國家治理現代化視域下中央八項規定的政治功能探析

趙麗濤

摘要：中央八項規定承載著黨的執政理念和民眾的政治期待，它是從嚴治黨的“切入口”，也為提升國家治理能力奠定基礎。中央八項規定是中國共產黨以巨大勇氣進行“自我革命”所確立的政治紀律與政治規矩，具有凈化政治生態、鞏固執政合法性、促進公民政治參與、凝聚社會共識的重要作用，有助于建構穩定政治秩序，發揮其政治功能，必須增強制度供給，不斷推進國家治理現代化。

關鍵詞：八項規定；國家治理；政治功能

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0061-005

政黨建設與國家治理是當今政治領域中的核心議題，二者具有緊密的內在關聯。“政黨能力是影響一個國家政治發展和政治文明的關鍵，也在很大程度上影響著國家治理現代化的實現。”[1]在現代政治秩序理念中，加強執政黨自身建設正是為了完善國家治理體系，推進國家治理能力現代化。中國共產黨是國家治理現代化的主體，其制定政治生活中的主要規則，并讓自己的行為也受之約束。改進工作作風，密切聯系群眾的八項規定是黨以巨大政治勇氣進行“自我革命”所確立的政治紀律和政治規矩，它通過詳細具體的措施規范廣大黨員干部行為。從問題取向看，當前人們對中央八項規定存在一定程度認識上的不足，容易將其降低為單純的懲罰或限制措施，沒有從政治功能上進行深度分析。本文旨在探討中央八項規定的政治功能，從而為推進國家治理現代化奠定基礎。

一、中央八項規定與國家治理現代化的邏輯關聯

“國家治理現代化是中國共產黨作為執政黨治理國家的價值訴求，是中國共產黨治國理政帶領全國人民實現中國夢的重要路徑。”[2]在推進國家治理現代化進程中，中國共產黨依據政治理念制定一系列治理規則和制度體系，并且運用這些規范管理國家和社會各方面的事務，從而確保國家長治久安和百姓安居樂業。從本質上看，政黨治理與國家治理具有同構性，黨只有不斷加強自身建設，保持先進性與純潔性，才能在政治實踐過程中作用于現實的交往關系，產生結構化的政治規則，強化與完善對國家事務的介入與治理。實際上，我國國家治理的根本性問題在于，黨如何通過適當的、被公認的政治規范調控權力，提升執政水平，以期在政治實踐過程中維護和實現政治實體及其社會主體的正當利益，防范各個社會階層、利益群體之間產生沖突。

在此意義上，國家治理現代化包括三種基本指向性意涵：一是政黨治理是國家治理現代化的基礎和前提。堅持和發展中國特色社會主義，推進社會主義現代化，離不開黨的領導。當前我國處于改革關鍵階段，更需要提高黨的執政能力，充分發揮黨統籌協調、整體治理的領導核心作用。二是制度治黨與治國理政是有機統一的，其實質是通過政治理念調整各方面關系，形成合理性與正當性的交往規則，從而實現黨的示范引導與國家有序發展的有效融合。三是國家治理現代化對廣大黨員干部的素質和能力提出新要求。國家治理現代化水平取決于執政黨素質和能力的高低，只有不斷提升黨員干部的政治素養和治理能力，才能應對各種挑戰，為社會主義現代化建設提供堅強保障。

中央八項規定是我國國家治理體系的重要組成部分，它表面上通過改進調查研究、改進會風文風、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約等規范領導干部的工作和生活方式，而實質在于執政黨以巨大的政治勇氣推進“自我革命”，彰顯從嚴治黨的決心，以期推進國家治理現代化。鄧小平指出：“黨是整個社會的表率，黨的各級領導同志又是全黨的表率。”[3]廣大黨員干部只有在政治實踐活動中以身作則、廉潔自律，貫徹立黨為公、執政為民的理念，才能贏得黨心民心，始終保持與人民群眾的血肉聯系。正因為如此，習近平同志強調：“我們黨作為馬克思主義執政黨，不但要有強大的真理力量，而且要有強大的人格力量；真理力量集中體現為我們黨的正確理論，人格力量集中體現為我們黨的優良作風。”[4]“八項規定既不是最高標準，更不是最終目的，只是我們改進作風的第一步，是我們作為共產黨人應該做到的基本要求。”[5]辦好中國的事情，關鍵在黨。推進國家治理現代化，必須加強中國共產黨自身建設，永葆為人民服務的政治本色。

中央八項規定的制度化措施承載著國家治理理念，為國家治理現代化提供可靠保證。我們可以看到，隨后出臺的一系列從嚴治黨規范，都與八項規定有著緊密的邏輯關聯，是黨提升治國理政能力的重要舉措。例如，《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》等印發或修訂，為黨的作風建設和國家治理提供了有力的制度支撐。實質上，中央八項規定是中國共產黨在政治實踐基礎上形成的具象化規范，它不僅得到多數人的強烈認同，而且也在政治交往過程中積淀并固化為常態化的制度規則。正是因為八項規定蘊含執政為民理念與政治期待，才使我們黨敢于零容忍、硬碰硬，不斷加強政治規則建設，從而推進國家治理現代化。

二、國家治理現代化進程中中央八項規定的

政治功能分析

在經濟社會深度轉型時期，推進國家治理現代化必須建構穩定的政治秩序。所謂政治秩序，是指政治實體在政治社會與政治生活中，依據統治階級的政治理念制定一系列政治規則和法律制度，并且運用這些規范對組織或公民實施政治控制的政治過程及其所呈現的穩定狀態。[6]從本質上看，政治秩序是特定時空內大多數人認可與接受的主流政治價值規范，它是由政治實體、政治規則、政治控制力等多種要素相互結合而形成的系統體系。[7]“穩定的政治秩序是社會正常運行、發展的基本條件，也是社會秩序、經濟秩序良好狀態的保證。”[8]它能夠規范和指導人們的政治行為，凝聚社會共識，防范社會沖突，從而確保經濟社會良性運轉。

穩定的政治秩序是實現國家現代化的前提和基礎。亨廷頓在探討政治秩序作用時強調，對于大多數發展中國家而言，“首要的問題不是自由，而是創立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而沒有自由，但不能有自由而沒有秩序。”[9]他通過對比不同類型國家現代化進程得出結論，穩定的政治秩序是促進社會成功轉型，實現現代化的基本前提，特別是發展中國家必須不斷提升政治制度化水平，樹立強大的公共權威。福山也認為，以負責任政府和法治為核心構件的政治秩序可以增強政權合法性，維護國家安定團結，從而促進經濟社會和諧發展。實質上，良好的政治秩序能夠保障國家權力的科學實施，有效整合社會資源，化解各階層之間的利益沖突，為現代化建設奠定政治基礎。我們可以看到，在世界各國實踐發展過程中，成功轉型并實現現代化的國家，十分注重政黨自身建設，確保擁有穩定的政治秩序。例如，新加坡之所以能夠實現現代化，取得巨大成就，一個重要原因就是人民行動黨建構了有效的政治運行機制，不斷提升治理現代化水平。而那些政治秩序混亂，充滿暴力、動蕩、騷亂的國家則在轉型道路上困難重重，錯失發展機遇，例如，泰國、菲律賓等東南亞國家陷入“中等收入陷阱”，很大原因在于這些國家政治失序，甚至遭遇政治動蕩，以至于難以集中精力解決社會問題。

當前中國正處于社會轉型關鍵時期，改革日益走向深水區。越是在這種時候，我們越是應該建構穩定的政治秩序，確保社會穩定。這就需要黨直面時弊，通過加強自身建設不斷提升國家治理能力。八項規定是中國共產黨改善領導干部工作作風、踐行群眾路線實施的政治規則，它能夠使良性政治秩序與國家治理形成耦合效應，有助于推進社會主義現代化建設。具體來說，中央八項規定在國家治理現代化進程中的核心功能在于，它可以營造良好政治環境，維護政治秩序的穩定。

第一，中央八項規定具有政治凈化作用，它通過嚴明政治紀律和政治規矩塑造良好的政治生態。如果領導干部在黨風政風與工作作風方面存在問題，那么就會敗壞黨的形象，污染政治生態，進而激化社會矛盾。習近平同志指出：“在一些地方和單位，‘四風問題越積越多，黨內和社會上潛規則越來越盛行，政治生態和社會環境受到污染。”[10]“政治生態好，人心就順、正氣就足；政治生態不好，就會人心渙散、弊病叢生。”[11]中央八項規定正是針對黨風政風不正問題而提出的從政規則，它的內容詳細具體，具有很強的可操作性。中央八項規定實施以來，黨員干部的行為得以規范，不僅降低了行政成本，而且實現了政治生態的全面凈化，有助于保持黨的先進性與純潔性。具體而言，中央八項規定的政治凈化作用主要體現在三個方面：一是通過確立政治規矩底線轉變“慣性思維”。中央八項規定給領導干部設了“高壓線”，明確了哪些行為是不可觸碰的底線，誰違反了規定就要受到嚴肅處理。這明確告訴廣大黨員干部，不要存在僥幸心理，不要認為八項規定是“走過場”，必須摒棄官僚主義、形式主義等不良習氣。二是通過“去污除垢”將腐敗分子清除出干部隊伍。中央八項規定實施以來，出實招、動真格，嚴格處理大吃大喝、公款旅游、拉幫結派、奢侈浪費、違法亂紀等蛻化變質的腐敗分子，保持黨在組織上和作風上的純潔性。三是通過建立長效機制破除官場陋習。中央八項規定不是“一陣風”，它將行為和準則固化為制度，建立了長效機制，常抓不懈，大力治理“酒桌辦公”、“過節送禮”、“迷信風水”、“文山會海”、“鋪張浪費”等司空見慣的陋習，樹立了勤政、廉潔、節儉的政治風氣。

第二，中央八項規定是黨鞏固執政合法性的一項重要舉措，它能夠促進政治系統有序運轉。負責任政黨及其相應的管黨治黨理念是建構現代政治秩序、實現政治穩定的關鍵。中國共產黨之所能夠成為執政黨并長期執政，最根本的原因在于她始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，將群眾利益置于自身利益之上，不斷通過制度建設調節各種矛盾。中央八項規定的政治穩定功能主要通過兩種方式得以發揮：一是以“制度供給”和“調節機制”制約和監督權力，促進決策的科學化、民主化、規范化。八項規定在貫徹執行過程中，不僅內容得到拓展與細化，而且相應制度、機制也持續跟進。諸如“基層調研工作制度、”、“公務車制度改革方案”、“領導干部培訓意見”、“辦公用房建設標準”、“公務接待清單制度”、“厲行節約反對浪費條例”以及推進八項規定實施的“常態化機制”、“長效機制”、“利益協調機制”等，既提供了制約與監督權力的制度規范，防止權力被濫用，又督促領導干部本著求真務實精神傾聽民聲、了解民意，緩解干群矛盾，從而有助于制定反映群眾利益訴求的公共政策。二是從嚴從實推進黨員干部作風建設，抵制腐朽思想滲透。近年來，官僚主義、形式主義、宗派主義、奢靡之風等封建落后思想以及拜金主義、享樂主義、極端個人主義等資產階級意識形態在理想信念、價值觀念上消融執政合法性，降低民眾對黨和政府的支持度和認同度，對政治安全和政權安全產生沖擊。中央八項規定的貫徹實施有助于強化宗旨意識、紀律意識、廉潔意識、服務意識，能夠從思想深處筑牢抵制不良思想的防線。

第三，中央八項規定促進了公民政治參與，有助于實現政治穩定。“所謂政治參與，是指一個國家的個人或團體通過某種方式涉入政治過程，以表達利益、施加影響的努力和活動。”[12]平等、有序的政治參與是公民行使政治權利、表達現實愿望、維護合法權益的重要保障，它能夠反映普通群眾的基本訴求，促進政府決策的科學化、民主化，從而最大程度確保社會公正。雖然我國法律賦予公民政治參與權利，許多地方政府部門也鼓勵民眾積極參與政治生活，但由于存在諸如調研“走過場”、社情民意反映制度缺失、民主監督缺位以及腐敗問題等因素影響，公民的合法權益難以得到有效保障。中央八項規定確立了明確的政治紀律和政治規矩，并且在貫徹落實過程中出臺一系列配套措施予以保障，通過多種途徑吸引民眾自覺參與，讓公民的知情權、參與權、監督權在實踐中不斷增強，督促黨員干部正確行使權力，維護社會公平正義和促進社會和諧。實質上，八項規定之所以能夠凈化政治生態，促使廣大黨員干部摒棄以往那種形式主義、官話套話、濫用權力等不良作風，是因為它提升了公民政治參與意識和能力，人們通過暢通的表達渠道反映問題，使黨員干部真正了解民眾疾苦、關注社情民意、正當行使權力。我們可以看到，中央八項規定在實施過程中不斷推進制度創新，擴大了公民參與監督的廣度和深度，只要發現黨員干部的違規行為，就會嚴格處理，從而維護廣大人民群眾的切身利益，維護社會公正。

第四，中央八項規定在貫徹執行過程中，密切了黨群、干群關系，這對于凝聚社會共識、維護黨的權威和尊嚴具有重要作用。各級領導干部不僅代表黨的形象，而且也是連接國家和群眾的紐帶，他們的工作作風、政治行為直接影響黨的團結，關乎公眾切身利益。如果黨員干部在工作中走過場、圖虛名、說套話，甚至慵懶散奢、以權謀私、腐敗墮落，那么就會削弱黨的權威，敗壞黨的形象，割斷黨同人民群眾的血肉聯系。一方面，中央八項規定通過一系列程序性、操作性的政治紀律和政治規矩大力整飭黨風政風，摒棄所謂講究排場、鉤心斗角、畫圈站隊、請客送禮等不良風氣，讓廣大黨員干部在身心輕松的政治生態中工作，從而增強黨的凝聚力，促使領導干部干好本職工作，齊心協力推進國家發展。特別是中央高級干部模范踐行了八項規定，以實際行動表明從嚴治黨決心，極大增強黨的向心力，贏得全黨的衷心擁護和廣泛贊譽。另一方面，中央八項規定增強了黨員干部堅持群眾路線的自覺性，保持黨與人民群眾的經常性接觸和聯系。通過構建普通民眾利益表達渠道，改進調查研究獲取準確真實的社會信息，黨員干部將分散的意見集中起來，從而有助于化解社會矛盾和沖突，協調不同社會階層的利益關系。更重要的是，中央八項規定本身的正當性可以提供一種公正、合理的政治秩序，滿足廣大群眾對未來生活的期待，這無疑能夠聚合人心，有效整合社會力量，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強政治保證。

三、以制度供給促進中央八項規定政治功能的

有效發揮

從歷時態看，中央八項規定是黨的作風建設的“切入口”和“動員令”，它開啟了全面從嚴治黨的序幕，有助于推進國家治理體系建設。但是，發揮八項規定政治功能，建構穩定政治秩序，還需要不斷增加有效的制度供給。制度具有強制性、長期性、穩定性特點，它是中央八項規定貫徹落實的外在保障。尤其在當前全面從嚴治黨背景下，必須依靠相應制度機制應對濫用權力、貪污腐化、驕奢淫逸等問題。推進國家治理現代化之所以離不開八項規定的制度建設，主要是因為它能夠提供確定性的外在約束，通過揚善抑惡約束黨員干部行為，從而塑造良好政治秩序。需要指出的是，當前圍繞八項規定的制度供給存在過于籠統、操作性不強等問題，阻礙了從嚴治黨的切實推進。而且，相應制度化措施與國家法律的進一步協調問題也制約著八項規定政治功能的有效發揮。因而，貫徹落實中央八項規定，應該以此為突破口，推進國家治理現代化。

發揮中央八項規定政治功能必須扎緊制度籠子，細化黨規黨紀。從本質上看，制度是一種約束人們行為的規則，它具有導向功能、激勵功能和規約功能。發揮八項規定的政治功能，必須不斷推進制度化建設，以更加精細、精準的規則將制度籠子扎細扎密扎牢。這就需要有關組織、機構、單位專門制定正式規則，依靠特定的主體、程序、措施確保八項規定落到實處，形成一種硬性管束力量。就當前來說，要建立一套針對脫離群眾、文山會海、公款吃喝、奢侈浪費等問題的制度規則，克服好人主義、小團體主義、拜金主義的錯誤傾向，完善社情民意反映制度、公眾監督制度、政商交往制度、黨風廉政建設考核制度等。需要警惕的是，圍繞八項規定的條例、規則、辦法、準則等制度形式在落實過程中出現了“懸置”、“走樣”、“變形”等問題。究其原因，是政治活動中實際存在的人情消費、親疏慣例、錢權交易等隱性、潛在規則消解了八項規定制度化措施的效果，這些不成文、非正式的所謂“通行做法”、“慣例”可能使正式制度被變通執行、替代執行、選擇執行，使八項規定難以真正落地生根。破除政治交往活動“潛規則”，關鍵是促進“顯規則”的不斷完善與有效執行，明確政治規矩與政治紀律，力戒“你好我好大家好”的工作態度，整治拉幫結派、請客送禮、錢權交易、暗中勾結等現象，堅決剎風整紀，糾正不良風氣。

通過建章立制推進黨內法規與國家法律的有效銜接。改善黨的工作作風，防止脫離群眾危險，不能單靠政治說教與思想灌輸，必須配置具體細致、切實可行的黨內法規。我們可以看到，一些黨員干部為了牟取不正當利益而突破黨紀國法，諸如貪污受賄、濫用權力、揮霍公款、插手工程項目等已經不是簡單的違反紀律問題，它還涉及法律問題。因而，八項規定在落實過程中應該逐步將紀律和準則固化為可操作的制度，并與國家法律相融合，對于應該做什么、禁止做什么以及應該如何做都進行明確規范，如果有黨員干部違反規定，不僅會受到黨紀處分，也會視情況追究法律責任，從而保持政治紀律與法治的一致性。推進黨內法規與國家法律相銜接，應該及時廢止或修訂相應的黨內準則、條例、規定、辦法，防止它們與法律制度產生沖突，從而使權力在黨內法規與國家法律的雙重約束下運行。

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（責任編輯 吳 楠）