借鑒國際經驗 拓寬城市規劃新視野

石晉昕

城市是公共服務高度聚集的地理空間，城市規劃是為了實現一定時期內經濟和社會發展目標，確定城市規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排，是城市建設和管理的基本依據。城市規劃質量對城市發展至關重要，直接影響城市可持續發展和居民生活水平。

習近平總書記指出，城市規劃是城市建設的龍頭。總書記在考察北京城市規劃時強調，“考察一個城市，首先要看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”城市規劃是一項著眼于未來的工程，應當立足本土，放眼世界，借鑒國外城市規劃的先進理念、有效制度安排和成功經驗。

《現代城市規劃》是一部在城市規劃領域具有廣泛影響力的著作，由美國弗吉尼亞州立大學理工學院教授約翰·M·利維撰寫，具有很高的學術價值。該書展現了美國的城市規劃歷史，分析了美國城市規劃實施的法律和政治基礎，介紹了美國土地利用和規劃的工具，描繪了美國在經濟發展、交通、環境能源等方面城市規劃的實踐。該書對城市規劃既有宏觀把握，又有對具體制度安排的細節描述，為讀者提供了一種混合掃描的觀察視角。該書在如下四方面具有啟示意義：

第一，系統介紹了美國城市規劃的發展歷史。在19世紀，由于憲法沒有明確規定地方政府實施規劃的權力，地方實際上是“州的工具”。與此同時，憲法強調保護個人的財產權，個人擁有的土地不能被隨意改變用途，這兩方面原因導致城市規劃受到很大限制。由于缺乏合理的城市規劃，人口膨脹、環境衛生條件惡化，公共健康、公共空間的消失，住房質量下降等一系列城市問題接踵而至，城市規劃成為市民的迫切需求。面對巨大的改革壓力，美國大多數城市進行了環境衛生改革、保護城市公共空間運動、住房改革運動、城市改良運動、城市藝術運動和城市美化運動來改善居民的生活環境，一系列改革措施加快了現代城市規劃的發展。

“一戰”后，由于私家車等交通工具的普及，城市人口逐漸向郊區分散，土地利用和管理范圍不斷擴大，分區成為城市規劃的一大趨勢，區域和州的規劃應運而生。“二戰”后，美國經濟快速發展，政府部門擁有了更多資金進行城市規劃。與此同時，人們更加關心居住環境的改善和城市規劃的科學性，由此美國城市規劃迎來了又一個春天：城市更新、高速公路規劃、環境規劃、城市人口規模規劃、州域規劃和經濟發展規劃蓬勃發展。

第二，分析了美國城市規劃的制度基礎和規劃師的角色。城市規劃的出臺具有一定的制度基礎。在法律框架下，聯邦政府、州政府以及地方政府各自扮演不同的角色。聯邦政府可以通過法律對地方政府規劃施加直接或間接影響。而地方政府作為州政府的衍生物，其規劃只能在州立法框架內，按照州授予的權力進行。由于城市規劃關乎公眾直接的利益，其結果通常處于公眾的視線之中。公眾認為自己具有相關的專業知識，能夠洞察規劃問題，且規劃涉及到巨額的財政投入并可能與財產稅有密切的關系，因此城市規劃的出臺往往具有高度的政治化背景。

正是由于城市規劃是具有政治屬性的決策活動而非單純的技術問題，表面上看城市規劃師與權力毫無關聯，而實際上同樣處在權力場域之中，其主要通過清晰地表達觀點和促使擁有實際權力的人達成一致意見而發揮作用。由于規劃師在權力分散、利益沖突的環境中工作，他們可能扮演中立的公仆、推動社區合意的形成者、企業家、代言人和激進改革的代理人等角色，有時還可能同時擁有多種身份。

第三，詳盡介紹了土地利用和規劃的工具以及分區制度。美國土地利用和規劃工具可以分為公共資本投資與土地利用管理措施兩種類型。地方政府既可以通過分配公共資本投資為項目注入資金，迅速改變土地用途，也可以通過土地利用管理措施對城市進行規劃。土地利用管理措施包括宗地管理，分區、場地規劃審查，建筑審查和歷史街區的保護等一系列具體形式。事實上，每一種工具都有其有效性和局限性，都會受到法律的約束，隨著社會發展不斷更新，其是否能夠發揮作用取決于具體時空環境及使用者所屬的層級。而良好的土地利用規劃往往是以上各種工具組合使用的結果。

《現代城市規劃》對“分區”這一美國城市規劃最常用的工具進行了細致介紹。分區作為一種土地規劃工具，其作用是保護具有穩定用途的土地不受其他用途入侵，尤其是保護居民區不受商業用地入侵，從而保證了建設環境的穩定和土地功能的統一，加強了土地利用的集約性。

分區的法律依據是分區條例。分區條例包括規劃圖和文本兩部分，對每個區域的土地規劃和分區中的建設項目及其用途都有詳細規定。在被廣泛使用的同時，分區還受到地方政府經濟實力和法律權威的約束。隨著公眾對土地規劃科學化、集約化的要求不斷提高，分區這一制度也有了新發展，變得更加靈活和精細，衍生出了“紅利”分區、轉讓權開發、非排他性分區、規劃單元開發、集束分區、示范分區等新型分區形式。

第四，描述了美國大都市區的規劃實踐。大都市區以大城市為核心，包括周邊的市鎮和郊區，是一種巨型的地域綜合體，存在多個不相隸屬的地方政治單元，形成了“碎片化”的治理結構。為了統籌各政治單元的土地規劃，超越單獨一個地方政府界線的大都市區規劃顯得十分重要。在這種情況下，三種大都市區規劃組織應運而生。

第一種組織是區域規劃機構，其中最著名的是紐約大都市區的區域規劃協會。這些機構只是單純地提供建議而不參與實際規劃工作，不掌握城市規劃的實際權力，規劃的決策權在地方政府，規劃的實施也由政府來完成。第二種組織是規劃權力機構，由州立法機構建立。與第一種機構不同的是，后者具有明確的使命，掌握部分政府權力，其提供的建議通常會被地方政府所采納。第三種規劃機構是政府聯合會，最早出現于“二戰”后。全美目前大約有450個政府聯合會，大多數市政府都參加了其中的某個聯合會，有的甚至參加了數個。政府聯合會有效促進了大都市區內各地方政府在規劃領域的合作，推動了大都市區交通、城市開發、環境能源等方面規劃的出臺。

《現代城市規劃》一書所蘊含的美國城市規劃“多中心”和多層協商的內在邏輯非常值得學習借鑒。美國城市治理的制度基礎是“多中心”和地方自治，相應地美國城市規劃的制定遵循自下而上的運行向度，協商民主和公眾參與在城市規劃中扮演了重要角色。地方政府在城市規劃出臺前要廣泛征求市民的意見和建議，而非簡單地使市民屈從于城市發展的需要。但是在此過程中，規劃的效率會不可避免地受到損失。

《現代城市規劃》一書使我們從中了解了美國城市規劃中一些值得參考或借鑒的有益經驗。實踐證明，充分發揮多層協商和公眾參與在城市規劃中的作用，為公眾提供更多參與城市規劃的渠道，有助于提升規劃制定的效率和規劃的整體推進，使城市規劃更加科學合理。

（責任編輯：林菲）