生態文明制度四個維度的創新與優化路徑研究

詹玉華

摘要：黨的十八屆三中全會要求建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，標志著我國生態文明建設發展到了一個依靠制度來推動的新階段。生態文明制度是一個系統性的有機整體，涉及政治、經濟、文化、社會等各個方面，其中強制性的政府管理制度是內核，激勵性的市場選擇制度是動力，引導性的生態文化教育制度是方向，廣泛性的社會公眾參與制度是基礎。通過對生態文明制度四個維度的分析，探索其創新與優化的方法。

關鍵詞：生態文明制度；四個維度；融合與互動；創新與優化

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0066-005

黨的十八大將生態文明提升到社會主義現代化事業“五位一體”的高度，并在大力推進生態文明建設的四大工作部署中首次提出“加強生態文明制度建設”。[1]中共十八屆三中全要求“加快生態文明制度建設”、“必須建立系統完整的生態文明制度體系……用制度保護生態環境”。[2]從“加強”到“加快”建設，再到建立“系統完整的制度體系”，標志著我國生態文明建設從理論建設階段發展到制度體系建設的新階段，彰顯出我國生態文明建設的逐步深入，表現出國家的高度重視，也顯示出其建設的現實緊迫性。

制度就是為協調人類之間相互關系而人為設定的一些制約，是人類社會文明發展的重要成果，也是社會正常運行的必要保障。制度是使生態文明建設的設想轉化為具有可操作性的具體規范，因此，制度建設是生態文明建設的重要內容。本文從生態文明制度建設的四個維度進行分析，即強制性的政府管理制度、激勵性的市場選擇制度、引導性的生態文化教育制度、廣泛性的社會公眾參與制度，探索其創新與優化的方法。

一、強制性的政府管理制度

我國當前正處于經濟社會轉型的關鍵時期，強制性政府管理制度在遏制破壞自然生態的行為中尤為重要。首先，使生態文明建設規范有序。要解決好生態環境問題，必須在整個社會的共同努力下才能做到，這就需要從全社會的視角，為各個行為主體建立帶有權威性的共同標準來強制規范他們行為。由于強制性管理制度具有穩定性特點，增加人們守法行為將獲得肯定和回報的預期，由于其權威性和強制執行性，可以有效威懾破壞生態的行為，增加機會主義和冒險主義的成本和風險。其次，保證生態文明建設的方向性。隨著生態文明建設的深入開展，將進一步促使經濟增長模式的重大轉變和各方面利益的重新調整，因此，生態文明建設必然會遭受各種負面力量的抵制和影響，可能會導致其偏離正確的軌道。強制性管理制度是依靠法律或政府的強制力，通過法律或行政手段對不同經濟主體進行的剛性約束，具有權威性、明確性、強迫性等特征，受管制的經濟主體要么服從命令，要么接受懲罰，為生態文明建設走上正確軌道提供最基本的制度保障。

面對嚴峻的資源態勢和生態環境問題，政府作為推進制度建設的主導力量，有必要運用管理手段中的制度設計職能進行制度創新。“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。[2]“最嚴格”一詞，體現了黨和國家治理生態環境的堅定決心，表達了人民群眾改善生態環境質量的迫切愿望，是對生態文明制度提出的剛性要求，就是要在制度設計層面，根據最嚴格的標準，完善、改進生態環境保護制度，在制度執行層面，為徹底改變我國生態環保領域“守法成本高，違法成本低”的現象，要不折不扣地嚴格執行。政府要強化生態建設工作責任制，領導干部要樹立正確的發展觀，改革政績考核機制。習近平在十八屆中央政治局第六次學習時強調：“我們一定要徹底轉變觀念，就是再也不能以國內生產總值增長率來論英雄了，一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置。”[3]對造成資源浪費、生態環境損害的責任者嚴格依據制度、法規追究責任，及時自覺地公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監督。通過規范的、權威性的政府管理制度建設，提高生態行政能力，打造生態型政府。

強制性政府管理制度雖然實施成本比較昂貴，但其效果立竿見影，在我國當前生態環境形勢十分嚴峻的情況下，生態文明制度建設已經不是“想不想”實施的問題，而是“不得不”實施的問題，強制性的政府管理制度為生態文明建設提供強有力的制度保障。

二、激勵性的市場選擇制度

現代社會是高度市場化的社會，它要求發展中更加注重處理好個體性的問題。生態文明建設涉及各經濟主體之間存在的發展、利益、成本等多重復雜社會關系，這就需要通過制度建設，來鼓勵這些主體的行為對其他主體、對社會整體產生正能量。基于市場的制度設計目的在于向相關主體提供利益驅動，引導其行為并實現與政策目標相一致的“激勵相容狀態”。[4]生態文明建設中，激勵性的市場選擇制度是指管理者按照生態文明理念向各類經濟主體提供一攬子可供選擇的政策，并不做出強制性的行動規定，而是通過向經濟主體提供直接或間接的利益作為驅動，經濟主體借助市場信號，根據自身的條件及其他因素，趨利避害，理性選擇對自己最適宜的行動路徑。

絕大多數資源環境屬于公共物品，哈丁的“公有物悲劇”表明，公共物品最容易遭到破壞。解決公共物品問題典型的經濟手段有以下幾種：第一，建立健全產權制度。當生態建設與發展生產之間發生矛盾時，就應該運用產權理論建立交易制度，將生產和消費中產生的環境污染、生態破壞作為產品，明確其產權，進入交易市場，讓市場自動確定其價格。實施有效的環境產權交易制度，使資源占用和污染排放權在企業之間能夠交易，這樣會實現在資源消耗和污染排放總量不變的情況下，生產出更多更好的產品，提高了經濟效益。產權制度解決了生態環境公共性與不同利益主體之間的矛盾，促使人們保護稀缺資源，而價格機制則可以方便地提供不同環境資源的相對稀缺程度，通過市場配置優化環境、資源的利用，鼓勵人們尋找可替代的資源，促進技術創新，有利于企業更加注重節約資源和保護環境，提高生態文明建設效率。第二，建立健全生態補償制度。保護生態環境就是保護和發展生產力，生態責任嚴重缺失是生態危機的主要根源，生態產品生產者出售生態產品，理應獲得收入，生態補償制度促使企業等主體真正承擔起生態責任。要按照資源使用者付費、環境破壞者補償的原則，建立健全生態補償制度。第三，根據福利經濟學家庇古提出的“庇古稅”理論，對生態環境財稅制度進行創新和完善。對經濟活動中產生的資源消耗、環境污染等副產品進行征稅，把污染者給他人造成的外部成本內部化，使生產者的私人成本對等相應的社會成本，同時，用補貼等方式發揮公共物品外部性的正面效益。

市場化生態激勵制度對市場體制和技術條件具有較高的要求，但它成本有效性高、靈活性強，經濟主體具有多方案選擇的權力，能充分調動市場在資源環境配置中的決定性作用。對生態文明建設過程中產生的生態產品和服務進行配置、定價和交易，要充分發揮市場機制的作用，按照供求關系、生態產品公平分配、資源稀缺程度等原則進行，從而激勵各類市場利益主體自覺主動地參與生態文明建設[5]，通過市場這一“看不見的手”引導，既減少了生態管理成本，又促進了企業改進技術和綠色轉型，提高了企業競爭力。

三、引導性的生態文化教育制度

生態文化，就是指人類在實踐活動中，以生態價值觀為取向，以謀求人與自然協同發展為宗旨的文化。它傳承了中華傳統文化中優秀的生態智慧，融合了時代精神與現代文明成果，主張人與自然之間建立和諧共榮的關系，代表了當代中國先進文化的前進方向，是促進人與自然和諧共存的文化載體。

生態文化屬于非正式制度，是生態文明建設的方向和旗幟。首先，生態文化在生態文明建設中起引領作用。生態文明建設不僅要有強制性的正式制度來規范和約束，還需要有價值認同感和道德自律性的非正式制度來引導和矯正。生態文化是文化經過長期積淀與反復整合的結果，具備對人們行為選擇的導向、約束和激勵功能，具有強烈的整體認同性和感召精神。其次，生態文化是生態文明建設的力量之源。生態文化是中國傳統文化的生態智慧、馬克思主義自然辯證法以及當代世界可持續發展理念相結合的產物，是對奢侈消費、不可持續經濟發展方式的徹底否定，也是文化創新的時代內容。生態文化與時俱進的發展是提升文化軟實力的重要內容，它已日益成為建設美麗中國的驅動力和生態文明建設的向心力。

塑造生態人格是生態文化建設的時代內容。人們習慣于將問題歸結于制度，而人自身在其中的責任被淡化甚至掩蓋了，這種只見制度不見人的做法，忽視了人在歷史上的主體地位，也忽略了人的主觀能動性，顯然不符合歷史唯物主義。生態文明作為一種全新的文明樣式，需要一種新的主體承擔者——生態人。生態人與傳統的經濟人或法律人等不同，他具有良好生態倫理素養，本質上是人的社會屬性和自然屬性的統一，是追求當代人和后代人利益、人和生態環境利益一體化的人，是實踐活動中尋求經濟、社會和環境效益最優化的人。制度本質上是現實社會生活的抽象反映，不可能窮盡社會生活中所有現象，所以它只能是原則性和普遍性的。制度具有相對穩定性，它無法隨著社會生活的變化而立刻發生有效的變革，制度相對滯后性和獨立性的內在特點，決定了任何一種制度都不可能完美無缺，這是加強生態文明制度建設的理論根源。同時也表明，我們一方面要完善制度本身，另一方面還要塑造和培養生態人格。生態人格是個體能動的品質系統，使得個體即使在現有規章制度存在缺失的情況下，也能夠引導個體自主地尋求和實現應有的價值目標，在制度不能起作用的時間或場合發揮著獨特的作用。生態人具有道德自律精神，能夠自覺將生態文明制度內化為主體的道德準則，塑造生態人格，就是通過提高人們對生態文明的認知和自覺性，來彌補制度的不足。

四、廣泛性的社會公眾參與制度

生態環境是公共資源，關系到每一個人的切身利益，必須調動公眾的積極性和創造性。公眾是參與生態文明建設的重要力量，他們在生態文明建設中發揮了重要的作用，將公眾參與納入制度化軌道就顯得尤為重要。[6]首先能有效解決公眾參與愿望增強與制度提供空間較小的矛盾。生態權利是直接影響人的生存與發展的基礎性和根本性的重要權益，公眾是環境問題最直接的影響者，因此，改善生態就是改善民生，保護生態就是保護人權。在環境問題日益突出、公民維權意識逐漸增強的社會敏感期，需要從制度層面來尋求解決方案。其次能有效彌補政府能力的不足。我國已經將生態文明建設上升到國家戰略的高度，但目前還是沒能從根本上扭轉生態環境總體惡化的局面，其中公眾的力量發揮得不夠是重要原因。公眾對發生在他們身邊的生態問題有切身的感受，積極妥善地挖掘和引導蘊藏在人民群眾中巨大的精神和物質力量，有利于改變政府唱“獨角戲”的狀況。再次能有效矯正政府失靈和市場失靈問題。政府官員作為獨立的個體，在監督不足的情況下，可能會出現以公共利益之名，行個人或小集團利益之實的事件，導致政府也會失靈。公眾的廣泛地參與作為政府和市場之外的第三方力量，能夠有效地克服政府自我監督的弊端，幫助政府從公共生態利益的角度考慮和處理問題，推進政府的民主、公正行政。

我國生態文明公眾參與制度尚未受到應有的重視，應從以下幾個方面加以完善，為公眾參與提供制度平臺。第一，建立健全信息公開制度。從立法上完善生態文明建設知情權訴訟制度是為保護和落實公眾的生態環境知情權益的關鍵，應追究環保部門在生態環境信息公開中的不作為行為，為公民在生態文明建設中的知情權提供司法保障，使他們能夠有效地參與到生態文明建設中來。[7]及時公開環境信息，有利于公眾實時掌握真實的生態環境現狀，準確了解政府的管理措施和取得的成效，是保障公眾參與制度有效性的前提。第二，建立健全信息反饋制度。不理會公眾的意見和建議，會挫傷公眾參與的積極性，應建立相應的及時反饋機制，使政府、企業與公眾等不同社會主體之間形成良性互動，對有悖生態文明的行為施加輿論壓力，讓負責任的企業獲得發展。第三，建立健全非政府組織。相對于政府和其他組織來說，公眾分散性的力量顯得非常單薄，非政府組織成為公眾得以參與社會公共事務的重要平臺。長期以來，我們重視發揮黨和政府的作用，卻忽視了社會組織的作用，許多掛靠環保部門的環保組織，其活動計劃受控于政府，沒有真正的獨立性和自治性，這是制約公眾參與的重要因素。我們應放松對環保組織的管制，讓這些非政府組織有更多的自由活動空間，為公眾參與提供組織保障，讓公民有更多的機會通過這些組織參與到生態文明建設中來，從而形成一股強大的社會力量。

五、生態文明制度四個維度的融合與互動

生態環境具有整體性、復雜性的特征，要求生態文明制度體系必須是一個相互聯系的有機系統。首先，強制性政府管理制度是內核。包括政策、法規等在內的強制性政府管理制度是最低要求，逾越的這一紅線就必須受到懲罰，被規范的主體沒有自行選擇的余地，它對生態文明建設起到基本的保駕護航的作用，在生態文明制度體系中處于核心地位，我們必須借助這一制度的強制性力量來震懾破壞生態的行為。其次，激勵性的市場選擇制度是動力。市場選擇制度通過其內在的激勵機制，有利于調動經濟主體的積極性和主動性，能夠以盡可能低的成本實現生態文明建設的效果。如果激勵性的市場選擇制度能被很好地設計并加以實施，這將使市場在資源配置中起決定性作用，可以充分挖掘企業和個人內在的潛力，使他們在追求自身利益的同時客觀上促進自然生態的改善。再次，引導性的生態文化教育制度指明了方向。生態文化代表了當代中國先進文化的前進方向，它蘊含著人與自然和諧有序、協調可持續發展的思想，通過社會風尚、倫理道德等軟約束，來激發人們內心信念，實施生態環保行為，使人們在遵守基本的制度要求基礎上，自覺地為自己提出更高的要求，生態文化為生態文明強制性政府管理制度建設營造一種良好的社會環境。最后，廣泛性的社會公眾參與制度是基礎。通過制度建設，充分發揮公眾參與的作用，使公眾有參與權和監督權，保障他們積極參與到生態文明監督管理等各項事務中來，促使人們形成低碳、綠色的生產方式和生活方式，夯實生態文明制度建設的最廣泛的社會基礎。

生態文明制度體系各組成部分需要相互匹配、相互磨合，只有實現有機的融合與互動，才能取得協同效應，最大程度發揮整體效能。首先，根據不同制度之間的關系進行優化選擇。有些制度之間存在替代性關系或互補性關系，當不同的制度獨立發揮作用產生的效果相同或相近時，它們之間便具有替代性，同時使用多項具有替代性的制度會產生疊加效應，對經濟體的沖擊較大，這時就應該在若干可以替代的制度中選擇一種最適宜的制度。若某種政策效果的充分實現，需要兩個或兩個以上的制度共同實施時，它們分別作用于同一事物的不同方面，這些制度之間便具有互補性，這時候就應該根據制度的實施力度進行組合。其次，推動相關制度之間的及時轉化。例如，引導性的生態文化具有廣泛的普適性，它是強制性政府管理制度創新的基礎和源泉，當生態文化越來越成為一種社會的必須，而其自律效力又無法有效發揮時，就應該使這些非強制性的文化制度規范化、法制化，將生態文化的規范效能通過強制性的政府管理制度這個載體充分發揮出來，積極推動生態文明建設所倡導的價值觀念和倫理規范向法律、政策演變，提高符合生態文明建設要求行為的收益預期。反之，當一些強制性的制度經過長期實踐，已完全內化為社會主體自覺的道德行為時，就應該使之非正式制度化，以降低制度的實施成本。通過制度之間內在契合與相互轉化、優化組合，發揮制度的約束和激勵功能，努力構建起系統完善的生態文明制度體系。

六、結 語

生態文明實踐沒有止境，生態文明的制度創 新和完善也沒有止境。生態文明制度是一種新的理念，沒有成熟的理論研究和普適性的實踐經驗作為基礎，其建設必然是一個長期的過程，需要在實踐中不斷地探索總結。生態文明是超越傳統的新文明形態，彰顯出制度創新的重要性。但是，創新本身不是目的，不能為了創新而創新，這就要求我們一方面根據生態文明建設的實踐需求，及時新建或修訂相應的制度。另一方面，必須防止制度執行的碎片化現象，注重發揮制度體系的整體效益。因此，既要重視制度內部各要素之間、制度與制度之間的關系，又要重視理論與實踐的關系。加快推進生態文明制度建設的試點，先在一定的領域和地區實施，待成熟后再向所有領域和地區逐步鋪開，通過在實踐中不斷總結經驗，使各種制度得到不斷地完善。生態文明制度體系是個開放的系統，其建設是一個不斷開拓、不斷充實完善的過程，需要科學的頂層設計與嚴謹的“摸著石頭過河”相結合。當前，我國生態文明建設已經發展到了充分發揮“制度紅利”的新階段，我們應適應歷史和時代的新要求，增強歷史使命感，積極地對生態文明制度進行創新和完善，推動生態文明建設邁上新臺階。

參考文獻：

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（責任編輯 明 篤）