福建省濕地生態補償法律機制及效用研究*

趙 俊，洪怡恬

(1.山西警察學院 ，太原 030021；2.廈門理工學院經濟與管理學院， 福建廈門 361024)

·農業生態·

福建省濕地生態補償法律機制及效用研究*

趙 俊1，洪怡恬2

(1.山西警察學院 ，太原 030021；2.廈門理工學院經濟與管理學院， 福建廈門 361024)

[目的]結合福建省濕地概況及其保護現狀進行濕地生態補償法律機制的構建，試圖為構建完整的福建省生態補償法律機制提供參照。[方法]采用歸納總結法，通過對國內外相關研究成果進行借鑒、歸納總結，從法律機制建立原則、法律機制構建內容和濕地生態補償法律保障措施等3個方面構建福建省濕地生態補償法律機制及分析其效用。[結果]發現當前福建省濕地生態補償法律機制存在的問題主要有：(1)立法理念不準確； (2)缺乏有力的法律支撐； (3)濕地生態補償法律保護不完整。[結論]福建省在濕地生態補償法律機制構建方面尚處于薄弱階段，無法達到為福建省的濕地保護以及進行濕地生態補償提供法律保障的程度。并對此提出3點建議：(1)完善法律法規體系，加大執法力度； (2)明晰權責； (3)明確補償方式。

濕地 生態補償 法律機制 效用 福建省

0 引言

生態補償是指以保護生態系統以及可持續利用生態系統的服務為目的，采用經濟手段等手段對相關利益者進行關系調節。生態補償機制是指達到生態補償目的的調節相關利益者的環境經濟政策。而生態補償法律機制指的是對于生態補償的手段以及方式以法律的形式進行確定下來，從而為實現生態補償提供強有力的法律保障[1-2]。

作為一個發展時間不是很長的研究領域，濕地生態補償尚存在很多難題未得到解決。其中最為首要的是改變人們對于生態環境公共享有、無需付費的理念。繼而是建立完善的法律機制，為進行下一步的生態補償工作提供法律依據，以便于保障生態補償的公平有效推行。

雖然我國已經有40%的自然濕地得到了保護(國務院辦公廳2004年)，但是人們對于其價值的認識仍然不夠，某些地方仍然在做一些破壞濕地的行為，諸如圍墾、填占等。隨著國家對濕地保護的重視，各地也相繼出臺了一些濕地保護條例對濕地進行保護，在一定程度上對濕地保護起到推動作用，但并未形成系統的法制體系。

“一區一法”是梁旭[3]根據我國的實際情況針對濕地生態補償立法的缺陷提出的立法建議。黃錫生等[4]發現現行的濕地保護法律存在著很多的不足，呼吁根據國情制定一部《濕地保護法》。福建省是我國乃至全球重要的濕地分布地，濕地資源豐富，但是對于濕地資源的生態保護力度不夠，相關法律法規不健全，無法為濕地保護提供保障。

文章采用歸納研究的方法，針對福建省濕地生態補償法律機制的現狀進行總結分析，得出：福建省現有的濕地生態保護的法律法規缺失，且多為調查之類的技術規程，與法律還是有一定的差別的，在效力上還是有很大的差別的，比較有法律約束力的法律法規只有《福建省濕地保護條例》一部，且為2014年由福建省林業廳新頒布的草案。

總體來說，福建省在濕地生態補償法律機制構建方面尚處于薄弱階段，無法達到為福建省的濕地保護以及進行濕地生態補償提供法律保障的程度。因此，構建合理有效的濕地生態補償法律機制是當務之急。該文歸納總結國內外相關研究成果，進一步結合福建省的濕地現狀進行濕地生態補償法律機制的構建，試圖為構建完整的福建省生態補償法律機制提供參照。

1 福建省濕地概況及其保護現狀

1.1 福建省濕地概況

福建省位于我國東南沿海，北臨浙江，南及廣東，西接江西，東鄰臺灣，海岸線長度6128km，屬于亞熱帶海洋氣候，炎熱多雨，水量充沛，濕地資源極為豐富，是我國重要的濕地保有省份。

福建省的濕地面積比較大，包括占據大多數的天然濕地和部分的人工濕地兩大類。其中天然濕地中以濱海濕地、河流濕地和湖泊濕地為主，其中又以濱海濕地最多。河流濕地也是福建省重要的濕地類型，有閩江、九龍江、晉江等大小河流10多條。另外還有部分湖泊濕地分布。在人工濕地方面以水庫濕地為主，外加魚蝦堂和稻田等其他類型。關于福建省的濕地資源的具體情況統計如表1。

表1 2005～2014年福建省部分年份濕地面積統計 萬hm

2

隨著社會經濟的高速發展，人們對于濕地自然資源的保護不到位，導致大量的濕地資源遭到破壞，因此造成的后果也相當嚴重。福建省作為我國東部沿海省份，經濟發達，濕地保護很迫切。對濕地資源破壞了就應該進行補償，而對于如何補償，補償的標準是什么，補償的主體是什么，需要建立一套完整的法律體系來進行規范。福建省當前在這方面仍然不完善。

1.2 福建省濕地保護現狀

進入21世紀以來，國家對于濕地生態補償的重視程度越來越大。2000年國家發布并實施了《中國濕地保護計劃》，之后15個省份先后出臺濕地保護地方性法律法規，對濕地保護進行法律體系建設。2010年，國家林業局和財政部共同發布的《關于2010年濕地保護補助工作的實施意見》，在政策層面指導了我國的濕地生態補償。2013年又頒布實施了《濕地保護管理規定》[5]，再次明確了濕地的法律意義。2015年的《環境保護法》將生態補償的模式區分為勝負補償和場補償兩大類，但是后者必須是在政府的指導下進行。

福建省在濕地生態補償方面也先后頒布實施了一系列的法律，但并未形成完善的法律體系。截至目前，福建省關于濕地生態補償方面的法律法規統計如表2。其中2015年的《福建省濕地保護條例(草案)》(以下稱為《草案》)與《國家濕地保護條例(第三次意見稿)》思路一致，只是在某些涉及建省具體問題上加以補充相關條款。這其中對濱海濕地保護的法規比較多。

此外，在濕地保護具體實踐應用方面，福建省也取得了一些成果。截至目前，福建省建成濕地保護區30處，海洋保護區47處，其中的國家級濕地保護區5個，國際重要濕地一個。截止2015年底福建省的紅樹林面積已經超過1400hm2。

雖然近年來，福建省已逐步加大濕地保護的力度，但濕地生態補償相關法律法規依然不健全，因此當前福建省的濕地保護現狀忍讓不容樂觀[7]。

表2 福建省濕地生態補償法規統計

年份法律法規2003《濱海濕地旅游資源分類、調查與評價》2007《濱海濕地資源等級評定》、《濱海濕地公園總體規劃技術規程》2014《福建省濕地保護條例(草案)》2015《福建省河道保護管理條例》其他相關法規《福建省海洋功能區劃報告》、《福建沿海濕地保護和恢復規劃年》、《福建省“十一五”林業資源開發與保護專項規劃》、《福建省“十一五”環境保護與生態環境建設專項規劃》

2 福建省濕地生態補償法律機制問題

2.1 濕地生態補償立法理念不準確

(1)濕地生態補償相關概念不明晰。概念的明晰與統一，是進行法律機制研究的前提，是完善相關法律體系不可或缺的條件。對于濕地的定義目前在全國范圍內并未形成一個權威、被普遍認可的概念，其囊括范圍并沒有明確界定。《濕地公約》和1979年FWS對于濕地的定義是目前普遍被接受的兩種。一般來講，第一種定義在學術研究方面較多被采用，而第二種定義則較多地被用于濕地管理工作[5， 6， 10]。

我國現有的法律中沒有一個完整的濕地的定義，只是在一些相關法律中對于濕地的某一部分進行了界定，例如《土地管理法》對于養殖水面進行了界定，《海洋環境保護法》對于濱海進行了界定等等。濕地概念的不明確給濕地生態補償法律機制的建設研究造成了很大阻礙，這是全國乃至全世界濕地生態保護所共同面臨的問題，福建省在濕地生態補償法律機制的建立也備受此問題困擾[6]。

(2)理念的不準確，甚至是偏差。理念的不準確是問題最根本所在，濕地生態補償法律制度的建立旨在協調濕地生態系統的經濟價值和生態價值之間的關系，以保護濕地資源從而達到可持續利用的目的，然而當前所有的濕地保護方面的法律法規均是從經濟方面來考慮的。

2.2 缺乏有力的法律支撐

濕地保護在我國是近幾年才得到重視，濕地資源也是在近些年才得以開始以法律法規的形式開始保護起來的。福建省作為我國的濕地資源大省，其對濕地資源的立法保護方面相較于河北省、西藏自治區等省份來說還要晚一些。目前為止對于濕地資源明確保護的只有《福建省濕地保護條例》一部，且是由福建省林業廳頒布的部門規章。相應地，在相關方面的生態補償等方面更是缺乏立法保護。因此作為下位概念的濕地生態補償的立法就缺乏足夠的法律支撐。這使得福建省的濕地生態補償的標準建立難上加難，濕地資源也得不到好的保護。

我國規定濕地管理的主要負責部門為林業部門，因此福建省的濕地保護的主要負責部門為省林業廳。林業部門對于濕地的保護主要方式是綜合協調、部門實施，這在某種程度上就會出現同級部門之間協調不暢，執行不到位的現象，對于濕地的管理存在混亂的現象。

福建省的濕地并不是歸某個部門統一管理的，雖然有林業行政主管部門來負責牽頭協調主管濕地的保護工作，但是林業部門僅僅是起到一個協調的作用，濕地仍然分屬其他各個部門具體進行保護，這就會出現職責劃分不明確，對于某些對于部門有利益的部分，各個部門爭搶去管理，而對于某些部分則相互推諉，無人問津。林業行政主管部門作為牽頭者，對于其他參與部門的管理顯得很牽強。因此，整個省的濕地生態補償工作陷入一個十分尷尬的局面[7-9]。

2.3 濕地生態補償法律保護不完整

關于濕地生態補償法律保護不完整，可以從2個方面去理解。

(1)法律體系不完善。目前福建省的生態保護方面的法律法規過于缺乏，尤其是在濕地資源生態保護方面的更是如此，僅僅存在一部部門規章和幾個技術規程。這很難稱得上是一個法律體系，在法律體系的建立方面應該加大力度，爭取早日建立起一套完整的法律體系，為濕地生態補償的推行提供法律依據。

(2)法律保護內容不完整。濕地作為一種與森林、草原和海洋等平等存在的自然資源類型，并沒有享受到與森林、草原、海洋同等的法律保護地位，森林等自然資源都有專門的單行法進行保護，而對于濕地資源的保護則是分屬于環境法、民法等其它法律內的部分條款，并未有專門的單行法來對濕地資源進行保護。另外也并沒有設置專門的主管機構對濕地資源進行管理保護，這一點可以從國家將對于濕地資源的保護工作分屬于林業部門管理可以看出，《草案》也是由林業廳頒發的部門規章性質的法規，其約束性甚是有限。即使這么一部規章，對于濕地資源的保護也是模糊表達。

《草案》第四十三條雖然明確其提出了進行濕地生態補償，但是過于籠統，過于泛泛，并未向土地征收補償那樣明確規定如何補償，補償標準是多少，補償主體是誰，補償對象是誰。如果補償力度不夠，那么將達不到目的，如果補償力度過大勢必會影響某些部門的利益，濕地生態補償工作的進行將受到很大阻力。而只有在法律層面對于濕地補償的具體方式與力度進行明確規定，并嚴格執行，那么才能為濕地生態補償的順利進行提供強有力的法律保障[6， 11， 12]。

3 福建省濕地生態補償法律機制構建及其效用分析

3.1 濕地生態補償法律機制構建原則

法律原則貫穿整個法律制度，對法律機制的建立有著十分重要的作用。關于濕地生態法律機制的構建，當前我國主要從以下2個原則出發。

3.1.1 污染者負擔原則

污染者負擔原則即為“誰開發，誰保護，誰污染，誰治理”。即為誰對濕地資源造成了破壞，那么誰就負責對其進行治理，使之恢復至原先狀態。找到行為主體，就可以確定誰來埋單。

3.1.2 受益者負擔原則

受益者負擔原則即為“誰受益，誰補償； 誰保護，誰受益”。這是從另一個角度來找尋生態補償的責任人。此處的2個受益表示不同的含義，第一個受益指的是享受濕地生態價值的主體，第二個受益者指的是主動保護濕地資源、保護其生態價值不受損失的人。首先應該辨別誰是主要受益者，誰是生態服務價值的保護者，從而確定誰應該得到補償，而誰又應該付出使用費用(此處的費用并不單單指經濟補償)。然后是確定補償的標準是多少，應該補償多少。再者是補償的方式等等。

3.2 福建省濕地生態補償法律制度內容

3.2.1 劃分濕地類型

首先應該根據福建省的實際情況，參照國家相關研究的類型劃分標準，對福建省內部的濕地進行詳盡劃分，確定各個濕地類型的具體范圍，所涉及的濕地保護區位置、面積等。因為只有對濕地的類型進行了詳盡的劃分，才能夠對福建省的濕地情況有一個更加精細的了解，才能夠針對各個類型，具體而有詳盡地制定濕地保護方案，才能夠更好地保護濕地資源。因此，濕地類型的劃分是進行濕地保護工作的前提。

3.2.2 明晰濕地生態補償主客體及法律關系

參考其他的補償的有關規定，濕地資源由于其公共性質，故而它的補償主體應該是各級人民政府。對于是哪一級人民政府，應該根據該濕地的受益范圍予以明確規定，受益范圍廣泛的應該由省級人民政府乃至申請中央人民政府和地方各級人民政府共同補償，具體各自承擔比例應該合理劃分，做出明確規定。補償客體的確立，因為濕地周邊的人和集體，受到此影響是最大的，因為濕地的保護，其自身的發展會受到必然的限制，這會直接導致其各方面利益的受損，另外，作為離濕地保護區最近的個體和組織，其在對濕地的保護中起著至關重要的作用，會承擔起濕地保護工作的絕大部分內容，因此，對于補償客體的確立，應該是對濕地保護做出貢獻和因為濕地的生態保護而使得自身利益受到損失的集體和個人[2， 11]。

3.2.3 確立濕地生態補償方式

對于濕地的生態保護需要進行補償，無論是在學術界還是在公眾心理上都是得到認可的，但是如何補償，怎么補償的問題是人們所關注的熱點，也是當前問題的所在。補償的方式有很多種，從補償時間來講可以分為一次性補償和長期補償兩種，從補償的方式來講可以分為金錢補償、生活技能培訓和社會保障等方式，最常見也是最常使用的是資金補償，對造成損失的農戶或者集體進行一次性資金補償。但是人們為保護濕地所損失的是世世代代、子子孫孫人民的發展，進行一次性資金補償嚴格來說不太合適，從長遠來講應該為該部分人或者集體謀長遠利益，納入社會保障，或者為其生存另謀出路，使其能夠保證長期生活品質不降低。也可以鼓勵人們對濕地進行可持續性利用，政府為農民進行技術上的培訓和指導[12]。因此，在補償方式的確立上，應該慎重的考慮，應該站在人民的角度，從長遠利益著想。

3.2.4 建立濕地生態補償標準

除了“怎么補”的問題外，濕地補償的另一個難題是“補多少”的問題。對于濕地生態補償標準的確立的前提條件是首先對濕地的價值進行測算，然后根據測算結果，結合對人民的補償意愿的調查，合理確定補償標準。濕地的價值是多重的，濕地具有巨大的生態價值是不可否認的，此外，濕地的價值不僅限于此，濕地還可以為生產生活提供豐富的原材料，因此在測算濕地的價值的時候，應該從多個方面、多個角度去考慮。目前在濕地生態補償標準確立方面比較常用的方法是機會成本法，因為濕地的價值不易測算，所以可以根據農戶或者集體因為保護濕地而損失的機會成本來確定補償的標準是比較科學的方法[12]。

3.3 濕地生態補償法律保障措施

濕地生態補償的順利實施源于強有力的保障，主要來源于3個方面的保障，即立法保障、執法保障、監督保障。

(1)立法保障。完善的法律體系可以為濕地生態補償提供法律依據，依靠法律強制保障其實施。

(2)執法保障。對于違法或者違約的行為應該承擔一定的法律責任，從而來保障濕地資源的保護以及生態補償的到位，體現法律效力。

(3)監督保障。對濕地生態補償工作的監督，不僅是依靠國家監督部門的監督，更應該利用群眾的力量，通過向群眾普及濕地生態補償的相關知識，讓群眾對身邊的濕地問題進行監督，形成一個自發的濕地監督保障系統，也只有這樣，才能將濕地生態補償的工作做到最好，也只有這樣才能真正地保護好濕地。

3.4 濕地生態補償法律機制建立效用分析

濕地生態補償法律機制的建立，可以有效保護濕地資源不被破壞，良好的濕地環境可以調節環境、維持生物多樣性，具有巨大的社會、經濟及生態價值。

3.4.1 濕地生態類型的劃分效用。

濕地生態類型的劃分是進行濕地生態保護的基礎，在類型劃分的基礎上，根據不同類型的特點可以進行相對應的生態保護以及生態補償方式、補償標準的確立。

3.4.2 明晰濕地生態補償法律關系效用

明晰的法律關系以及對補償主客體的確定，可以使得生態補償的責任得到明確的確認，避免補償主體不明導致的爭議，從而影響生態補償結果。

3.4.3 生態補償方式確立效用

根據不同的濕地類型進行濕地生態補償方式的確定，從而能夠保障不同類型的濕地資源能夠得到更加合理的補償和保護。

4 福建省濕地生態補償法律機制完善建議

(1)完善相關法律法規體系，并加大執法力度。完善的法律法規體系是有效進行濕地生態保護的有效保障，而當前福建省的濕地保護方面的法律僅有《草案》，而且尚在試行階段，其他有關法規均是對于某一方面的技術規程，很難作為一項具有威懾力的法律進行執行； (2)明晰權責。對于濕地的保護，應該在法律層面上規定清楚各個部門或者企業、個人的具體職責，所負責的工作，以及違反此規定的法律后果是什么，這樣可以有效避免利益爭搶、責任推諉的現象發生； (3)明確補償方式。對于濕地的補償方式應該做出明確規定，借鑒土地征收補償的相關規定，結合濕地的特性以及生態價值，核算出合理的補償標準，作為法律條款規定出來[7， 9， 11]。

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[4] 黃錫生， 黃亞珍.我國濕地保護的法律思考.資源與環境， 2005, 15(6): 126～129

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[10]姜宏瑤. 中國濕地生態補償機制研究.北京：北京林業大學， 2011

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[12]王偉松. 惠安洛陽江濕地生態旅游研究.福州：福建農林大學， 2010

THE LEGAL MECHANISM OF WETLAND ECOLOGICAL COMPENSATIONIN FUJIAN PROVINCE*

Zhao Jun1, Hong Yitian2

(1. Shanxi Police College，Taiyuan 030021，China;2.School of Economics and Management, Xiamen University of Technology, Xiamen,Fujian 361024, China)

Improving the relevant legal system has a great significance to protect the wetland.This paper analyzed the relevant laws and regulations of the existing wetland protection in Fujian province, andconstructed the wetland ecological compensation legal mechanisms from the principles of establishing legal system, legal mechanism content, and legal safeguard measures. The results showed that the main problems in the current legal system of wetland ecological compensation in Fujian province were：(1)not accuratelegislative concept；(2)lack of strong legal support；(3)not completewetland ecological compensation legal protection. It concluded that the wetland ecological compensation legal mechanisms in Fujian province was still weak, which cannot provide legal protection for wetland protection and wetland ecological compensation. Finally, three suggestions were put forward for the construction of wetland ecological compensation legal system: (1) perfecting the system of laws and regulations and strengthening law enforcement; (2) defining power and responsibility; (3) clear compensation method.

wetland; ecological compensation; legal mechanism; utility; Fujian province

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170420

2016-08-12

趙俊(1976-)女，山西陽泉人，講師。研究方向：法律。Emai：l309749032@qq.com

*資助項目：2014年福建省高校哲學社會科學研究基金指導項目“濕地生態農業園區景觀規劃的研究”(2014SFJ310206)

DF46

A

1005-9121[2017]04135-06