任，或者可以委托專門的廢棄物處理公司進行合理規(guī)范的處理，盡量做到開發(fā)生產(chǎn)方便回收處理的產(chǎn)品和容器，提供科學(xué)合理的廢棄物處理研究信息。

市民：普通市民有分類垃圾、按規(guī)定排放，盡量長期使用購買產(chǎn)品或使用再生制品以及協(xié)助政府、地方公共團體完成垃圾分類等責任，并對政府和企業(yè)行為進行監(jiān)督的義務(wù)。

日本生活垃圾的回收由市鎮(zhèn)村（地方各級政府）負責統(tǒng)籌管理，所需費用多數(shù)來自稅收，產(chǎn)業(yè)廢棄物多數(shù)是由各企業(yè)的生產(chǎn)運營活動而產(chǎn)生，因此需要企業(yè)者負擔處理責任，政府則通過補助金等手段幫助企業(yè)建立資源回收再利用體系，因此無論政府負責還是企業(yè)自行回收都確保了廢棄物的及時收集和處理，保護了生態(tài)環(huán)境，提高了資源再利用率。此外，政府還會向市鎮(zhèn)村提供國家財政支援即“循環(huán)型社會形成推進補助金”（表1），一般用于廢棄物處理設(shè)施的配備及維護。具體費用的數(shù)額一般是由市鎮(zhèn)村的地域性和實際情況來決定，設(shè)置該補助金的目的是為了更好地設(shè)置處理設(shè)施，保障廢棄物能夠安全及時地進行處理及再利用，從而達到構(gòu)筑循環(huán)型社會的目的?！把h(huán)型社會形成推進補助金”的對象設(shè)施是：

第一，廢棄物回收再利用設(shè)施（不可燃垃圾、塑料等資源化設(shè)施、廢紙玻璃瓶等資源保管設(shè)施等）；第二，能源回收推進設(shè)施（垃圾發(fā)電設(shè)施、熱回收設(shè)施、沼氣回收設(shè)施等）；第三，有機廢棄物循環(huán)利用推進設(shè)施（糞便、生活垃圾等資源化設(shè)施）；第四，凈化槽；第五，衛(wèi)生填埋場；第六，對已經(jīng)建設(shè)的廢棄物處理設(shè)施的核心設(shè)備進行改良的企業(yè)；第七，延長廢棄物處理設(shè)施使用年限的策劃制定支援企業(yè)。

日本在解決廢棄物處理的問題上首先以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，根據(jù)相應(yīng)的問題專項立法層層深入遞進，完善了廢棄物相關(guān)的法律體系，建立了嚴密的環(huán)境保障制度，明確了從國家政府到地方、企業(yè)及個人的相應(yīng)承擔責任，促進了廢棄物的分類、回收、處理和資源再利用，因此日本能夠建立與循環(huán)型社會相適應(yīng)的廢棄物處理制度體系。

三、生活垃圾處理計劃的制定

由于地方自治體承擔生活垃圾的處理責任，因此各自治體會根據(jù)自己地方的實際情況作出處理計劃（圖3）。簡單來說是對未來10年到15年的垃圾排放量進行預(yù)測，之后對應(yīng)該預(yù)測的結(jié)果將城市規(guī)劃和廢棄物處理設(shè)施進行整合，當然也存在由于社會形勢發(fā)生變化而縮短預(yù)測年限到5年的情況。

生活垃圾處理計劃一般包含以下內(nèi)容：第一，垃圾排放量、處理量的預(yù)測；第二，生活垃圾排放的方案對策；第三，分類回收的種類、區(qū)分；第四，確保正確的垃圾處理；第五，處理設(shè)施的配備、建設(shè)及維護；第六，其他所需項目。此外，制定廢棄物處理計劃的依據(jù)由以下幾點構(gòu)成：第一，現(xiàn)狀的把握；第二，問題點和課題的整理（當前階段的處理設(shè)施規(guī)模是否有不足的問題，以及處理設(shè)施老化的問題）；第三，對策方案或代替方案的研究探討（擴大規(guī)模、轉(zhuǎn)運站的效率、廣域化處理、設(shè)施的廢止、新建設(shè)施等）；第四，確定基本方針；第五，實施計劃；第六，以科學(xué)的依據(jù)為基礎(chǔ)（包含當?shù)厝丝陬A(yù)測及未來幾年垃圾排放量的預(yù)測）。

四、廢棄物處理設(shè)施現(xiàn)狀

《廢棄物處理法》規(guī)定了廢棄物處理分為三個過程，即收集搬運、中間處理、最終處置。排出的垃圾經(jīng)過收集和搬運，可燃性垃圾在焚燒廠焚燒處理，不可燃垃圾在不可燃垃圾處理中心和粗大垃圾破碎處理廠進行破碎壓縮，并將可回收再利用的物質(zhì)進行資源回收，最后實施填埋處理。以下就日本的“ごみ中継所”（垃圾轉(zhuǎn)運站）、“清掃工場”（垃圾焚燒廠）、“最終処分場”（衛(wèi)生填埋場）等廢棄物處理設(shè)施的現(xiàn)狀做一簡要介紹。

（一）垃圾轉(zhuǎn)運站現(xiàn)狀

政府規(guī)定垃圾轉(zhuǎn)運站的位置需要設(shè)置在垃圾收集車搬運效率最高、收集成本最低的地區(qū)。一輛4噸的垃圾收集車的效率是一天之內(nèi)往返2-3回（運輸?shù)椒贌龔S等中間處理設(shè)施），直接運輸送達的最大搬運距離是20千米，所以轉(zhuǎn)運站要設(shè)置在距離垃圾收集區(qū)域中心20千米以內(nèi)的地區(qū)。日本大部分城市的街道比較狹窄，因此轉(zhuǎn)運站的垃圾收集車多采用中小型車輛。但是由于垃圾的廣域化處理使得垃圾運輸距離增長，中小型垃圾收集車運輸效率較低，車輛數(shù)目不斷增加，影響了城市交通的正常運行。為解決交通問題，提高垃圾收集運輸效率，降低垃圾收集、運輸成本，垃圾轉(zhuǎn)運站制定了車輛分離作業(yè)制度，即將車輛分為“收集作業(yè)車”和“運輸作業(yè)車”（圖4）。由于采取分離作業(yè)方式，轉(zhuǎn)運站可以將垃圾匯總后再運輸?shù)侥康牡兀绱思裙?jié)約了運輸車輛，接收垃圾的處理設(shè)施解決了運輸車輛密度過高的問題，又減輕了城市交通的負擔，維護了城市環(huán)境。

轉(zhuǎn)運站的處理方式主要分為兩種，一種是將垃圾壓縮后裝入集裝箱再運輸?shù)嚼幚碓O(shè)施。這種方式完全自動化，運輸效率高，干凈衛(wèi)生，是目前轉(zhuǎn)運站的主流處理方式。另一種方式適用于規(guī)模較小的轉(zhuǎn)運站。小型垃圾收集車卸下的垃圾裝入專門存放垃圾、類似于滾筒的機器中，滾筒內(nèi)部填滿之后通過旋轉(zhuǎn)的方式自動向排出口移動垃圾，最終排放到大型垃圾運輸車內(nèi)，然后再運輸?shù)嚼幚碓O(shè)施。這一方式只適用于處理量為每天30噸以下的垃圾轉(zhuǎn)運站。除此之外，伴隨著目前垃圾廣域化的處理，廢舊的垃圾焚燒設(shè)施可能會逐漸增多，因此改造廢棄老舊的垃圾焚燒廠，將其建設(shè)成為轉(zhuǎn)運站進行二次利用成為重要的課題。

境港市垃圾轉(zhuǎn)運站案例分析

境港市從2016年委托米子市處理可燃性垃圾。該案例主要以預(yù)測未來垃圾排出量為前提，確定轉(zhuǎn)運站需要處理的垃圾量以及相應(yīng)的處理設(shè)備[3]。該轉(zhuǎn)運站轉(zhuǎn)運的垃圾主要是市民排放出的可燃性垃圾，通過對境港市未來10年垃圾排放量的預(yù)測，綜合分析確定境港市每年需處理680噸垃圾，每天大概需要處理垃圾量為3噸左右（具體計算公式如下：680t/年（年間垃圾量）÷260天（搬運日數(shù)）×1.2（變動系數(shù)）=3.14t/天）。轉(zhuǎn)運站的運營管理費用（表2）一年大約2140萬日元，1噸垃圾的處理費用大約31500日元/噸。運輸車輛費用（表3）一年大約1131.2萬日元。轉(zhuǎn)運站設(shè)施以15年為限，經(jīng)計算可預(yù)測出一年的經(jīng)營費5268.1萬日元，約合人民幣320萬左右（表4）。

（二）垃圾焚燒設(shè)施現(xiàn)狀

截止到2015年末，日本垃圾焚燒處理設(shè)施（表5和圖5-6）總數(shù)量達到1141座（2014年總數(shù)量為1162座，焚燒設(shè)施總數(shù)下降了1.8%），新建設(shè)施為65座，處理能力合計達到181891噸/天。其中設(shè)施規(guī)模為未滿30噸/天的為224座，30-50噸/天的為126座，50-100噸/天的為202座，100-300噸/天的為401座，300-600噸/天的為132座，超過600噸/天的為56座（圖7）[4]。

（三）衛(wèi)生填埋場現(xiàn)狀

2015年，日本生活垃圾衛(wèi)生填埋場有1677座，新建設(shè)的有30座，衛(wèi)生填埋場的殘余容量還有10404.4萬立方米，殘余年限為20.4年（表6圖8），其中大都市圈衛(wèi)生填埋場的情況以首都圈（茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣、山梨縣）為例，截止到2015年為22.3年（2014年為21.8年），近畿圈（三重縣、滋賀縣、京都縣、大阪府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣）為18.9年（2014年為19年）。截止到2015年還沒有建設(shè)衛(wèi)生填埋場的“市鎮(zhèn)村”有302個，占全部市鎮(zhèn)村總數(shù)（1741個）的17.3%[4]。

五、廢棄物區(qū)域化處理

日本的生活垃圾都是由市鎮(zhèn)村的地方自治體負責處理，因為近年來人口稀少的地方自治體垃圾處理設(shè)施運轉(zhuǎn)困難，所以垃圾焚燒不完全等問題頻繁發(fā)生。為了確保各地區(qū)的垃圾得到安全迅速地處理，政府對垃圾產(chǎn)生量較多的地區(qū)實行了廢棄物“區(qū)域化處理”，即廢棄物處理出現(xiàn)問題的地區(qū)，將本地區(qū)的垃圾運送到其他地方自治體進行正規(guī)處理。

據(jù)統(tǒng)計，2015年有273千噸（占全部最終填埋處理量的6.5%）的生活垃圾被運送到了都道府縣以外的處理設(shè)施進行了最終填埋處理。其中千葉縣、埼玉縣、山梨縣、神奈川縣、栃木縣、長野縣及新潟縣達到206千噸，占全總數(shù)量的75%（表7）。此外，關(guān)東地區(qū)14%的廢棄物、中部地區(qū)14.4%的廢棄物也都被運送到了都道府縣以外的地區(qū)進行處理。這些地區(qū)由于填埋場容量緊缺，所以近年來生活垃圾都會轉(zhuǎn)移到外部地區(qū)進行處理。

區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容一般包括以下幾點：第一，規(guī)劃期限：原則上為10年；第二，區(qū)域劃分：對地理條件、社會條件進行調(diào)研，要求設(shè)置焚燒能力為300噸/天以上，最低100噸/天的全連續(xù)式焚燒設(shè)施；第三，劃分的各區(qū)域制定設(shè)施建設(shè)計劃；第四，二噁英等物質(zhì)的排出現(xiàn)狀以及對未來的預(yù)測；第五，區(qū)域化處理完成之前及現(xiàn)有設(shè)施的重建時期，此過渡期間的垃圾處理方案；第六，要保障利用RDF進行發(fā)電的地區(qū)并記載其使用量；第七，其他：對垃圾、RDF的運輸方法，原料的循環(huán)利用（現(xiàn)狀到將來的預(yù)測），垃圾發(fā)電量（現(xiàn)狀到將來的預(yù)測），各區(qū)域的垃圾分類方法等進行統(tǒng)計；第八，區(qū)域化跟進調(diào)查方案：為了使區(qū)域化規(guī)劃落實推進，首都、自治區(qū)、直轄市、各省每年都要掌握各垃圾處理設(shè)施的二噁英濃度，各區(qū)域的設(shè)施建設(shè)整備狀況，以及做好過渡期出現(xiàn)的各種問題的對應(yīng)對策，徹底地對區(qū)域化處理進行管理[5]。

區(qū)域規(guī)劃策劃制定的方法如下：

第一，向市鎮(zhèn)村做民意調(diào)查：為了更好地把握該區(qū)域市民的意向及需要，要定期舉辦聽證會，以及向市民做問卷調(diào)查；第二，設(shè)立舉辦“垃圾處理區(qū)域化研討會”；第三，設(shè)置舉辦“市鎮(zhèn)村區(qū)域會議”。

日本的“區(qū)域化處理”是針對日本廢棄物排出量逐年減少而引起的個別地區(qū)廢棄物處理困難等情況而實施的。中國現(xiàn)處于廢棄物排出量逐年增加的現(xiàn)狀，因此目前這類“區(qū)域化處理”尚不能給中國的城市垃圾處理以借鑒。但是隨著中國廢棄物處理制度和技術(shù)的日益完善，可能在日本廢棄物處理過程中產(chǎn)生的問題也會在中國出現(xiàn)，因此了解“區(qū)域化處理”不僅能全面把握、分析日本廢棄物的處理制度，也可以給未來完善中國的廢棄物處理制度以參考。

參考文獻

[1]環(huán)境省，循環(huán)型社會形成推進補助金結(jié)算

[2]新明和工業(yè)株式會社，針對垃圾處理廣域化而制定的垃圾中繼設(shè)施（壓縮、儲存）介紹

[3]可燃垃圾中繼設(shè)備的必要性的研討資料（資料2）

[4]環(huán)境省，《日本廢棄物處理（平成27年度版）》（2017年發(fā)布）

[5]環(huán)境省，垃圾處理的廣域化計劃

（責任編輯：李靜敏）