新型城鎮化下農民工市民化的成本核算研究
2017-07-07 11:53:11傅帥雄吳磊戴美卉
江淮論壇 2017年4期
傅帥雄++吳磊++戴美卉
摘要：農民工市民化是以人為本的新型城鎮化的基礎和關鍵，其實質在于使農民工享受與城鎮居民同等的公共服務和社會保障。核算農民工市民化成本，既為推進新型城鎮化戰略提供現實參考，又是為推進農民工市民化提供數據支持。北京作為我國的首都，也作為崛起中的國際大都市，是我國農民工的重要聚集地之一。本文在明確市民化成本的指標選擇和測算方法基礎上，構建了多元成本分攤機制，并分別測算了北京市的農民工市民化的近期和遠期成本，由此得出我們的結論和建議。
關鍵詞：農民工市民化；成本測算；成本分擔
中圖分類號：F323.6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0011-007
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，它的本質是實現人口由農村向城鎮轉移，最終達到提高農民生活水平，改善農民生活質量，使其過上與城鎮居民同等的物質生活和精神生活的目標。所以，現階段城鎮化的基礎和關鍵是農民工市民化，其根本問題也是使農民工在就業非農化的基礎上，享受與城鎮居民同等的公共服務和社會保障。當然，農民工市民化是一項涉及社會、經濟、文化等多方面的系統工程，也是一個不斷推進、不斷發展的動態過程。推動農民工市民化，不僅需要破除城鄉二元結構下的制度和政策制約，也需要承擔農民工市民化成本，即承擔因城鎮人口增加而導致的社會保障和公共服務等各項投入的增加。核算農民工市民化成本，是考察農民工現階段是否、能否以及怎樣融入城市的重要指標，也是推進農民工市民化的現實基礎。而且，在市民化過程中，政府、企業和農民工個人既是市民化的主要行為主體，又是直接利益相關者，因此，各方均需承擔一定的責任和成本。測算農民工市民化成本，理順其成本分攤機制，是有序推進農民工市民化的關鍵。
北京是我國的首都、國家中心城市和6個超大城市之一，同時也是我國聚集農民工最多的城市之一。根據《北京市城市總體規劃（2004—2020）》，北京到2020年確立具有鮮明特色的現代國際城市地位，到2050年，進入世界城市行列，客觀上要求解決不完全城鎮化問題，實現農民工市民化。因此，科學測算北京市農民工市民化成本，不僅能夠為北京提高城鎮化質量提供現實依據，也為國內特大城市實現基本公共服務均等化提供參考借鑒。
一、農民工市民化成本分攤機制
在本文，農民工市民化成本，界定的為社會成本（包括公共成本、個人成本和企業成本），即農民工從農村進入城市，獲得與城鎮居民均等化的公共服務和社會保障等由政府（包括中央政府、輸入地和輸出地政府）、企業和個人所支付的最低貨幣成本。
由于我國較長時期內的城鄉二元結構，城鄉居民在基礎設施、社會保障和公共服務等方面存在著較大差距，因此，農民工市民化要消除這種差距，彌補公共服務和社會保障等方面的歷史欠賬，必然產生相當大的成本。然而，這一巨額成本不可能單純依靠政府、企業或農民工個人承擔，而是應當根據利益相關原則，構建農民工市民化成本的多元分攤主體，在政府、企業和個人之間進行分擔，如圖1所示（實線表示近期承擔的成本，虛線是遠期需考慮的成本）。
二、北京市農民工市民化的成本核算
根據國家基本公共服務“十二五”規劃，把農民工市民化成本分為農民工及其家庭成員與城鎮居民平等共享的基本公共教育、社會保險、基本社會服務、基本醫療衛生、基本住房保障等九大公共成本，還包括城鎮功能設施、社會設施與市政基礎設施的投入成本，還包括用工企業支付的成本以及個人支付的成本。
因此，本文采用分類加總的方法，分別測算農民工進入城市后在社會保障、基礎設施、城市公共管理、住房、隨遷子女教育和城市生活成本等各個領域所支付的近期和遠期成本，然后分別加總求和，得到北京市農民工市民化的近期和遠期年均總成本。又由于各個領域支付的成本發生在農民工的不同年齡階段，因此，我們引入全生命周期理念，把農民工生命周期中不同階段支付的市民化成本做近期和遠期的處理，既避免測算方法對農民工成本的夸大和低估，又可以為相關主體在不同階段的選擇和決策提供數據支持。
農民工是否融入城市首先取決于農民工自身的市民化意愿，即農民工是否市民化是基于個體理性所做出的自主決策。所以本文在測算北京市農民工市民化成本時，選擇以北京市農民工個體市民化的年均成本作為測算對象。
在具體成本測算時，我們假設一個代表性農民工剛從農村進入城市，作為城市新生人口享受市民化待遇，這樣的假定避免了測算醫保、隨遷子女義務教育等支出的城鄉差異，也避免測算已在城市就業的農民工市民化前后生活成本的增減。同時，該代表性農民工的市民化成本參照當年城鎮居民標準，文中以2014年數據分別測算近期與遠期成本。
1.近期成本的測算
在近期成本測算中，我們以2014年數據分別測算企業和個人承擔的社會保障成本，政府承擔的城市基礎設施和城市公共管理，政府和個人承擔的住房成本，以及個人承擔的生活成本。
（1）社會保障成本
農民工市民化的社會保障成本是指在農民工進城正常就業的基礎上，為使農民工享受與城鎮在職居民同等的社會保障，而在養老、失業、醫療、工傷、生育和住房公積金方面所支付的費用，即繳納我們通常所說的“五險一金”而承擔的成本。其中，養老保險、失業保險、醫療保險和住房公積金是由企業和個人共同繳納；工傷保險和生育保險完全由企業承擔。另外，本文界定農民工市民化是以正常就業為前提，因此，本文測算的是農民工參與職工基本養老保險所承擔的成本。由于我們只考慮一個代表性農民工市民化的即期成本，而養老保險的支付需要在農民工退休之后才發生，故這里不考慮政府財政彌補個人賬戶與實際領取的資金差額而支付的部分社會保障成本。同樣，我們假設政府在近期地方公共財政支出中暫不支付新增市民的社會保險，即不考慮政府為農民工醫療、失業等社會保險新增的支出。
根據《北京市人力資源和社會保障局、北京市統計局關于公布2014年度北京市職工平均工資的通知》（京人社規發[2015]136號）文件，2014年度北京市職工平均工資為77560元，月平均工資為6463元。這里以2014年度北京市職工月平均工資的繳費基數下限（依據2015年北京社保繳費基數比例調整方案）作為2014年農民工“五險一金”的繳納基數，即參加基本養老保險、失業保險的職工以月平均工資的40%為繳費基數下限；參加基本醫療保險、工傷保險、生育保險的職工以月平均工資的60%為繳費基數下限。所以在近期，企業和個人繳納“五險一金”費用如表1所示。
所以，2014年度，企業月繳納“五險一金”最低金額為C1em=1211.78元，個人月繳納為C1pm=527.13元，月總金額為C1m=C1em+C1pm=1738.91元。
月繳納金額乘以12個月即為年度金額，則為企業年繳納最低金額為C1e=12*C1em=14541.36元，個人年度繳納金額為C1p=12*C1pm =6325.56元，年度總金額為C1=12*C1m=20866.92元。
（2）城市基礎設施成本
農民工市民化的城市基礎設施成本，是指為容納市民化的農民工，城市在電力、燃氣、給水、道路、交通等市政基礎設施的建設和維護方面所增加的投入資金，這里不包括房地產投資成本。農民工進入城市生活，對城鎮電力、燃氣、給水等公共基礎設施的需求隨之增加。一方面，城市現有的基礎設施的承載力是有限的，當人口超過一定限度，城市基礎設施就會超負荷運轉，給城市安全帶來巨大隱患；另一方面，城市基礎設施作為公共物品，只能由政府有效提供。所以，在農民工市民化的過程中，需要政府增加公共投資，加大城市基礎設施投入。
北京市農民工的人均城市基礎設施成本是以該年度北京市的基礎設施建設投資除以城市常住人口，即北京市的人均基礎設施投資量表示。根據北京市統計年鑒，2014年北京市城鎮基礎設施投資額為C2g=17033754萬元，城鎮常住人口為P0=1895萬人，則人均城市基礎設施成本為C2=C2g/P0=8988.79元。
（3）城市公共管理成本
隨著市民化人口的增加，政府也需要增加城市公共管理成本。農民工市民化的城市公共管理成本是指在市民化過程中，政府在一般公共服務、公共安全和城鄉社區事務支出等公共事務管理方面所投入的資金。本文以北京市地方公共財政支出項下的一般公共服務、公共安全和城鄉社區事務支出作為近期城市公共管理成本的主體進行測算，分別為2722329.00、2797800.00、5673982.00萬元。所以，近期城市公共管理總成本為C3g=11194111萬元，城鎮常住人口為P0=1895萬人，則人均城市公共管理成本C3=C3g/P0=5907.18元。
（4）住房成本
住房成本是市民化后的農民工在城市正常居住而必須支付的成本。從農民工獲取住房的途徑來看，主要分為以下幾類，一是臨時住宿，如在工地、工棚暫住或用人單位提供短期住房；二是長久居住，如與家人或親友租房，還有小部分擁有自購房。我們假定市民化后的農民工可以享受正常的一般居住條件。但是如果農民工通過自購房或完全由政府提供保障性住房來解決居住問題，成本過大，也不現實。所以，根據《國家新型城鎮化發展規劃（2014—2020）》提出“‘十三五末保障性安居工程受益覆蓋率達23%”的目標，結合北京市實際情況，我們認為政府以廉租房主要是實物配租的方式，解決市民化后部分低收入者的住宿問題。我們假定23%的農民工由政府提供廉租房覆蓋，剩下77%的農民工自行租房居住。因此，一個農民工市民化后的住房成本為：C4=房地產開發竣工房屋造價*人均住房面積*23%+租房年房租*77%。根據北京市2014年國民經濟和社會發展統計公報，北京市人均住房面積為31.54平方米，北京房地產開發企業竣工房屋造價為3221.86元/平方米，所以政府承擔的住房成本C4g=3221.86*31.54*23%=23372.02元。而根據我愛我家統計數據顯示，2014年北京月租金均價為3857元/套，單人租房月租金為964.25元/月，故一年的住房費用為C4p=964.25*12*77%=8909.67元。所以住房成本C4=C4g+C4p=32281.69元。
（5）城市生活成本
城市生活成本是農民工市民化后在城市正常開支的私人生活成本，包括城鎮生活的水、電、氣、暖及食物、個人娛樂文化等方面的支出。由于我們假設為新進入城市生活的農民工，所以我們以城鎮居民扣除居住支出后的消費支出表示該項成本。根據北京統計年鑒，城鎮居民消費支出為C5s=28009元，居住支出為C5h=2202元，則城市生活成本C5=C5s-C5h=25807元。
（6）農民工市民化近期成本測算的總量和結構分析
根據近期成本測算的假設和指標選擇，我們把社會保障、基礎設施建設、城市公共管理、住房成本和生活成本五個指標加總，就可以得到北京市農民工市民化人均總成本為93851.58元。如表2所示。
由上表可以看出，住房是北京市農民工市民化最主要的成本，達到總成本的34.40%，這與北京高房價和高房租的現實相符。對于北京高昂的住房成本，雖然我們假設農民工達到城市普通職工的就業能力，具備一定的住房承擔能力，但面對高房價仍力不從心，所以政府應將農民工納入城市住房保障體系，改善和提高農民工的居住環境。生活成本和社會保障也是農民工市民化較大的成本支出，分別占比27.50%和22.23%，而這兩項成本均與農民工市民化的生活質量息息相關，生活成本直接決定農民工的生活品質，而社會保障則是農民工的“民生之安”。而完全由政府負擔的城市基礎設施和城市公共管理成本，分別占到9.58%和6.29%，合計占比不到20%，在總成本之中，比重不大。
從農民工市民化成本分攤來看，政府、企業和個人分別占比40.78%、15.49%和43.73%。農民工自身是市民化近期成本的主要承擔者，政府也是市民化成本的重要承擔者，企業雖然只承擔農民工社會保障中的企業支付部分，負擔較低，但企業支付農民工勞動報酬，是農民工個體承擔市民化成本的基礎。
2.遠期成本的測算
在遠期成本測算中，我們同樣以2014年數據分別測算政府、企業和個人承擔的社會保障成本，政府和個人承擔的住房成本，政府承擔的城市基礎設施、城市公共管理和隨遷子女義務教育成本，以及個人承擔的生活成本。
（1）社會保障成本
從長期來看，農民工和企業應按照正常工作能力承擔社會保障成本，所以在遠期，我們認為農民工“五險一金”的繳費基數應為上年度月平均工資。從遠期出發，我們也需要考慮政府彌補養老保險個人賬戶與實際支付的差額以及政府在社會保障方面承擔的市民化成本。企業、個人和政府遠期承擔的社會保障支出如表3所示。
這里假設農民工（男女比例為100∶100）剛從農村進入城市，年齡為18歲。根據第六次人口普查公布的數據顯示，我國男性人口的平均預期壽命為72.38歲，女性為77.37歲，我們進行取整，男性平均預期壽命為72歲，女性為77歲。而根據我國目前法律規定，男性退休年齡為60歲，女性退休年齡為55歲。所以，男性工作年限為54年，退休領取養老金年限為12年；女性工作年限為37年，領取養老金年限為22年。
2014年度，企業月繳納“五險一金”遠期金額為PC1em=2856.65元，個人月繳納為PC1pm=1437.79元，月總金額為PC1m=PC1em+PC1pm=4294.43元。
企業遠期年繳納金額為PC1e=12*PC1em=34279.80元，個人年度繳納金額為PC1p=12*PC1pm =17253.48元，年度總金額為PC1=12*PC1m=51533.28元。
這里，我們再計算政府需要承擔的養老保險成本。社會養老基金由兩部分組成，一是企業繳納的養老保險，進入社會統籌基金池；二是職工個人繳納的，進入個人名義賬戶，為個人所有。企業職工退休領取基本養老金由基礎養老金、個人賬戶養老金和地方養老金三部分組成。基礎養老金和地方養老金與本人上一年度月平均工資、本市上一年度月平均工資和本人繳費年限有關，而個人賬戶養老金與個人繳費總額有關。因此，在我們的假設前提下，基本養老金與本市職工上一年度月平均工資密切相關，所以我們再次假定2014年度北京市月平均工資決定了2015年度的平均養老金水平。
我們把2015年北京市平均養老金水平作為職工退休后領取的養老金，則退休后每月領取養老金為Pom=3355元/月。所以需要支付的養老金總額，男性為MPos=3 355*12*（72-60）=483120元，女性為WP0s=3 355*12*（77-55）=885720元，需支付的總金額為Pos=0.5MPos+0.5WP0s=684420元。
由企業繳納的養老金總額男性為MEs=1292.6*12*（60-18）=651470.4元，女性為WEs=1292.6*12*（55-18）=573 914.4元，企業繳納的養老金總額為Es=0.5MEs+0.5WEs=612692.4元。由個人繳納的養老金總額，男性為MPs=517.04*12*（60-18）=260588.16元，女性為WPs=517.04*12*（55-18）=229 565.76元，個人繳納的養老金總額為Ps=0.5MPs+0.5WPs=245076.96元。
單就農民工養老金賬戶而言，我們發現，農民工個人繳納的養老金總額小于養老金支付總額，即Ps
最后，從遠期來看，政府需要負擔部分社會保障和就業成本，我們用北京市公共財政支出中的社會保障和就業、醫療衛生與計劃生育的部分明細作為政府遠期承擔的社會保障成本，如表4所示。由于缺少2014年度全部和2015年度部分數據，我們用2013年數據代替，則政府負擔的社會保障成本年度總額為Gs=1561431萬元，人均年度金額為PGs=Gs/P0=823.97元。
（2）城市基礎設施成本
在遠期，我們假定政府以同等的基礎設施投資規模承擔農民工市民化的城市基礎設施成本，因此遠期人均城市基礎設施成本為PC2=C2=8988.79元。
（3）城市公共管理成本
在遠期，城府在公共管理方面，必然承擔更多職能，如支持科學技術、節能環保等，因此需要承擔更多的城市公共管理成本。本文以北京市地方公共財政支出項下的一般公共服務、公共安全、科學技術、文化教育與傳媒、節能環保和城鄉社區事務支出作為遠期城市公共管理成本的主體進行測算。所以，近期城市公共管理總成本為PC3g=17793 812萬元，城鎮常住人口為P0=1895萬人，則人均城市公共管理成本PC3=PC3g/P0=9389.87元。
（4）住房成本
在遠期，我們依然假定政府提供廉租房覆蓋23%的農民工，剩下的77%的農民工自行租房居住。因此，農民工市民化后的個人住房成本為：PC4=房地產開發竣工房屋造價*人均住房面積*23%+租房年房租*77%。則政府承擔的住房成本PC4g=C4g=23372.02元；而遠期，我們認為一家三口居住二室一廳比較符合實際情況，所以單人遠期租房月租金為PPe=3857/3=1285.67元/月，一年的住房費用為PC4p=1286.67*12*77%=11879.56元。所以住房成本PC4=PC4g+PC4p=35251.58元。
（5）城市生活成本
假定農民工市民化后的遠期正常開支保持相對穩定，則遠期城市生活成本PC5=C5=25807元。
（6）隨遷子女義務教育成本
我國目前實行九年義務教育，因此，政府需承擔農民工隨遷子女在中小學階段教育經費。農民工隨遷子女教育成本，主要指政府為市民化的農民工子女在義務教育階段所增加的經費投入，包括新建校舍的資金、新增的師資聘請與設備購置、教科書費用和學雜費等各項費用支出，具體可用“全國公共財政教育支出（包括教育事業費、基建經費和教育費附加）”表示。其中小學階段和中學階段有所差別。由于我們使用一個代表性農民工進行計算，又因為我們假設農民工群體的性別比例為100∶100，所以在獨生子女的前提背景下，隨遷子女系數為0.5，又根據國家統計局2014年全國教育經費執行情況統計表，北京市小學階段生均教育支出為21920.5元，中學階段生均教育支出為35082.16元，而且小學6年，初中3年，故小學階段教育費用支出為EP=21920.5*6=131523元，EM=35082.16*3=105246.48元，則教育總支出為ES=（EP+EM）*0.5=118384.74元。在農民工整個生命周期，預期壽命為75歲，則隨遷子女義務教育年均費用為YES=ES/（75-18）=2076.93元。
（7）農民工市民化遠期成本測算的總量和結構分析
根據遠期成本測算的假設和指標選擇，我們從社會保障、基礎設施建設、城市公共管理、住房成本、隨遷子女義務教育和生活成本六個方面計算求和，可以得到北京市農民工市民化人均總成本為118532.88元。如表5所示。
從遠期來看，繳納社會保障的費用是北京市農民工市民化最主要的成本，達到總成本的39.11%，而企業又承擔其中的65.47%，政府僅承擔1.57%，可見企業承擔成本相對過大。在為企業減負的背景下，可通過降費、減稅等途徑，減輕企業負擔，使其在農民工市民化過程中承擔起應有的社會責任，而又不使企業負擔過重。其次，住房成本和生活成本是成本中比重較大的部分，分別為26.33%和19.28%，這一方面提高農民工的就業技能，提供其收入水平，以做到“城市讓生活更美好”；另一方面需要政府保障農民工的基本住房需求。最后，完全由政府承擔的城市基礎設施、城市公共管理和隨遷子女義務教育的成本占比較低，總計占比僅為15.27%。
再從農民工市民化成本分攤來看，政府、個人和企業分別占比33.35%、41.04%和25.61%，個人是遠期市民化成本的主要承擔者。
從遠期和近期的對比來看，社會保障、住房成本、生活成本是最大的三項開支，合計比重超過80%。從近期看，住房是最大的成本，由政府和個人承擔；從遠期來看，社會保障是最大的成本，主要由企業和個人承擔；生活成本無論在近期還是遠期都是第三大開支，完全由農民工個人承擔。因此，我們可以看到，在近期和遠期，農民工個體都是市民化成本最主要的承擔者，其自身市民化能力也就成了北京市農民工市民化最主要的決定因素。當然，在市民化進程中，政府應有所作為，加大基礎設施、公共管理和隨遷子女義務教育等方面的投入，為農民工提供均等化的公共服務；減輕企業在社會保障方面的負擔，保障農民工基本住宿等。企業在為農民工提供就業崗位的同時，也應落實對農民工的工資支付責任，并通過“干中學”等途徑提高農民工就業技能和職業素養。
三、結論與建議
農民工市民化是新型城鎮化的基礎和關鍵，農民工市民化成本又是制約其市民化的主要經濟因素。本文在系統梳理已有農民工市民化成本研究的基礎上，構建了北京市農民工市民化成本測算指標體系，并分別測算了政府、企業和農民工個體近期和遠期應承擔的最低市民化成本。但是，在目前有序疏解北京非首都功能的背景下，一般性產業特別是高能耗產業，區域性物流基地、區域性專業市場等部分第三產業，是重點疏解對象，而這又是農民工群體從事的主要行業。此外，部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務功能的疏解，又必然影響市民化進程中農民工均等享受社會保障和公共服務。在北京市進行人口控制和疏解非首都功能的大背景下，我們根據本文對農民工市民化成本內涵的界定和具體測算結果，提出以下幾點建議。
第一，“成本”是影響農民工市民化的一個重要約束條件，但農民工市民化不僅僅帶來成本，也會為城市創造巨大的收益。農民工進入城市勞動力市場，增加了城市勞動力供給總量，企業通過雇傭較低價格勞動力，直接獲得經濟利益；城市通過農民工生產的低廉產品和服務也獲得“移民剩余”。按照《國家新型城鎮化規劃》的規劃期，測算2014—2020年農民工進城落戶1億人，平均每年產生市民化經濟收益760多億元，七年累計產生5300多億元的市民化經濟收益（按2014年不變價計算）。而且，北京市農民工進入的行業，如建筑業、一般性服務業等，大多是城市基礎性產業，是用以滿足本地居民生產、生活等基本需求的。因此，即便是疏解北京非首都功能，這部分基礎產業也不能不加選擇地全部疏解。
第二，就業是農民工在城市立足之本，也是解決農民工市民化后在城市生活的關鍵。目前，農民工在就業崗位、工資、勞動保護和職業培訓等方面與城鎮職工存在差距，這會削弱農民工自身市民化的能力，也阻礙了農民工市民化進程。因此，要完善農民工就業制度，提高農民工素質，擴展其就業渠道，促進農民工在城市的穩定就業與工資合理增長。
第三，高額的住房成本是阻礙北京市農民工市民化的重要因素，僅靠農民工個人工資收入難以保證其市民化后的正常居住。而這需要政府通過改革創新來改善政策環境和提供資金支持，比如將農民工納入住房保障體系，擴大廉租房覆蓋范圍，降低農民工準入門檻；通過修改相關法律文件，確保農民農村土地產權，給予農民工在允許的范圍實施流轉，使其獲得更多收益，以便個人有更多能力承擔市民化成本；允許農民工按標準以承包土地和宅基地折算成城市經濟適用房等。
第四，實現社會保障和公共服務均等化，是農民工享受市民化待遇的實質。建立健全的社會保障制度，是農民工市民化后的安全保障；建立覆蓋農民工的公共服務體系，促使農民工在教育、醫療衛生、文化生活等方面平等享受城市公共服務，是惠及農民工，提高城鎮化質量的關鍵。企業在這方面負擔相對較大，政府應通過降費、價改和減稅等，改善企業經營環境，減輕企業生產經營成本，避免市民化過程中企業負擔過重。
第五，市民化總體而言是一個長期的過程，需要持續性的投入。農民工市民化成本除了一次性投入的公共服務設施建設等，還有大量需要連續支付的義務教育經費以及遠期支付的養老金等，因此需要建立相應的可持續資金保障機制。比如可以探索北京市與主要輸出地省市先行建立健全社會保險異地轉移接續機制，探索與主要輸出地省份建立健全建設用地指標跨區增減掛鉤、市民化跨區利益補償機制。
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（責任編輯 吳曉妹）
