我國醫養結合養老模式相關政策梳理

竇偉潔，溫 楠，宋 燕，韓志琰，宋奎勐，甄天民

(山東省醫學科學院醫藥衛生科技信息研究所/山東省衛生服務與管理創新軟科學研究基地，山東 濟南 250062)

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?養老與老年保健?

我國醫養結合養老模式相關政策梳理

竇偉潔，溫 楠，宋 燕，韓志琰，宋奎勐，甄天民

(山東省醫學科學院醫藥衛生科技信息研究所/山東省衛生服務與管理創新軟科學研究基地，山東 濟南 250062)

隨著中國老齡化進程的加速，老年人的養老、醫療護理等問題日益凸顯，而我國養老與醫療相對比較獨立，實現養老與醫療的融合(醫養結合)勢在必行。筆者系統梳理了2006年到2016年間中國醫養結合相關政策，并做簡要分析，以期對我國醫養結合探索提供政策參考。

醫養結合；養老模式；政策

國際上通常把60歲以上的人口占總人口比例達到10%，或者65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家和地區進入老齡化的標準。按照此標準，我國大約從2000年已開始進入老齡化社會。據中國老齡事業發展報告(2013)指出，2012年我國老年人口數量達1.94億，老齡化水平達14.3%。2013年老年人口達2.02億，老齡化水平達14.8%。根據民政部數據顯示，截至2014年底，我國60歲及以上的老年人口有2.124億，占總人口的15.5%，2020年預計將達到2.43億，2025年將超過3億[1]。老年人群是社會的特殊群體，各種疾病特別是慢性病等威脅老年人的身心健康，由此導致了眾多失能老年人。老年人口數量的持續增長，老年人的養老、醫療和護理問題日益突出。現行的養老服務已經不能滿足老年人群的醫療需求，實現養老和醫療的結合勢在必行。

本文系統梳理了2006年-2016年，我國醫養結合的相關政策，以期對我國醫養結合探索提供政策參考。

1 “醫養結合”養老模式內涵

“醫養結合”可視為“整合照料”(integrated care for elders)的一個子概念，是在重新審視養老服務內容間的關系之后，強調老年照顧中的醫療和照護兩個方面，并將醫療放在更加重要的地位[2]。但“醫養結合”養老模式并不是簡單的養老加醫療。

就其服務對象來說，“醫養結合”面向的服務對象重點是失能和半失能老年人群，主要包括患有慢性病的老年人、大病康復的老年人、本身有殘疾的老年人等[3]。其服務內容區別于傳統的單純為老年人提供基本生活需求的養老服務?！搬t養結合”養老模式既包括傳統的生活護理服務、精神心理服務、老年文化服務，還包括了健康咨詢、健康檢查、疾病治療和護理、大病康復等在內的多項醫療健康相關服務[4]。而對于提供“醫養結合”的主體，可以是靈活多樣化的，對傳統的居家養老可以選擇上門康復、護理以及生活照料；對于社區養老，可以在為老年人提供休閑娛樂、餐飲服務等的基礎上，增加醫療康復相關設施和服務；對于機構養老，可以在原來的養老機構基礎上，增設醫療護理部門，或者依托當地醫院，采取合作方式引入醫療服務機構[5]，為老年人提供專業的醫療康復服務。同時鼓勵部分中小醫療機構轉型為養老機構，內設養老機構，實現醫療和養老的相互融合。

2 “醫養結合”養老相關政策梳理

2.1 政策回顧

隨著老齡化趨勢加劇，老年群體多層次、多樣化的健康需求日益突出，使得養老和醫療的融合迫在眉睫，國家審時度勢，積極應對，出臺了系列政策，現就2006年以來我國涉及“醫養結合”的相關政策進行回顧和梳理，見表1。

2.2 梳理分析

相關數據顯示，2006年我國65歲及以上老年人口突破1億，老年人口的劇增，對養老服務提出了新的挑戰。因此，國家適時提出養老服務機構“開展護理、康復及醫療服務”。2011年《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》的發布，可以看作是“醫養結合”的前奏，為后續政策的開展奠定了基礎。

表1 醫養結合政策一覽表

2.2.1 醫養結合政策正式落地

2013年，國發〔2013〕35號文件的發布，標志著我國養老服務業開始進入新的模式。該文件堪稱是我國養老服務業發展史上的里程碑式文件[6]。同月，國務院又發布40號文件，兩個文件的發布，將“醫養結合”正式納入國家層面的指導和管理。35號文件可以看作是我國醫養結合政策的原點，而40號文件是對35號文件的合理補充和完善。兩個文件特別強調的是機構養老層面的醫養結合，無論是在養老機構增設醫療服務，或是醫療機構發展老年病房，還是兩者的有機結合，都是從我國實際情況出發，有著政府和市場的可操作性。

2.2.2 醫養結合政策實施探索

2014年的兩個文件則旨在落實2013年國務院發布的35號和40號文件。其中，《關于組織開展面向養老機構的遠程醫療政策試點工作的通知》試將遠程醫療為突破口，推動醫療和養老服務的融合發展。通過遠程醫療可以降低養老服務機構的醫療時間和成本，合理的解決沒有醫療保障的養老機構病人接受醫療存在障礙的情況。后一個文件從健康與養老服務工程出發，強調建設“為失能、半失能老人提供生活照料、健康護理、康復娛樂等服務的老年養護院等專業養老服務設施，具備餐飲、清潔衛生、文化娛樂等服務的養老院和醫養結合服務設施”的養老服務體系。

2.2.3 醫養結合政策全面深化

2015年度發布的相關政策文件，是對“醫養結合”的全面部署，民發33號文件從市場資源配置和政府層面，提出全面推進醫養結合。國辦發14號文件，進一步強調醫療機構與養老機構的合作，是對2013年40號文件的繼續深入貫徹。國辦發87號文件是繼35和40號文件之后的對醫養結合的全面細致部署，為醫養結合確定了大政方針，為下一步推進社會養老服務體系指明了方向。

2.2.4 醫養結合政策落地實施

2016年，在繼續深入貫徹落實84號文件的基礎上，醫養結合政策密集發布。這一年，從保障政策審批到確定試點單位，再到健全合作機制，醫養結合政策不斷完善，實踐也在摸索中展開，中國醫養結合之路正式開啟。

3 醫養結合實施現狀

隨著國家政策的相繼出臺，2016年全國多個省市根據自己的情況出臺醫養結合實施意見或者方案，積極推動醫養結合發展。筆者所在的山東省先后出臺了《養老服務業轉型升級實施方案》和《加快推進醫養結合工作的實施意見》，對推進醫養結合養老機構的發展起到了促進作用。實施多項措施，支持醫養結合：專項資金支持機構運營建設；將養老設施建設用地納入城鄉土地利用總體規劃和年度用地計劃；優先扶持和重點保障醫養結合型養老設施建設等，并表示2017年新增養老床位6萬個，特別是著眼于失能老年人護理需求，優先發展醫養結合型養老床位。

山東省積極推動醫療衛生事業和養老服務業融合發展，各地都在積極探索醫養結合機構新模式：濟南市采取由政府建設、委托有實力的醫療衛生機構進行管理的運營模式，建設一批醫養結合服務綜合體；青島市于2012年成為全國首個頒布實施護理保險的城市，借助醫療保險平臺，以“醫養結合”養老護理機構、社區醫療機構為主要載體，開展居家、社區和養老機構醫療護理[5，7]，得到了認可；濱州市采取醫院直接進駐養老機構。盡管如此，山東省醫養結合還是存在諸多問題，山東省民政廳2016年統計數據顯示，全省3127家養老機構中，內設醫療機構的僅有190家，醫養結合型養老機構供不應求。另外，各主管部門溝通和管理銜接不暢，醫保無法結算等問題都是制約醫養結合發展的瓶頸。

縱觀全國來看，《2016年中國統計年鑒》顯示，截至2015年，全國共有養老服務機構3萬余個，而65歲以上人群數量為14,386萬人，占總人口的比重達10.5%[8]。面對這一龐大的需求群體，醫養結合供給還是明顯不足，同時也存在很多問題。一是管理機制不完善，管理部門劃分不明確[9]。養老服務業屬于民政部門管理，與醫療衛生隸屬不同的部門，對于醫養結合型的醫療機構的管理需要多部門合理分工，因此明確各自職責是關鍵。二是資金、土地等保障力度不夠[3，10]。醫養結合型的養老機構標準高，相應的需要高投入、高保障，收費相對也較高，僅憑政府籌資，處境相對困難。另外，對于建設用地等層面的國家政策雖然已經相當透徹，但實際操作中還需要各部門積極配合。三是人員短缺問題。醫護型的養老機構需要更多專業的醫護人員，應當加強相應人才的培養，并提高人員的福利待遇，從而提高其積極性，更好的為老年人提供服務。

4 結語

推進醫養結合，是統籌利用衛生和養老服務資源，促進兩者發展的重大戰略舉措，更是滿足老年人多樣化養老服務需求的實事；推進醫養結合，是全面建成小康社會的基礎工程，是積極應對人口老齡化的長久之計，也是實現健康老齡化的重要途徑。因此，做好醫養結合工作意義重大。從2006年開始提及醫養結合，到2016年全面鋪開，醫養結合性質的養老機構在各地陸續興起，這是未來不可逆轉的趨勢走向，我們相信在國家政策的正確引導下，醫養結合工作會取得老百姓看得見的實效。

[1] 馬麗麗，陳 娜，湯少梁.醫養結合養老機構養老服務發展政策研究[J].醫學與社會，2016，29(4)：40-43.

[2] 袁曉航.“醫養結合”機構養老模式創新研究[D].杭州：浙江大學，2013.

[3] 黃佳豪，孟 昉.“醫養結合”養老模式的必要性、困境與對策[J].中國衛生政策研究，2014，7(6)：63-68.

[4] 張 旭.醫養結合養老模式研究[J].赤峰學院學報，2014，35(3)：102-104.

[5] 李 杰.青島“醫養結合”養老模式問題研究[J].中國人力資源開發，2014，(18)：74-80.

[6] 北京師范大學中國公益研究院.中國醫養結合政策發展歷程[J].社會福利，2016，(1)：23-24.

[7] 王 赟，曹 勇，唐立岷，等.青島市“醫養結合”養老模式探索[J].衛生軟科學，2015，29(2)：72-73.

[8] 國家統計局.2016年中國統計年鑒[EB/OL].(2017-12-26).http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.

[9] 吳 侃，錢佳慧，羅會強，等.我國“醫養結合”養老模式構建現狀及存在問題探討[J].現代預防醫學，2016，43(10)：1805-1809.

[10] 於軍蘭，周文萍，張 杰，等.黃石市醫養結合養老服務現狀分析[J].護理研究，2015，29(3)：1079-1081.

(本文編輯：鄒 鈺)

Elaborating related policies about China’s medical-nursing pension mode

DOU Wei-jie， WEN-Nan， SONG Yan， HAN Zhi-yan， SONG Kui-meng， ZHEN Tian-min

(ShandongMedicineHealthscientificandtechnologicalInformationinstituteofShandongMedicalSciencesAcademy/ShandongHealthServiceandManagementInnovationSoftScienceResearchBase，JinanShandong250062，China)

With speeding of aging process in China. The problem of the aged’ pension and medical nursing have gradually become a heated issue. But the pension and medical are relative independence in our country. It is imperative that to combine pension and medical. The author elaborates relevant policy of medical-nursing combination from 2006 to 2016， and briefly analyzes it. Hoping to provide policy reference for exploring medical-nursing combination in our country.

medical-nursing combined， pension mode， policy

2017- 12- 21

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.005

山東省醫學科學院醫藥衛生科技創新工程；山東省醫科院項目：山東省醫養結合養老模式探索研究(2014-57)

竇偉潔(1986-)，女，山東平度人，研究生，研究實習員，主要從事衛生政策方面的研究。

甄天民(1963-)，男，山東聊城人，研究生，研究員，主要從事衛生政策方面的研究。

R197

A

1003-2800(2017)06-0019-04