分權對地方政府食品違規處罰激勵的影響

高 玥，晉 慧

(東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

分權對地方政府食品違規處罰激勵的影響

高 玥，晉 慧

(東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

本文基于31個省級流通領域的食品案件數量及食品違規處罰數據，采用負二項回歸等方法實證檢驗財政分權背景下地方政府對食品監管及違規處罰的激勵。研究結果顯示，在控制人口、人均GDP與前一期地方政府食品監督努力水平等影響因素的條件下，財政分權度與食品案件數量顯著正相關，財政自主度與食品違規處罰金額也顯著正相關。這表明，在財政分權制度背景下，地方食品安全監管部門對罰款收入的偏好可能致使監管者并不是基于安全關注而提高對食品案件的監管力度，進而導致違規處罰的激勵發生扭曲。應提高考核地方政府的評價指標體系中對安全監管效果方面的權重，加強對地方政府在食品違規處罰方面的監督，并確保處罰行為與標準的規范性及省際間的一致性。

財政分權；食品安全規制；食品安全事故；違規處罰

一、引 言

近年來，重大食品安全事故在中國時有發生。食品安全問題已成為民眾高度關注的問題之一。針對中國食品安全領域出現的諸多問題，中央政府通過《中華人民共和國食品安全法》的頒布與修訂，提出“建立最嚴格的覆蓋全過程的食品監管制度”，體現出對食品安全問題的高度關注。

然而，在當前的行政體制與財政體制背景下，財政分權可能導致中國各個地方政府為了追求政治績效目標而通過經濟績效進行競爭[1]。雖然地方政府為經濟增長而競爭，能夠促進基礎設施建設及城市化進程，并推動中國經濟的快速增長，但分權也會引發諸多問題，如環境污染加劇、安全事故頻發等[2]。甚至某些地方政府對于食品違規的處罰激勵也出現了扭曲，出現監管部門通過違規罰款作為創收途徑的現象。2014年底，河南省工商局曾下發催促下級單位完成罰沒收入任務的通知，包括罰沒收入與職工各項福利相關聯的激勵機制。1993年出臺的《關于行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定》明確要求，罰沒收入必須全部上繳財政，絕不允許將罰沒收入與本部門經費劃撥及職工各項福利掛鉤，各級財政部門也不應對執罰單位下達罰沒收入的指標。這些現實問題的背后涉及到一個重要的研究問題，即財政分權背景下地方食品安全的監督與處罰激勵是否受到影響？如何影響？具體體現在財政分權背景下，地方政府是否出于安全關注而加大食品安全處罰力度？本文采用中國省級工商統計數據中食品案件數量及違規處罰的分省數據，通過理論分析與實證檢驗對這些問題進行回答。

針對食品安全研究的現有文獻通常從消費者、生產者或政府監管部門的視角展開。

從消費者視角進行的食品安全研究，主要關注消費者對安全食品的偏好與支付意愿(WTP)，以及影響這類偏好的因素。朱淀等[3]通過實證分析發現，消費者愿意為豬肉的安全信息支付較高的價格，且他們對不同層次可追溯豬肉的偏好也存在差異。周應恒和彭曉佳[4]采用假想價值評估法分析了消費者對食品安全支付意愿的影響因素，被調查者的支付意愿對食品價格的敏感度較小。周應恒等[5]則認為，由于消費者對食品的生產信息缺乏了解，阻礙了消費者潛在購買意愿向實際購買意愿的轉化。

從生產者視角進行的食品安全研究，主要關注哪些因素能夠影響食品生產商、供應商在食品安全方面的投入與努力。陳雨生等[6]通過對超市的實地調查與實證檢驗發現，是否位于一線城市對參與意愿的影響最大。張紅霞和安玉發[7]認為，生產企業應根據不同環節中可能出現的風險因素，建立風險防范與控制機制。施晟等[8]認為，可追溯體系建設方面存在問題，如農戶缺乏提供真實信息的激勵，企業缺少提供追溯信息的積極性。

從政府監管部門視角進行的食品安全研究，主要圍繞政府食品安全規制的影響因素，以及如何改進制度實現食品安全監管水平的提升。賴詩攀[9]通過對食品安全監管的地方政府治理模式進行區分發現，控制權的縱向配置及監管權的橫向配置都對監管激勵產生影響。王耀忠[10]依據發達國家的相關經驗，提出中國食品安全體制改革建議。王志剛等[11]認為，應依據行業類型與企業性質，并基于規模經濟與邊際效應規律制定質量安全標準。倪國華和鄭風田[12]通過理論分析發現，降低媒體監管的交易成本能夠為監管者提供積極激勵，并抑制監管者與企業合謀。李軍林等[13]采用靜態三方博弈模型對分頭監管模式與合并監管模式進行比較發現，合并監管在降低食品安全事故發生率和規范廠商行為方面都優于分頭監管。

關于財政分權的相關文獻，多數研究發現財政分權對公共物品供給的負向影響。賈智蓮和盧洪友[14]認為，財政分權并沒有增進地方政府對教育及民生類公共品的有效供給水平。傅勇[15]認為，財政分權降低了基礎教育的質量,減少城市公用設施的供給。羅偉卿[16]采用地級面板數據研究發現，財政分權減少了公共教育供給。然而，也有少數研究得到與前述研究相反的結論。丁菊紅和鄧可斌[17]認為，財政分權雖能促進“硬”公共品的供給，但卻抑制“軟”公共品的供給。高琳[18]通過實證分析發現，地方政府的財政自主權通過提高公共服務項目投入的資金效率，增強了地方政府提供公共服務的有效性。還有一些研究發現的結果則是混合性的。盧洪友等[19]認為，適度的收入分權通過地方可支配財力的增加能夠有效促進本地基本公共服務的發展。

與本文最為相關的研究是Loureiro[20]基于美國的食品安全規制及實踐的研究，探討了產品責任法等變量與食品安全案件發生數量的相關關系。

由于中國政府部門食品安全監管數據的非公開性與不易獲得性等原因，現有關于食品安全研究的相關文獻很少對食品違規及處罰問題進行實證分析，也沒有從財政分權與行政體制的制度背景角度對問題產生的原因進行實證檢驗，而從不同角度檢驗財政分權對公共物品投入影響的文獻雖然涉及到教育、衛生、公共設施與服務，但并沒有對食品安全監管進行特別關注與專門研究。因此，本文采用工商部門的內部數據資料，從財政分權視角對影響食品安全監管及違規處罰模式的因素進行研究，以期在理論與實證方面對現有研究進行擴展。

二、理論假設

第二代財政聯邦主義理論的前提假定為政府追求的目標是自身預算的最大化[21], 而不是社會福利的最大化[22]。依據該理論的觀點，由于政府官員以私人利益最大化為目標，如果缺乏一定的約束和相應的激勵機制，政府沒有足夠激勵來提供有效的公共品，其行為發生偏離[16]。在財政支出分權的情況下，地方政府對食品安全監管就有較大自主權，由于中央對地方政府的考核主要以地方經濟增長作為評價指標，結果導致地方政府盲目追求GDP的增長，進而出現地方政府行為的缺位與越位。例如，在基礎設施建設領域的過度投資導致公共服務領域投入不足[17]，其中包括對食品安全監管方面的投入不足。由于工商部門對流通領域的食品安全監管采取抽樣檢查的方式，本文將食品違規案件數量等同于地方政府對食品安全的監管水平或程度。基于上述分析，本文提出假設1a。

假設1a：財政分權度與食品安全違規案件數量無關或負相關。

一方面，基于第一代財政聯邦主義理論[23]的假定，政府以最大化社會福利作為目標，由于食品安全對于社會福利的重要性，政府會給予食品安全高度的關注。因此，財政分權度越高，在食品安全監管方面的投入就越大。另一方面，由于食品安全違規處罰能夠帶來罰沒收入，根據第二代財政聯邦主義理論的預期，地方食品安全監管部門也有激勵提高食品安全監督方面的努力。例如，梁若冰[24]認為，財政分權度越高, 地方政府對財政資源的控制或需求越強, 也越有動力為追求高的財政收入和GDP增長率而縱容土地違法行為。陳剛等[25]認為，政治集權下的“經濟分權”會加劇地方政府謀求私人利益的行為。因此，財政分權度越高，食品安全違規案件數量越多。基于上述分析，本文提出假設1b：

假設1b：財政分權度與食品安全違規案件數量正相關。

羅偉卿[16]在Qian 和Roland[26]與Cai 和Treisman[27]理論模型基礎上，提出了修改版本的模型用于分析財政分權或集權對公共服務方面投資的影響。本文在羅偉卿[16]的地方政府效用函數中加入一個參數γi，該參數表示能夠帶來罰款收入的公共服務投資。

(1)

(2)

地方政府效用函數對Z2這種能夠帶來罰款收入的公共服務投資的一階導數為：

?U/?Z2=(1-t)(?F/?I)(?I/?Z2)+λ+γi?v/?Z2

(3)

由于?I/?Z2=-1，進而?U/?Z2=(t-1)?F/?I+λ+γi?v/?Z2。t表示稅率。因此，t-1<0。效用最大化時式(3)為0得到?v/?Z2=1/γi[(1-t)?F/?I-λ]。

在以GDP考核為主的財政分權背景下，財政分權度越高，相對于GDP與部門私利，地方政府考核中安全關注的重要性λ越小(假設極端的情況為0)，進而相對于罰款收入，地方政府i對安全關注的偏好γi也越小，在?F/?I一定的情況下，導致?v/?Z2越大。 基于上述分析，本文提出假設2：

假設2： 財政分權度與食品安全違規案件處罰金額正相關。

三、實證分析

(一)實證模型、數據來源與方法

在估計財政分權對食品安全案件數量的影響時，由于因變量(食品安全違規案件數量)為計數數據這一特征，可采用Possion回歸或負二項回歸，考慮到因變量的分布是過度分散的，本文采用負二項回歸。由于樣本量相對較小，因而本文同時采用自助法(Bootstrap)。

log(λit)=xitξ+χitδ+εit

(4)

其中，xit代表控制變量，參照以往研究，包括各省的人口pop，而χit則表示本文關注的財政分權度，其衡量指標包括收入指標decrevit、支出指標decexpit和財政自主度指標(decsrit)。

在估計財政分權度對地方處罰食品違規案件處罰的影響時，采用混合回歸(pooled regression)方法，由于同一個體在不同時期的擾動項往往可能是自相關的，對標準誤的估計使用聚類穩健標準誤。計量模型如下：

(5)

因變量為各省食品違規案件的懲罰總金額，自變量包括：食品違規案件的平均案值(avercasevalue)，用當年食品違規案件總案值與案件數的比值進行衡量；財政分權度(dec)包括收入指標、支出指標和財政自主度指標；當期的食品案件數量(casenum)。控制變量包括人口數的對數(lnpopit)及人均GDP(lnagdpit)。

在數據來源方面，關于食品安全案件數量及監管部門對案件的違規懲罰分省數據來自《工商行政管理統計資料匯編》2010—2012年的分省數據，樣本數為93個。財政分權度的衡量指標有三類[28]，收入指標(本文以省本級預算內財政收入與中央本級財政預算內收入之比)、支出指標(省本級預算內財政支出與中央本級財政預算內支出之比)和財政自主度指標(省本級預算內財政收入與省本級預算內財政總支出之比)，計算這三個指標的數據來自2011—2013年的《財政統計年鑒》。各省的人口、GDP數據來自中經網統計數據庫。

(二)實證分析結果

表1概括了各變量的描述性統計特征。

表1 變量的描述性統計特征

表2列示了財政分權度對食品案件數量影響的檢驗結果。表2的(1)—(6)列分別為采用不同的財政分權度指標以及是否加入人口這一控制變量的結果。回歸結果顯示，人口對數、前一期食品安全案件數量的系數均為正，并且至少在5%的水平上是顯著的。人均GDP對數的系數均為負，在不加入人口變量、選擇財政分權度的收入指標(decrev)或是財政自主度指標(decsr)進行回歸時，其系數在5%的水平上是顯著的，系數的符號符合理論上的預期。而本文所關注的財政分權度的三個指標的系數均為正，在0.1%的水平上都是顯著的。而在同時加入人口和人均GDP時，財政分權度的收入指標也仍然顯著。總言之，在控制其他因素影響的條件下，財政分權度越高，地方食品監管部門所查出的食品違規案件數量也越多，這表明，財政分權度與食品安全監管努力程度正相關。這個結果支持了假設1b的預測。

表2 財政分權度對食品案件數量的影響負二項回歸結果

注：括號中數據為穩健標準誤，*表示p < 0.05,**表示p < 0.01,***表示p < 0.001。

表3列示了采用混合回歸并選擇聚類穩健標準誤的方法時，財政分權度對地方食品違規處罰行為的影響檢驗結果。表3的(1)—(6)列分別為采用不同的財政分權度指標以及是否加入人均GDP這一控制變量的結果。回歸結果顯示，食品安全案件的平均案值、人口對數、當期食品安全案件數量的系數均為正，并且除了第(3)列，這些系數均在統計上顯著。人均GDP對數的系數為正，但在這里是不顯著的。表3的第(1)、(2)、(3)列，財政分權度的三個指標(收入指標、支出指標和財政自主度指標)的系數均為正，而只有財政自主度指標在5%的水平上顯著。總言之，在控制其他因素影響的條件下，財政分權度越高，食品違規處罰總金額也越高，這表明財政分權度對地方食品違規處罰的激勵產生了影響，使監管激勵發生扭曲。這個結果與假設2的預測是一致的。

表3 采用混合回歸檢驗財政分權度對食品違規處罰的影響回歸結果

注：括號中數據為穩健標準誤，*表示p < 0.05，**表示p < 0.01，***表示p < 0.001。

四、結論與政策建議

本文基于31個省級流通領域的食品案件數量及違規處罰金額的數據，采用負二項回歸等方法實證檢驗了財政分權度分別對地方食品監管及違規處罰模式的影響。結果發現，在控制人口、人均GDP與地方食品安全水平的滯后影響等因素的條件下，財政分權度與食品案件數量顯著正相關，同時，財政自主度與食品違規處罰金額也顯著正相關。這表明，財政分權制度背景下，地方食品安全監管部門對罰款收入的偏好可能致使監管者并不是基于安全關注而提高食品案件的監管努力，進而導致違規處罰的激勵發生扭曲。

財政分權度與食品安全案件正相關的結果，可以從兩個方面進行解釋。一方面，這具有積極意義，這表明財政分權度對食品安全監管存在積極影響。另一方面，由于排除其他控制變量的影響后，財政自主度仍與違規處罰金額正相關，這個結果體現出財政自主度對于安全監管的消極影響。

基于這些發現，由于目前關于食品安全處罰的法律法規對不同案值的罰款規定一般存在一個自由幅度，這使地方食品監管部門擁有選擇處罰程度的自由權。雖然較高的處罰程度對于違規具有威懾作用，但在控制其他因素影響的情況下，財政分權對處罰金額的影響仍然顯著，這與梁若冰[24]關于財政分權度對地方政府縱容土地違法行為的發現是一致的。因此，這個結果需要在對監管部門的監督機制設計中予以重視。

本文的結論對于食品安全規制機制設計，尤其是如何對規制機構進行監管這方面的規制機制設計(如對規制者的考核與激勵機制)及行政體制改革具有一定的理論指導意義。例如，對于違規處罰激勵的矯正，可以通過對地方政府考核評價指標體系中提高對安全監管方面效果的權重，同時適度降低GDP的權重，進而提高地方政府對安全的關注。此外，頂層監管部門也應該在考核評價體系中多關注地方食品安全監管部門對食品違規行為的處罰實踐，加強對地方政府對違規處罰的監督，并確保處罰行為與標準的規范性以及省際間的一致性，尤其是在食品安全的跨區域案件大量存在與不斷增多的情況下。

本文的局限性與不足主要體現在，由于數據的可獲得性，樣本量較小，數據時間跨度僅有3年，因而在實證分析中不能應用長面板數據的計量方法。

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(責任編輯：韓淑麗)

2017-01-16

遼寧省社會科學規劃基金項目“集權—分權模式與地方政府監督激勵：食品安全監管機制優化研究”(L13DGL036)

高 玥 (1979-)，女，遼寧沈陽人，助理研究員，博士，主要從事食品安全規制研究。E-mail：emmagy@hotmail.com

F810；F062.9

A

1008-4096(2017)03-0074-06