流動人口的社會融合：含義、測量和路徑

穆光宗+江砥

摘要：文章探討了流動人口社會融合的含義、測量和路徑問題。社會接納的是流動人口的“勞動能力”，社會排斥的是流動人口的“國民待遇”。對外來的經濟活動人口來說，社會融入要經過四個階段的突破才能逐步接近社會融合的目標，社會融合是社會融入和社會接納的結果。多數外來人口處在“社會融入”的初級階段和低端層面，少數跨越了戶籍的制度性障礙，實現了“社會融合”。社會治理的方向是消除人口流動過程中的社會歧視、社會排斥、社會障礙和社會隔離，促進社會接納、社會融入、社會適應和社會融合。文章提出了流動人口社會融合指數，一定程度上可以測度流入人口城鎮化、市民化的進度。

關鍵詞：流動人口；社會融合；社會接納；社會治理；融合指數

中圖分類號：C92 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0129-005

流動人口的社會融合是與人口城市化相伴相生的問題，是我國人口與社會發展的大趨勢。2015年，全國流動人口2.47億人，其中農民工1.69億人。1982年，流動人口數量只有687萬，33年間增加了35倍，占總人口的比例從1982年的0.67%上升到2015年的18%。特大城市里的人口增長更是迅速和驚人。例如，1991年后上海戶籍人口的自然增長就處于持續的負增長狀態，但1990—2015年上海常住人口從1334萬增加到2415萬，人口增長主要來自于非戶籍人口。目前，上海流動人口大約有1000萬，主要集聚在郊區和城中村地區。[1]59-60流動人口的新常態是“流動人口不流動”，其穩定性增強，表現在舉家流動的比例上升、在流入地居留時間延長、新生代流動人口融入城市社會的愿望更加迫切等。

流動人口社會融合的含義

在我國，流動人口的內涵可以概括為兩點：一是人口跨地區移動至少一個月以上，二是戶籍不動。在西方研究國際移民的文獻中，外來人口的社會融合被看作是一個多元文化背景下逐步發展的過程，有學者將之概括為“同化論”和“多元文化論”。“同化論”認為跨境移民在接受國一般要經歷定居、適應和同化三個階段，對移民來說，學習、適應、接受所在地的生活方式和文化價值觀念，拋棄原有的社會文化傳統和習慣，進而才能實現同化和融合。而“多元文化論”認為，移民將其不同文化背景、不同社會經歷和價值觀念重新塑造其生活的地點，并有助于建構多元化的社會和經濟秩序。[2]

“社會融合”是相對于“社會排斥”和“社會隔離”而言的，造成社會隔離的原因有制度、政策、文化、社會網絡、個體適應能力等諸多因素，戶籍制度及與之相關的教育、衛生、社會福利和社會保障體制，將流動人口排斥在城市體系之外，流動人口不具有市民身份。[3]戶籍制度被認為是一種“社會屏蔽”制度，即它將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外。[4]任遠、鄔民樂認為，社會融合是個體和個體之間、不同群體之間，或不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑良性和諧的社會為目標。任遠還認為，特大城市人口增長和城市管理的核心問題是如何協調好大規模流動人口集聚與城市有序發展的關系。[1]58肖子華認為，流動人口的社會融合是一個通過減少各種排斥、逐步融入城市社會的歷史過程，主要指流動人口在城市穩定就業、連續居住和生活的同時，與當地政府、社會組織及居民發生相互交往、構建相互關系，并逐步融為一體成為本地永久居民的過程。[5]

我們認為，城市外來人口的社會融合程度取決于幾種不同力量的消長變化和制衡：一方面客觀上存在著社會排斥和社會接納兩種不同方向、不同性質的力量，社會排斥包括了制度排斥、文化排斥和職業排斥，社會接納的是流動人口的“勞動能力”，社會排斥的是流動人口的“國民待遇”。這種針對流動人口分裂的社會態度說明了城市社會對人口的選擇性和政策的功利性。

對于有國民待遇訴求的外來人口來說，到達社會融合的終點需要一次次突破社會排斥所設置的諸多融入障礙。另一方面，主觀上城市流動人口和新移民有社會融入和社會適應的努力，社會適應是社會融入的產物，同時為社會融入提供推動力。對外來的經濟活動人口來說，社會融入要經過四個階段的突破才能逐步接近社會融合的目標。

首先是就業—職業的融入。就業是安身立命之根本。要在陌生的城市社會立足，首先需要獲得有報酬的職業，謀取一份收入的保障，奠定了第二步社會融入的條件和基礎。

其次是生活—習慣的融入。一般我們可以假定城市移民的行為是理性的，進入城市是為了謀求更好的生活，所以生活在一個陌生的城市是否習慣和適應無疑是社會融入的重要方面。

再次是文化—心理的融入。在文化層面上，能否接受城市社會的文化規范和涵化，拉近自己和城市社會的心理距離，產生類似第二故鄉的親切感、歸屬感和認同感，同時淡化漂泊感、陌生感和無望感，社會心理這種種微妙變化也是考量流動人口社會融入程度的重要維度。

最后是制度—身份的融入。在制度層面上，我國流動人口的社會融入面臨著重重障礙，產生了頗具特色的“半城市化”現象。從流動人口到移民人口的身份變化說明了流動人口社會融合的方向就是市民化。但市民化又有兩種：一種是身份的市民化，涉及戶籍制度；一種是待遇的市民化，涉及權益保障。社會融合的最終標志是制度性的社會接納，對流動人口沒有態度上的歧視，也沒有公共服務和福利保障上的缺位，而是一視同仁、天下一家親。可以說，市民化是流動人口社會融合的終極目標。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上強調指出：“把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。”2015年10月，習近平在作《第十三個五年規劃的建議》說明講話時談到：“以農民工為主體的外來常住人口他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。”比較而言，在一段時期內，促進待遇的市民化比之身份的市民化是社會融合更實際的目標。

從事經濟活動的流動人口的社會融合就是四個階段的社會融入由淺入深、逐步完成的過程。顯然，“社會融合”不完全同于“社會融入”。嚴格說，前者是雙向的，后者是單向的；或者說，社會融合是社會融入和社會接納的結果。多數外來人口處在“社會融入”的初級階段和低端層面，少數跨越了戶籍的制度性障礙，實現了“社會融合”。

社會治理的方向是消除人口流動過程中的社會歧視、社會排斥、社會障礙和社會隔離，促進社會接納、社會融入、社會適應和社會融合，從上述八個方面來構筑流動人口社會融合的促進機制和保護機制。無職業的“灰色融入”容易導致部分流動人口為生計鋌而走險，走上犯罪的道路，所以保護流動人口的工作權利和生存機會對城市的和諧發展有現實意義。例如，流動人口基本上處于福利性住房保障制度之外，私人租賃住房成為多數流動人口的共同選擇。流動人口市民化待遇匱乏是社會融合的主要問題。

流動人口社會融合指數構想

流動人口社會融合指數可以在一定程度上測度流入人口城鎮化、市民化的進度，可以從融入速度、融入程度和融入效度來多角度反映。流動人口的社會融合包括了以下幾個維度：（1）就業融合。流動人口來到城市主要是為了就業，務工經商的比例高。（2）居住融合。從是否買房或者有私房以及居留時間長短可以反映出融合的程度。（3）生活融合。包括生活方式、態度取向、孩子入學等諸多方面，可以通過是否舉家遷移這一指標來衡量。（4）制度融合。反映了居住地社會在多大程度上接納了外來人口并為他們提供市民化待遇和均等化服務。可以從分享基本公共服務（包括計劃生育和生殖健康）的人數比例來反映制度融合的程度。（5）心理（文化）融合。外來人口的主觀心理評價，是漂泊感還是歸屬感？有戶籍的原住民對外來人口是平等接納還是歧視對待？

這個指數是若干分指數標準化之后平權的總指數，既要反映社會融合的本質要求，同時要考慮到數據的易得性和計算的可操作性。分指數的構造都基于正向指標。取值范圍0～100。

“就業指數”反映了以務工經商為主的流動人口社會融合最核心的內容，是就業維度的社會融合。就業指數如何反映社會融合度？（1）是進入城市找到第一份工作的時間長短，時間越短，則社會融入越好；（2）是失業時間的長短，失業時間越短，則社會融入越好；（3）是工作的穩定性越強，則社會融入越好；（4）調查時點在業外來人口比例。

“居留指數”反映了外來人口在流入地的居留時間的長短，一般來說，居留時間越長，則社會融入越好。可以用在本地連續居留一年及以上外來人口比例來測度。

“家庭指數”反映了舉家遷移的程度。舉家遷移意味著第一代移民已經在城市擁有相對穩定的工作，結果導致家屬隨遷。可以用舉家遷移的外來人口比例來測度。

“購房指數”反映了外來人口的深度融入，一般來說，能在流入城市買得起房子的外來人口往往經濟實力雄厚，在城市有穩定的職業和收入。這一指數可以用已購房的外來人口比例來測度。

“福利指數”反映了中央政府和城市政府對外來人口的歡迎態度和提供的公共服務和產品的程度。可以用兩個市民化比例來測度：（1）享受市民化福利待遇和公共服務的外來人口占外來流動人口的比例，此即享受市民化待遇的流動人口；（2）新落戶流動人口占城市流動人口總量的比重，此即獲得市民化身份的流動人口。

“認同指數”包括了外來人口的社會認同和心理認同。前者是指身份和權利認同，后者是指歸屬認同。

社會認同感和歸屬感是衡量整個社會整合和群體融合的很重要指標，只有當流動人口對流入地有很強的認同感和歸屬感時，才能說他們比較順利地融入了流入地社會。盡管流動人口中有相當部分是長期工作生活在流入地，已經成為流入地社會不可分割的一部分，成為整個社會主要的勞動力組成部分，他們的活動已經成為經濟發展不可或缺的一部分；但在很多流動人口看來，流入地社會依然是“外在的”和“他們的”，而并不認為是“我們的”。在流動人口中這種漂泊的感受和心態是十分普遍的，而這種漂泊感和心態正是缺乏社會認同和歸屬感的表現。[6]歸屬感是指社會成員把自己歸入某一地域人群的心理狀態，這種心理既有對自己社會身份的確認，也帶有個體對該地域的投入、喜愛和依戀等感情色彩。

社會認同就是從流動人口身份轉變為戶籍人口，正如任遠等指出的：“這些流動人口從開始進入城市，到其中的部分人口逐步在城市沉淀下來，在城市定居、生活和發展，成為事實上的城市移民，是我們所界定的流動人口社會融合。”在這個意義上，流動人口的社會融合是指人口流動的社會結果。2004年推出的《上海市居住證暫行規定》將“門檻”放低為只要在上海具有穩定職業和穩定住所，即簽有半年以上勞動聘用合同或辦理了工商執照，同時又在上海擁有產權房或簽有半年以上房屋租賃合同的外省市來滬人員，并且強調由外來人員自愿申領，從而在全國率先實現了“居住證制度”的平民化。

社會認同也包括了外來人口被賦權參與城市社會生活，如社區活動的參與、選舉權的賦予等。從本世紀初開始，江蘇省昆山市就實施“新昆山人”計劃。只要農民工在昆山有相對固定的工作，有比較穩定的住所，他們就是“新昆山人”，可以享受與老昆山人一樣的待遇。昆山市把外來農民工與本地勞動力一道納入統一就業管理與服務范圍，取消一切就業服務收費，農民工在昆山實現了無門檻就業；進入城鄉統一勞動力就業市場，城鄉互動，雙向選擇，平等競爭擇業；與本地勞動力一樣同工同酬，同等享受工資、福利和保險待遇；強化對農民工的動態管理，把農民工和城市就業人員基本情況都輸入電腦備案。昆山按照“共處一地、共創繁榮、共保安寧、共樹新風”的總體思路，實施了文明素質提升工程，鼓勵和支持各企事業單位、社區、街道，通過組建“新昆山人藝術團”和文學、音樂協會等，開展各式文化娛樂活動，豐富完善“新昆山人”業余生活，提升新昆山人的自豪感。昆山沒有農民工概念，自然無從談及對農民工的偏見和歧視。

心理認同是一種自我主觀評價，是指歸屬感和自我認同。例如，雖然沒有獲得城市戶口，但在城市有穩定的職業和收入，有固定的住房，舉家同住，那么其自我認同往往是不言自明的。

促進流動人口社會融合的路徑選擇

人口流動中的社會融合是構建社會主義和諧社會的重要環節。但社會融合也是一個長期的過程，是一個漸進的過程。在市場經濟條件下，一方面城市的大門徹底打開，關不上了；另一方面城市的福利之門只能有限開放，因為城市的資源也是有限的。政府需要掌控人口城市化和市民化的節律，避免農村凋敝和城市超載的雙重困境。

“群體接納”的同時恐怕需要“個體排他”，提高城市的準入門檻，緩解外來人口增長壓力。例如，規定農民工進入城市就業條件，如在文憑、技能、適應能力、年齡等方面對農民工流入進行適當限制，屏蔽那些沒有融入可能的農民進入城市，尤其是那些年齡大的農民。優先解決精英農民工及其家屬的市民化問題，等條件成熟時再逐步考慮其他農民工市民化要求。這是人口有序流動的題中應有之義。

談戶籍，人口不能缺位，戶籍的是與非、成與敗，都不能缺乏人口經濟學的討論。戶籍制度歸根結底是一個人口管理制度，是人口屬地化、區隔化管理的制度。戶籍制度導致中國人口地方化，固化了中國人口的分布，這固然帶來社會穩定的效益，但是也導致我們的公民待遇遲遲不能擺到桌面討論。看我們的身份證，我們是居民身份證，而不是公民身份證，原因在那里呢？戶籍制度可以提供一個可信的解釋。中國人的居民身份是戶籍制度所造成的，戶籍制度也不是現在才有的事情，由來已久，歷史上就有戶籍制度，是傳統國家治理的一種手段和方法，是人治、治人的統治需要，是中華帝制的附屬產品。戶籍制度固化了中國人的地方身份，所以改革是很艱難的。一方面，戶籍制度有穩定社會秩序的效果，同時也在一定程度上損害了我們對自由與福利公平的訴求。對戶籍制度批評很多，我們認為有兩個關鍵詞需要引起注意，一個是自由，一個是福利。正因為戶籍制度，我們至今不能進入一個自由遷徙的年代，自由遷徙的權利還是一個夢想，是一個中國夢，我們可以自由流動，但是不能自由遷徙。關于福利，包括社保與公共服務這兩塊，主要是社保，各地社保資源不同，轄內的居民、市民的福利待遇也不一樣。

戶籍制度至少固化了社會的不公，因為在戶籍制度框架里面人口可以分為市民和準市民，城市化人口和市民化人口不能相提并論。城市化之后有一個市民化的問題，市民化之后有一個福利化的問題，所以提出福利公平的訴求。現在政府提出要控制大城市人口的增長，但其實大有大的好處，規模經濟，關鍵是要讓市場發揮應有的作用，即在資源配置的中心作用，那就必須人口自由流動。但是現在北京、上海都控制人口增長，是控制了流動人口還是戶籍人口？這是一個問號。大城市人口增長，涉及一個統計口徑問題，首先是實有人口，第二是常住人口，第三是戶籍人口，到底控制的是哪一塊人口？主要能控制的是戶籍人口，流動人口控制是很難的。在人口經濟學視野里面，對一些核心問題進行充分討論，可以發現中國戶籍制度被套上了，走進了死胡同，很難走通，至今沒有找到一個方法。為什么其他國家沒有戶籍制度，中國做不到呢？這是一個很大的問題。

一方面，之前的戶籍管理制度雖然無法阻擋農民城鎮化的步伐，但對農民市民化還是形成了障礙，導致人口城鎮化和人口市民化的背離。 我國人口的社會結構已由二元結構向著三元結構逐步變化，在傳統意義上的 “農民” 與“市民” 這兩個群體之間增加了一個“農民工” 群體。 農民工是從第一產業分離出來進入城鎮地區第二產業、第三產業的打工者，他們既不是真正意義上的農民，也不是真正意義上的市民，因為他們并沒有完全融入城市生活，也沒有被城市戶籍和福利制度所接納。 如果這種局面不改觀，必將影響城鎮化的健康發展，影響社會的和諧穩定。另一方面，由于持續的低生育率和人口 “少子化” 的進程，大城市人口與經濟社會的可持續發展必須通過 “替代性遷移” 予以保障。因此，外來人口的進入和落戶對很多遭遇人口虧損的城市來說，具有重要的意義。

2014年7月份公布的 《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》 和后來發布的 《居住證管理辦法 （征求意見稿）》 都表明，我國城鎮戶籍制度改革的方向不是簡單地取消或者弱化，而是朝著增進公民權利公平和社會福利公平并重的方向，逐步完善制度本身的區域協調功能、 人口管理功能和福利保障功能，使外來人口能夠享受更好的公共服務。上海最早實施居住證制度，當初的目的主要是引進人才和吸引投資，后來擴展到所有在上海居住的非本市戶籍人員。 上海規定，凡是在上海居住的外來人員，都必須辦理居住登記。 居住證分臨時居住證和居住證兩種，符合一定條件的可以領取居住證，持有居住證一定年限后可以轉為上海市戶籍人口。 目前，這一制度已在部分城市推行。

說到底，戶籍一開始就是與居民福利掛鉤的，戶籍制度是地方福利保護主義的制度屏障。戶籍管理制度之所以無法完成 “全國一盤棋”，關鍵是條塊分割體制以及城鄉二元結構由來已久、 盤根錯節和根深蒂固。 戶籍制度反映了人口管理各自為政、 居民福利本土保障的事實。 戶籍制度的改革方向就是進一步剝離附著在戶籍上的利益。尤其在本次居住證制度改革中，《征求意見稿》 進一步賦予轉移入城的非戶籍人員享受公共服務的權益，常住人口與資源環境的關系、 福利的配給或許成為改革的難點。

從城鎮化到市民化的轉變，其中最大的障礙就是戶籍管理制度。 居住證制度改革有利于進一步削弱制度的藩籬，促進流動人口的社會融合。要保障公民自由遷徙的權利，提高我國人口城鎮化的質量，就必須把握和平衡好 “四個化” 的進程，即居住的城鎮化、 戶口的市民化、待遇的社會化和福利的公平化。

目前，我國正處在快速城鎮化和人口大城市化的發展階段，戶籍制度雖然造成了福利差別，但在可預見的將來依然是社會管理的重要手段，也是有序發展的重要保障。 戶籍制度的改革思路應該是促進 “國民待遇” 的落實，在市民和準市民之間均等化共享城鎮地區改革發展所帶來的 “福利增量”，縮小兩類市民的福利差別，促進全社會的福利公平。為此，不僅要在大中城市和小城鎮為新市民降低 “入戶門檻”，而且要為準市民降低 “享福門檻”，弱化由此派生出的福利只向市民傾斜的制度歧視和社會不公，既要實現城鎮中社會福利公正的目標，同時也要實現城鎮人口的長期均衡發展。目前，居住證制度改革正在嘗試走出一條公平化之路，實現基本公共服務的均等化和基本社會保障的公平化。

參考文獻：

[1]任遠.城市病，還是城市新生？——特大城市城中村地區流動人口社會治理[J].中國社會科學內部文稿，2016，（3）.

[2]李明歡.20世紀西方移民理論[J].廈門大學學報，2000，（4）.

[3]任遠，鄔民樂.城市流動人口的社會融合：文獻述評[J].人口研究，2006，（3）.

[4]李強.戶籍分層和農民工的社會地位[J].中國黨政干部論壇，2002，（8）.

[5]肖子華.習近平流動人口社會融合思想研究[J].人口與社會，2016，（3）：37.

[6]徐祖榮.流動人口社會融合問題的社會學思考[EB/OL].http：//www.humanrights-china.org/cn/xsdt/xscg/t20090209_416436.htm.

（責任編輯 焦德武）