安徽省充電基礎設施PPP模式運行機理研究

楊彤+龍如銀++李文博

摘要：安徽省充電基礎設施建設是加快新能源汽車推廣應用、促進汽車產業轉型升級的重要舉措。政府和社會資本合作PPP模式具有引領契約合作觀念、推動技術和制度創新的能力，將是充電基礎設施“有效供給”的重要路徑。文章從安徽省充電基礎設施PPP項目的需求現狀入手，梳理該類項目中可能存在的問題并從宏觀層面分析PPP模式運行的靜態和動態機理，提出以政府支持為引領、以社會資本參與為支撐、以中介黏合為紐帶、以平臺搭建為依托的對策建議，以期滿足日益增長的安徽省充電基礎設施的需求。

關鍵詞：安徽省充電基礎設施；PPP模式；政府；中介

中圖分類號：F269.27.54 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0090-005

安徽省充電基礎設施建設是加快新能源汽車推廣應用，促進傳統汽車產業轉型升級，緩解傳統能源壓力，提升城市環境質量的重要舉措。2016年2月《安徽省人民政府辦公廳關于加快電動汽車充電基礎設施建設的實施意見》出臺，提出到2020年充電基礎設施新增集中式充換電站500座，分散式充電樁18萬個的發展目標，充電基礎設施的“有效供給”成為當前亟待解決的首要問題。政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP模式）將是提供此類準公共品的創新途徑，該模式在充電基礎設施領域的應用，將通過事前深度溝通、締結契約，在政府的鼓勵、引導和參與下使社會資本逐步融入充電基礎設施的建設，分擔項目風險、共享收益、實現合作共贏。[1]PPP模式的應用將有效整合社會資源，盤活社會存量資本，拓展城市基礎設施建設融資渠道，減輕地方政府債務負擔，提升政府治理能力并最終滿足安徽省電動汽車的充電需求。

一、國內外研究及現狀分析

伴隨著PPP模式在公共品及公共服務領域的推廣應用，世界范圍內的學者們對該模式構建運行的關注度持續升溫，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國家在發展PPP模式應用方面處于領先地位并形成了規范文本和合同指南，金磚國家的PPP模式使用也逐漸增多。一些學者從總體上對PPP模式的應用發展進行了分析，有的側重于概念界定等理論分析，有的側重于合作方向和內容的篩選，有的側重于合作過程設計，有的側重于改革實踐，還有的試圖將理論與實踐、內容與過程相結合，從各個角度全面闡釋該模式。其中大部分學者認為該模式的適用范圍為基礎設施等準公共產品領域。[2]多數學者側重于結合能源、醫療、交通、通信和水處理、綜合管廊、海綿城市、小城鎮開發等領域的項目進行PPP模式的應用研究。[3]

在對充電基礎設施的研究方面，很長一段時間以來，學者們都是將其作為電動汽車發展研究的一個子項，依附性較強[4]；國外在充電基礎設施檢測認證、支付互聯互通等方面的成功經驗值得我們學習借鑒。有學者通過比較研究，借鑒優勢國家的充電設施提供方式和運營模式以期為自身的電動汽車充電設施建設提供合理的建議[5]；也有學者從博弈的角度分析電動汽車充電設施建設運營項目關系人之間的關系，研究發現政府支持力度以及充電電價的制定會影響充電設施的提供。[6]部分學者從充電設施的商業運營模式方面進行分析，擬尋求最佳的盈利方式。[7，8]

總之，當前理論界關于PPP模式的研究較多，但由于不同國家地區以及不同行業的體制背景和制度稟賦以及實施動力均存在差異，并且現階段真正將PPP模式應用于電動汽車充電基礎設施建設的研究還不多見，理論體系有待完善，特別是現階段充電基礎設施的供給仍處于起步階段，對該領域PPP模式建設運營中各參與主體和具體運行過程的研究呈現碎片化、分散化特征，缺乏相對完善的制度框架，合作模式建構及運行機制的系統性研究有待加強。

安徽省正加速發展電動汽車產業，2017年2月13日，安徽省經濟和信息化委員會印發了《安徽省“十三五”汽車和新能源汽車產業發展規劃》，指出為保障實現“十三五”規劃目標，需要加快推進電動汽車基礎設施建設，并將其納入城市綜合交通運輸體系規劃。一直以來安徽省電動汽車行駛里程和充電量兩項指標以及電動車技術及產業化發展等方面一直走在全國前列。2010年3月安徽省就已正式啟動電動汽車充換電服務網絡的構建，其中充電基礎設施主要包含以快充、慢充方式修建的充電站和換電站以及分布式的充電樁，并且還積極引入新穎的無樁式充電基礎設施，截至2016年5月已建成充換電站100座，充電樁（含簡易充電樁）15000個，車樁比約為1：1[9]，充電基礎設施主要分布在合肥、蕪湖兩個國家新能源汽車示范推廣城市。但從安徽省充電設施提供的整體情況看，仍存在建設發展不平衡，充電基礎設施供給多頭管理、“錯位”與“缺位”并存、充電標準不健全、配套不完善、投資主體不明確、風險交織、充電服務費難以提高、商業模式難以創新等困難，“車多樁少”的窘境有待破解。

隨著充電基礎設施投資窗口的打開，以及國家各層面激勵政策的刺激，再加之其他行業PPP項目的示范帶動，在全國PPP模式推進的大潮中，安徽省公共服務領域的PPP模式應用正在鋪開，各地市正試點引入社會資本參與的PPP模式，特別是在充電基礎設施供給領域，安徽省也積極嘗試應用社會資本參與的PPP模式，目前首個電動汽車充電基礎設施PPP項目已于2016年1月在安慶市正式簽約，2016年6月順利完成競爭性磋商，進入項目執行階段，項目計劃總投資8.18億元，擬合作的期限為13年，回報機制為可行性缺口補助。但是由于該模式應用時間較短，各參與主體普遍缺乏經驗，對其運行機理缺乏深入的了解，再加之政府管理、社會資本進入動力不足以及縣市級政府財政能力薄弱、承諾兌現率低、項目性質發生變化等問題，可能影響PPP項目的可持續推進；同時，由于現階段各類示范項目自身運行也尚處在起步階段，示范效應及帶動作用有待進一步提升，亟需理論指導。基于此，本文梳理充電基礎設施項目中可能存在的問題并從宏觀層面分析助推PPP模式的作用機理及相關政策建議。

二、充電基礎設施建設PPP模式的作用機理

充電基礎設施建設初始投資量較大，有較強的正外部性，需要長期維護，具有準公共品的性質，其PPP模式的運行需要多個利益主體的協調配合，如圖1所示。

首先，充電基礎設施建設運營方面市場失靈難以避免，政府的有效干預將促進資源配置實現“帕累托最優”，提升社會福利的總水平。政府在充電基礎設施建設的初始參與扶持將有利于降低成本，減少企業參與此類項目的盲目性，形成規模經濟并推動技術革新，引導市場需求并降低各方的投資與運營風險。政府運用PPP模式的本質是為社會提供低價優質的電動汽車充電服務，政府支持力度以及充電電價的高低會影響充電設施的提供，因此，在提供充電基礎設施的過程中，政府需要積極接受PPP創新理念，合理劃分利益主體間的責權利。政府需要在充電基礎設施建設主體間構建一個可持續的合作關系，不斷提升服務意識，優化市場和法制環境，健全信息披露制度、創造良好的社會環境，鼓勵、支持、引導混合經濟的發展。

其次是微觀企業維度。我國存在國有企業、集體企業和私營企業等不同性質的社會資本，參與充電基礎設施建設運營PPP項目的社會資本企業自身長短不一，所發揮的作用也參差不齊。與政府關系密切、上層結構建設相對比較完善的企業以及上市公司，在PPP融資方面較有優勢。讓PPP模式和國有企業“混合所有制經濟改革”協同發展，既可以突破政策限制，使國企放手進入PPP模式，又可以將其他非公有制成分的企業融入充電基礎設施項目的建設。對于很難在PPP項目上發揮大的優勢的中小企業應該團結在大的做 PPP 項目的投資運營公司中間，形成好的互通互助發展關系。具體到參與項目的企業，要發揮其知識技能、管理經驗、創新能力、市場約束等優勢，且自身要有清楚的定位，了解參與PPP項目的具體結構，明確權責、分工、任務等要素。

再者是中介黏合視角。合作是PPP模式的核心，中介是在具有獨立性、平等性的主體間緩解信息不對稱、打開多贏局面的關鍵因素。在促進政府和社會資本合作的過程中，更多專業研究機構及第三方平臺的搭建也是促進項目優化的有效途徑，如2016年1月18日，北京市已率先上線“e充網”充電設施公共服務平臺，實現公用充電樁的互聯互通。

從充電基礎設施建設運營PPP項目全生命周期的動態運行機制來看，需要把握以下幾個環節（如圖2所示），包括項目準備環節、招投標合同簽訂環節、項目建設運營環節以及最終的移交退出環節。為了使各個環節銜接流暢，內外部動力機制的考慮不可或缺。從充電基礎設施PPP項目的外部動力來看，隨著電動汽車保有量的增加，充電的需求不斷增加。政府應當轉變觀念，整體謀劃，提升服務能力，學會替社會資本的投資回報操心，創造良好的社會環境鼓勵、支持、引導混合經濟的發展，審慎控制新建充電基礎設施PPP項目的規模；同時政府應加強與金融部門、咨詢中介機構的人才合作，對從事充電基礎設施PPP項目管理的公務人員進行專業知識的培訓和案例分析。從項目運行的內部動力看，成功的關鍵在于風險分擔機制和利益分配機制是否科學合理。首先全周期視角的PPP項目周期長，投資巨大，可能會遇到各種風險。在充電基礎設施PPP模式中，對于風險的分擔，地方政府可能會有兩種截然相反的行為：一是地方政府為緩解財政壓力，吸引社會資本，在合同的簽訂過程中，往往給予過多的隱性擔保，放大了自身的風險；二是作為理性的政府利益集團，政府僅將PPP模式看成是一種融資平臺，可能運用自身特權，在契約的簽訂過程中，轉嫁自身的風險。其次，利益分配機制的構建也是項目順利實施的保證。由于合作方利益和目標不同，因此建立一個多贏的利益分配機制非常重要。影響利益分配的項目包括股權比例、努力程度、回報機制以及政府的獎懲機制等。在充電基礎設施PPP項目中，政府和企業的矛盾與沖突主要是通過以股權結構和回報機制為基礎的相互制衡機制來平衡的，即雙方以其在項目中所占的股權份額和回報機制來實現自身目標利益的。而現實中，以股權比例和回報機制所反映的利益分享機制不能達成共識，往往是項目合同簽訂的重要阻礙因素。此外，制度創新、技術創新、學習機制的完善也是促進運行機制順暢的保證。

三、助推安徽省充電基礎設施建設PPP模式的

對策建議

充電基礎設施建設作為電動汽車能量補給的重要配置亟須合理布局、有效供給，以滿足安徽省重點區域內及城際間電動汽車的運行需要。

（一）以政府支持為引領

政府運用經濟手段，特別是財政政策工具來促進PPP模式在充電基礎設施領域的應用：在財政支出方面，首先界定政府支出責任邊界。其次，需要搭建優質的政府采購平臺，完善PPP項目的招投標制度。再者，可以通過財政補貼等手段維持此類項目的部分公益性，降低社會資本參與方承擔的風險。此外，規范充電設施運營企業的定價和收費方式，保證社會資本投入的合理回報進而刺激供給。在預算管理方面，嚴格控制新建充電基礎設施PPP項目規模，降低財政風險，同時進行財政承受能力論證。在法律法規制定方面，政府應盡快制定和完善PPP模式法律法規，建構一個立體互補的PPP規制體系，從制度上保障充電基礎設施建設PPP項目的有序發展。

（二）以社會資本參與為支撐

社會資本主體層面，企業應做好項目的籌資、規劃、建設、運營，并在充電基礎設施領域起到示范作用，相關產業也應當適度規模化發展。安徽省的電網企業（安徽省電力公司）、電動車企業（江淮、奇瑞、安凱等）、充電電池生產企業（國軒高科等）、電氣企業（青島特銳德、安徽普天等）以及石油石化企業等在PPP項目上的布局已“起航”，并與2016年8月成立了安徽省電動汽車充電基礎設施產業聯合會。首先，社會資本可借助PPP 模式參與到充電基礎設施的建設和運營中，通過可行性分析、立項、招投標、建設運營等全生命周期的設計，利用風險分攤機制規避風險，發揮社會資本的優勢，提升項目經營管理的效率。其次，社會資本參與方可以加強與政府的合作，整合社會公共停車場的資源，形成公交、出租、乘用、物流、環衛、旅游觀光車的新能源智能化城市充電平臺；石化石油公司等可以利用已有的良好布局參與到充電基礎設施建設中，為城際高速公路收費站等公共道路周邊建設充電樁，提供充電服務。未來安徽省電動汽車充電或將依托分布在住宅和工作區域的充電設施完成，各類企業可以優勢互補，加強與社區或辦公場所物業公司的配合，積極增配充電設施。

（三）以中介黏合為紐帶

首先，安徽省充電基礎設施PPP模式離不開金融中介的參與。金融機構在商業可持續的原則下，提高充電基礎設施PPP項目的授信額度和信用等級，創新金融和保險產品，如開展綠色銀行、綠色證券、綠色基金、綠色保險、綠色債券等混合產品，綜合運用風險補償政策來完善金融服務體系。其次，法律中介在充電基礎設施建設中的作用不可忽視。從2014年11月財政部大力推廣PPP應用以來，國家發布了一系列的法律法規、政策文件，來推進、鞏固其在我國的發展。財政部于2015年1月19日發布了《PPP項目合同指南（試行）》將PPP合同簽訂中的各項細則予以明確。充電基礎設施建設創新應用PPP模式可以借鑒示范項目已有的全面規范、可行性高的合同文本，約定參與方的權責。再者，考慮到PPP模式涉及多次的資產轉移，相關的資產評估不可或缺，此類中介機構可以對充電基礎設施PPP項目在資產轉移過程中進行合理估價，在制度建設、方案策劃、談判項目等方面給予專業技術支持，特別是對政府投資的充電基礎設施可采用成本法、市場法、收益法等方法進行估價，避免在后續項目轉移過程中造成國有資產流失。

（四）以平臺搭建為依托

充電基礎設施本土化、區域化特點明顯，不論是國產電動汽車的電力供給抑或者進口電動汽車的電力提供均應該建立適合安徽省發展需要的充電網絡，搭建充電基礎設施云平臺，形成可持續發展的“充電網”、“車聯網”、“互聯網”的產業生態模式，促進合作多元化、網絡化。該模式可以充分利用信息資源優勢，讓政府、社會資本和消費者實時了解充電基礎設施的供給和需求，充電基礎設施作為未來能源互聯網的入口，可以實現數據共享，并給車主推送信息。電動汽車充電設施會和手機等移動設備連接，利用APP客戶端，實時查看電動充電設施的分布、占用、充電情況，實現互聯網預約充電停車位，建立動態調節機制，緩解消費者里程焦慮，同時還可以實現充電費用移動支付實現公用充電樁的互聯互通。在全球化背景下，電動汽車作為低碳減排的綠色出行方式正被推廣，我國電動汽車的發展正面臨美日歐的挑戰，必須主動參與到充電基礎設施國際標準的制定中，因此國際合作平臺的搭建運用也日趨重要。積極融入既有平臺，構筑新的合作平臺是充電基礎設施PPP模式運行的保障。

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（責任編輯 明 篤）