有關土地出讓金管理制度的思考

趙磊

摘 要：當今社會，土地出讓金體現土地所有權價值，政府通過調配土地出讓金達到調動土地資源的目的，它還是保證宏觀經濟穩定健康運行的重要抓手。處理好土地問題貫徹經濟發展之始終，為了規范和保障土地資源有效利用，有力促進地方經濟社會的和諧發展，必須制定完善的管理制度，提高土地出讓金的管理水平。下面就土地出讓金管理制度進行分析，以供參考和借鑒。

關鍵詞：土地出讓金；管理制度；問題；對策

當下，作為當前地方政府財政收入的重要一環，土地出讓金在財政支持城市建設、改變城鄉“二元化”經濟經構等多項事關國計民生的經濟活動中起到了中流祇柱的作用。但當前土地出讓金的管理問題隨著國有土地出讓金規模的逐漸擴大而顯現，嚴重影響了我國社會主義和諧社會的建設，因此，有必要對土地出讓金的管理制度進行研究。

一、土地出讓金管理制度存在的問題

（一）土地出讓金預算管理問題

1、土地出讓金未按規定納入預算管理問題。地方政府違規不將全部的土地出讓金收入納入到預算管理之中，這主要體現在由于一部分土地出讓金并沒有實現應收盡收，存在著欠繳的嚴重問題，使得應被征收的土地出讓金根本沒有征收完全，所以更談不上全部納入預算管理之中；還有就是政府在征收上土地出讓金之后，因為主管部門特別是“一把手”的行政權力過大，通過將土地出讓金在財政專戶或其他過渡賬戶連規停留的方法，將截留的土地出讓金分流至各自的部門，以填補政府部門運行的必要費用開支，坐收坐支的現象屢見不鮮。

2、土地出讓金預算編制的問題。目前，我國地方政府特別是基層政府，財權與支出責任極不匹配，在土地出讓金尚屬于預算外資金時，土地出讓金支出就存在極大的隨意性，但在相關規定出臺之后，地方政府使用土地出讓金就要嚴格按照預算執行，這就給了一個負向的“激勵作用”，一些政府官員就會運用手中權利將土地出讓金不納入預算之中，使得土地出讓金預算管理制度難以建立與運行。制度本身層面。土地出讓金的預算編制過程要綜合考慮規劃建設用地的供應規模與結構、當地的土地政策和宏觀經濟政策等因素。

（二）土地出讓金征收過程不規范問題

在現實的土地出讓金征繳過程中，一些地方官員對于土地出讓金的征收可謂極為熱衷，在我國“四萬億”的政府投資熱潮中，中國大地四處可見大樓林立，氣勢洶洶的城市建造工程，但與之形成鮮明對比的是，政府對于征收上地出讓金收入的過程卻缺乏有效的重視，存在這隨意性大的問題，往往是運用行政力量干預，采取“招商引資”、“國有企業轉型改制”、“老舊城區改造”等借口，為相關利益受益者大開綠燈，以達到謀取非法利益的目的。此外，征收過程不規范的問題還表現在征收過程中監督的缺失。主要體現在作為我國對于政府行為監督管理主體的各級人大及其常委會對于土地出讓金征收過程的監督力度遠遠不夠，由于地方政府政府信息公開不透明的因素，往往人大等相關職能部門只能依據預算執行情況來判定地方政府到底有沒有違規征繳土地出讓金的情況發生，而我們己經提到了許多地方政府存在對于預算管理的漠視的現象，這就使得人大的監督力度大打折扣。

（三）土地出讓金支出方向及管理存在的問題

1、失地農民利益得不到有效保障問題。失地農民的切身利益卻沒有得到應有的保障。因為土地在出讓流轉的過程中實現了使用性質的改變，政府可以這些農業用地變為商業用地，從而獲取大量的財政收入。在我國，土地仍然是我國大部分人民賴以生存的依靠，從這個角度，無論國家給予失地農民多少補償，在剝奪了農民唯一的生產資料——土地之后，都是侵害了這些人的切身利益。有關于失地農民的切身利益的征地補償款以及農業用地的相關補償得不到有效的發放，這些“救命錢”只能在滿足或基本滿足城市發展用途之后才能落在農民手中。

2、土地出讓金流向安排不合理問題。雖然土地出讓金的支出結構明確，但面對數量龐大的土地出讓金，地方政府在選擇土地出讓金支出項目時一定會是“厚此薄彼”的，例如在“十二五”規劃時期，國家適時倡導由政府將我國的經濟發展重任擔負起來，以投資拉動國民生產總值的提升，地方政府官員樂于將土地出讓金投放在城市的基礎設施建設或商服用地的建設之中，盲目地上項目，肆意擴張城市的發展。此外，政府對于每年的土地出讓金支出的具體明細諱莫如深，政府職能部門的相關網站上除了國家審計總署經常發布一些往年的土地出讓金支出監測報告外，各級地方政府都沒有公布土地出讓金支出的相關數據，如土地出讓金中用于城鎮建設開發的比例、用于補償失地農民的比例，以及其他各項開支的具體數字，除了有總量的公示外，很難知道其余詳細細節。

二、土地出讓金創新管理與政策建議

（一）基于政府性基金管理的改革辦法

第一，針對征收問題的改革辦法。參照政府性基金管理關于各項基金合理定價的做法，首先確定土地出讓金的計算方法，作為征收土地出讓金的前提。由此，國土資源部門要聯合規劃部門等職能部門就本年度規劃出讓的土地進行嚴格的測量、估價工作，以做好準確反映土地成本。

第二，針對使用和分配問題的改革辦法。首先，將土地出讓金全額納入政府性基金預算管理之中，相關職能部門將征繳上來的土地出讓金直接劃入財政專戶實行統一管理，并嚴格按照規定按時繳入地方國庫，在支出方面，遵照“收支兩條線”原則，嚴格執行審定通過的地方政府性基金預算中的安排。其次，在使用分配土地出讓金時有所側重，合理調整國有土地出讓金收入的分配格局。要穩步提高農業征地補償中的征地補償款、拆遷安置費在土地出讓金支出中的比例，在附著物和青苗補償費這一法定補償項目數額標準的確定上要多加參照市場價格以及耕地情況，因為這項補償關乎農民的切身利益。補償標準的提高有利于緩解日益嚴重的失地農民與當地政府的矛盾，更重要的是能夠保障失地農民的切身利益。此外，改變政府領導的政績觀，要求土地出讓金更多地投入民生方向，讓老百姓享受到城市變革發展所帶來的益處，讓政府過渡到服務型政府。還有就是將土地出讓金支出中征地拆遷補償支出和建設城鎮保障房支出放在顯著的地位，明確政府的責任。

（二）健全我國土地產權制度，保障農民利益

首先，重視農民的利益。從觀念認清農民對于勞作的土地是擁有所有權的，在現在的土地流轉過程中，農民對自己的土地產權上沒有處置權以及維護自身利益的權利，這就要求我們健全農業土地產權制度，讓廣大的農民參與到土地出讓金、交易、流轉的過程中，多參考和傾聽他們的意見與建議，充分重視他們的利益訴求，如讓他們參與土地招拍掛出讓活動，參與基準地價的確定等并能夠提出自己的意見，讓他們充分享有自己土地的所有權。

其次，要改變現在村委會組織權利過于集中的問題，健全農民的產權制度，讓農民參與到土地出讓的過程中。改變當前村委會的決策機制，讓農民更多的參與到土地出讓的決策之中，而且要讓農民對于出讓土地收益的分配有發言權，讓他們有保障自己利益的權利，如果村內有土地出讓活動的產生，要立即在村委會中成立土地股東大會，選派村民代表與村領導干部一起商議土地出讓活動的各項決策，這樣既實現了健全土地產權制度，又能使農民能夠充分行使屬于自己的土地所有權的權益。

（三）加快國有土地建設基金的推進工作

建立政府性基金的初衷就是為了解決政府一次性征收土地金的弊端，有利于對國有土地的持續開發和利用。現有國有建設用地出讓收入的管理工作需要由財政部門，國土資源部門牽頭執行并實施通力合作，建議審核每項土地出讓收入的同時，將土地出讓收益建設基金納入到審核的范圍內，而國有土地出讓收益建設基金又有著基金的含義，這就意味著對其有效管理必須引入金融力量，實現基金保值增值的意義，這就需要財政部門進行嚴格的監督，配合銀行等金融機構對土地基金實行科學、高風險預警的運行體系，保障這部分資金的安全性，促進城市的可持續發展。

三、結語

本文主要分析了當前我國土地出讓金管理制度存在的各種問題，并就這些問題提出了一些建議，希望對相關學者的研究具有一定的幫助，更好地推動我國社會與經濟體系的改革轉型。

參考文獻：

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