清末“司法獨立白皮書”：《法院編制法》

周曉霞

摘 要：清末民初，晚清政府為求富自強開啟了以立憲變法為核心的法制近代化歷程。作為清末民初最后一部法院組織法，《法院編制法》的價值在觀念層面體現為宣示而非啟蒙，在制度方面體現為確認而非建構。

關鍵詞：法院編制法 司法獨立 變法修律

一、立法背景

清末之前，中國歷代專制王朝一直實行地方官員兼理司法審判的做法，沒有“司法獨立”的身影，更無西方控訴原則下的檢察制度。從1901年至1911年，清政府以丙午官制改革為先導，以變法修律為推手，以維護皇權統治為終極目的，進行了轟轟烈烈的全方位改革。盡管這場“新政”改革最終以失敗告終，但至少有一點是毋庸置疑的，那就是這場“假維新”中的“真改革”從機構設置和立法兩方面初步確立了中國近現代意義上的司法獨立。在機構改革方面，刑部改為法部，專任司法。大理寺改為大理院，專掌審判。隨后進行的各直省地方官制改革，基本上也遵循了司法行政分立原則，建立了各級審判機關。在立法方面，主要成果是三部訴訟法草案即1906年《刑事民事訴訟法草案》、1910年《刑事訴訟律草案》和1910年《民事訴訟律草案》以及三部組織法即1906年《大理院審判編制法》、1909年《各級審判廳試辦暫行章程》和1910年《法院編制法》。值得一提的是，作為清末民初最后一部法院組織法，《法院編制法》在整合此前各項改革與相關立法成果的基礎上，充分借鑒當時日本《裁判所構成法》的有益經驗，明確規定了四級審判機構和司法獨立原則，成為清末司法改革最終和最優的成果，可以說是晚清司法改革成效的集大成者。

二、起草及修訂歷程

根據河南大學吳澤勇教授考略[1]，1910年2月7日頒布的《法院編制法》自起草、修訂直至最終頒行經歷了四個階段，先后形成四種法律稿本：《法律編制法最初之稿》、修訂法律大臣奏進稿、憲政編查館核定稿和欽定《法院編制法》。

1902年5月，清廷頒布修訂法律的上諭，隨即設立了修訂法律館。《法院編制法最初之稿》由修訂法律館的岡田朝太郎創稿、曹汝霖翻譯、沈家本和劉若曾修訂。《法院編制法最初之稿》分16章，共177條。各章分別為：第1章“審判廳總則”（第1-12條），第2章“鄉讞廳”（第13-19條），第3章“地方審判廳”（第20-30條），第4章“地方審判分廳、地方巡審廳、地方巡審司及巡審官”（第31-42條），第5章“高等審判廳、高等審判廳分司及高等巡審司”（第43-59條），第6章“大理院、大理院分司及大巡審司”（第60-77條），第7章“大檢察廳”（第78-91條），第8章“承審官及檢察官”（第92-114條），第9章“書記課、會計吏及翻譯”（第115-127條），第10章“執達吏”（第128-136條），第11章“庭丁”（第137-138條），第12章“審判庭之用語、法庭之開閉及其秩序”（第139-153條），第13章“審判之評議及言渡”（第154-159條），第14章“司法年度及休假”（第160-164條），第15章“法律上之共助”（第165-166條），第16章“司法行政之職務及監督權”（第167-176條），附則（第177條）。

1907年修訂法律大臣沈家本在《奏酌擬法院編制法繕單呈覽折》中奏進《法院編制法》草案，史稱修訂法律大臣奏進稿。該草案分15章，共140條。與《法院編制法最初之稿》相比，該草案除在章節上刪去了“地方審判分廳、地方巡審廳、地方巡審司及巡審官”一章外，在“定額”、“巡審”、“休假”以及設立大理院分院等制度安排上做了些調整外，在文字表述方面也有較多變動，如將鄉讞廳改為初級審判廳之類。

1907年，清廷為推行“預備立憲”將考察政治館改組為憲政編查館，直屬內閣軍機處。沈家本奏進《法院編制法》草案后，清廷立即諭令憲政編查館審核該草案，憲政編查館核定稿即指由憲政編查館的汪榮寶、陸宗輿、章宗祥修改后的法律稿本，該稿最后分為16章，共164條。

1908年，憲政編查館奏進經過審核的《法院編制法》，同時奏進《初級暨地方審判廳管轄案件暫行章程》、《法官考試任用暫行章程》和《司法區域分劃暫行章程》。也就在當天，清廷上諭頒行該法，即欽定《法院編制法》。

三、主要內容

1910年2月7日正式頒布的《法院編制法》分16章，共164條。除附則（第164條）外，其內容大致可劃分為三大部分：

第一部分主要規定了審判相關內容。1.第1章“審判衙門通則”（第1-13條）集中規定了審判機構通則：（1）四級審判機構設置，即初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院。（2）審判組織制度，即初級審判廳適用獨任制；地方審判廳審理第一審訴訟案件適用獨任制，審理第二審訴訟案件適用由推事三人構成的合議制，審理第一審繁雜訴訟案件依當事人請求或依審判廳職權適用由推事三人構成的合議制；高等審判廳適用由推事三人構成的合議制，審理上告案件可適用由推事五人構成的合議制；大理院適用由推事五人構成的合議制。（3）各級審判機構的推事員額由法部奏定。2.第2章“初級審判廳”（第14-16條），第3章“地方審判廳”（第17-24條），第4章“高等審判廳”（第25-32條）和第5章“大理院”（第33-45條）集中規定了各級審判機構的級別管轄和人事設置。值得關注的制度有：（1）預審制度，即地方審判廳合議庭庭長得派該庭推事辦理刑事案件預審事務，預審完畢后該推事仍得加入本庭合議之數。地方審判廳廳丞或廳長得臨時派該廳獨任推事辦理預審事務。（2）設置分院（分廳）制度，即上級審判機構可因各省地方遼闊或其他不便情形在其所管轄的下一級審判廳內設置本級審判分院（分廳），如大理院在各高等審判廳內設置大理分院。各分院（分廳）合議庭的推事除由本分院（分廳）選任外可由其所在的下一級審判廳或鄰近的下一級審判廳的推事兼任。（3）解釋法令權，大理院卿有統一解釋法令并應處置的權力，但其不得干預或指揮審判官掌理的各個案件的審判。3.第6章“司法年度及分配事務”（第46-53條），第7章“法庭之開閉及秩序”（第54-68條），第8章“審判衙門之用語”（第69-71條），第9章“判決之評議及決議”（第72-80條）集中規定了與審判相關的各種程序事項，包括審判公開、審判旁聽、妨礙法庭執務或有其他不當行為處理辦法、審判用語、判決評議不公開等制度。值得關注的制度有：（1）補充推事，即審判衙門長官在刑事案件審判有延至四日以上者可另派一名推事為補充推事。補充推事在合議庭成員患病或因其他事故不能繼續審判時可代行其審問和完結之權。（2）判決評議發言次序，即評議判斷時，官資較淺者先發言，資格相同時年少者先發言，依此類推，審判長最終陳述意見。

第二部分即第11章“檢察廳”（第85-105條）集中規定了檢察制度的有關內容。值得關注的有：（1）審檢同署制度，即在各審判衙門內配置檢察廳（初級檢察廳、地方檢察廳、高等檢察廳和總檢察廳），檢察廳對于審判衙門獨立行使職務。（2）檢察官與推事一樣，其員額由法部奏定。（3）檢察官職權，即檢察官遵照刑事訴訟律及其他法令實行搜查、處分、提起公訴、實行公訴、監察判斷執行的職權；遵照民事訴訟律及其他法令為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。特別是在審判衙門為民事訴訟當事人時，配置在該審判衙門的檢察廳檢察官代理其為原告或被告。（4）檢察首長享有職務收取和移轉權，即地方及高等檢察長、總檢察廳丞有親自處理各該管區域內檢察官事務的權力，并有將各該管區域內檢察官事務移于別廳檢察官的權力。（5）緊急情形推事可代行檢察官職權制度，即各級檢察廳檢察官如有不得已之事故，各審判衙門長官可請求派各該推事臨時代理其職權，但僅以緊急事宜為限。（6）各檢察廳檢察官享有調度司法警察的權力。

第三部分集中規定了推事、檢察官及其他各類司法人員的任用及職責，包括第12章“推事及檢察官之任用”（第106-127條），第10章“庭丁”（第81-84條），第13章“書記官及翻譯官”（第128-143條），第14章“承發吏”（第144-153條），第15章“法律上之輔助”（第154-156條），第16章“司法行政之職務及監督權”（第157-163條）。其中，司法官考試任用制度是其吸睛之作。重要內容有：（1）組織機構，即法部負責司法官考試的具體安排。（2）司法官任用原則，即經二次考試合格者始準任用。（3）應試資格。有下列情事者不得為法官和檢察官：因虢奪公權喪失為官資格者；曾處三年以上徒刑或監禁者；破產未還債者。此外，《法院編制法》還詳細規定了應試者的學歷條件以及免考或免第一次考試的人員條件。（4）考試任用程序。應試者通過資格審查，并經第一次考試合格后即分發地方以下審判廳、檢察廳學習，學習期為兩年，在此期間，學習人員沒有法官和檢察官資格。待期滿后經第二次考試合格的，才能擔任候補推事、候補檢察官。

此外，與《法院編制法》同時奏進的《法官考試任用暫行章程》（共14條）、《司法區域分劃暫行章程》（共10條）、《初級暨地方審判廳管轄案件暫行章程》（共12條）也非常重要，它們是《法院編制法》的重要補充。

四、述評

《法院編制法》從起草到頒布，歷時三年有余。首先，其“師法日本”的痕跡相當明顯。創制《法院編制法最初之稿》的是一位日本刑法界的權威學者——岡田朝太郎，參與《法院編制法》數次修訂的是四位留日學生——曹汝霖、汪宗寶、章宗祥、陸宗輿。這些人的求學背景和知識結構最為有力解釋了《法院編制法》與日本《裁判所構成法》極為相似的緣由。其次，《法院編制法》在觀念層面再次宣示了丙午官制改革所確立的司法獨立原則，在體例安排和條目設置上再次確認了1906年《大理院審判編制法》和1907年《各級審判廳試辦章程》規定的司法獨立、審檢分立、民刑分審、四級三審、訴訟代理等制度。再次，1910年按照《法院編制法》有關推事和檢察官任用規定以及其他配套法令，舉行的全國統一法官考試，采用層層篩選（資格審查、第一次考試、第二次考試）、多元考查（筆試、口試、實習）的考試方式，選任了中國近現代意義上第一批司法官的做法，是中國司法制度史上的一個創舉，開啟了近代中國司法官考選規范化、專業化和職業化的先河。最后，《法院編制法》的成功頒行是晚清政府決心收回所謂“治外法權”做出的重大努力，可謂是一本清末民初的“司法獨立白皮書”。無論是三級終審、公開審判、合議制、審檢分立制度，還是訴訟代理、律師辯護以及引進司法人員分類管理的職業化制度等，在當時都是非常先進和詳盡的，也是清末司法改革中的重要成果。

但不可回避的是，清廷推行的預備立憲始終以維護皇權統治為根本目的，與當時西方憲政始終以保護公民自由權利為最高目標、始終以限制規范政治權力行使為己任的核心價值不符。按照1906年慶親王奕劻等在《奏厘定中央各衙門官制繕單進呈折》中確定的官制改革要義，雖然法部專任司法，大理院專掌審判，但內閣軍機處仍為行政總匯，統理各部院等衙門職掌事宜及員司各缺。因此，誕生于清朝滅亡前夕的《法院編制法》最終確認的司法獨立，即司法與行政的分離是不徹底的，司法權的運作未能脫離以君權為中心的國權統一或大權統治之模式[2]。

總之，伴隨著辛亥革命的爆發，晚清政府的專制統治被推翻。與清末其他立法一樣，《法院編制法》的諸多成就最終僅停留在文本上，無法付諸實踐被進一步檢驗。

注釋：

[1]參見吳澤勇：《清末修訂<法院編制法>考略——兼論轉型期的法典編纂》，載《法商研究》2006年第4期。

[2]公丕祥：《司法與行政的有限分立——晚清司法改革的內在里路》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2013年第4期。