波蘭煤礦安全監察制度及其啟示

代海軍

(1.北京理工大學法學院，北京市海淀區，100081；2.國家安全生產監督管理總局信息研究院，北京市朝陽區，100029)

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波蘭煤礦安全監察制度及其啟示

代海軍1，2

(1.北京理工大學法學院，北京市海淀區，100081；2.國家安全生產監督管理總局信息研究院，北京市朝陽區，100029)

波蘭煤礦安全和職業健康狀況居世界領先水平，主要得益于其不斷優化的法律體系、獨立垂直的監管模式、嚴密高效的行政執法和應急救援機制。這些經驗值得中國在推進礦山安全監管監察體制改革過程中借鑒。

煤礦安全 法律體系 監察機構 行政執法

波蘭采礦業歷史悠久，煤炭資源豐富，儲量約為454億t。2015年波蘭煤炭產量為5370萬t，居歐洲第2位、世界第9位。波蘭煤礦職業安全與健康水平居世界前列。據統計，2013-2015年，波蘭煤礦死亡人數分別為15人、20人和13人，百萬噸死亡率分別為0.11、0.15和0.10，遠低于中國的平均水平。通過對比中波兩國煤炭資源狀況、采礦技術水平、法律體系、監管體制，可以看出，除了煤礦數量、資源稟賦差異等客觀因素外，波蘭良好的安全狀況主要得益于礦山安全與健康工作法治化程度較高、國家監察機構對煤礦安全與職業健康一體化監察等主觀原因，這恰恰是中國在推進礦山安全監管改革過程中需要借鑒之處。因此，本文從這一角度對波蘭煤礦安全與健康監察制度進行考察，并分析提出可供中國借鑒的經驗。

1 波蘭煤礦安全監察主要立法

早在1528年，波蘭就頒布了第一部礦業法，規定了上西里西亞地區(the Upper Silesia Region)采礦業的組織制度。目前，波蘭煤礦職業安全與健康的法律體系由3個層面組成：歐盟相關指令、波蘭國內礦業法以及關于煤礦安全的特別規定。

1.1 歐盟相關指令

作為歐盟成員國之一，波蘭法律大部分依據歐盟相關指令制定和實施。在采礦業方面，歐盟先后制定了改善采礦業工人職業安全與健康的一系列指令，見表1。這些指令規定了職業安全與健康的最低要求和基本原則，各成員國必須將其轉化為國內法。

表1 歐盟關于采礦業職業安全與健康的相關指令

1.2 波蘭礦業法

2011年6月9日，波蘭頒布了新的《地質與礦業法》(the Geological and Mining Law of 9 June 2011)，并于2012年1月1日起正式實施(1994年《地質與礦業法案》同時予以廢止)。

新法共十三部分227條，比1994年《地質與礦業法案》增加68條，篇章結構見表2。主要內容包括：規制礦業勘探開采等活動、維護公共安全、加強環境保護以及保障礦工職業安全與健康。新法強化了企業采礦作業方面的主體責任，包含要求企業建立采礦計劃和救援隊伍、加強礦工安全培訓、評估和記錄職業安全與健康風險等內容，同時強化了采礦業的安全監管，設立了常設性的礦業安全監察機構并明確其職責。此外，新法還進一步加大了處罰力度。

1.3 波蘭煤礦安全特別法

在煤礦安全方面，波蘭原工業和貿易部制定了一系列涉及職業安全與健康、礦山救護、地質與采礦方面的實施細則。例如《地質與采礦法實施細則》包括：露天礦安全與特殊火災防治細則、地下礦安全與特殊火災防治細則等。其他涉及煤礦安全的法規還有：國家礦業監察局制定的《環境危險評價和礦床分級細則》；原工業和貿易部制定的《采礦業爆破器材使用細則》、《礦山特殊救護隊的組織、任務、和裝備及救護行動細則》以及《管理、安監人員資格和采礦地質人員資格準則》等。此外，國家礦業監察局還制定了專門的《礦山生產計劃條例》，要求煤礦每項開采計劃都應報送國家礦業監察局審批。

表2 波蘭2011年《地質與礦業法》結構及內容

2 波蘭煤礦安全監察機構及其職權

波蘭礦山監管機構主要是環境保護部(The Ministry of the Environment)和國家礦山局(State Mining Authority，簡稱SMA)，前者負責對礦山執行《地質與礦業法》有關地質活動的監督，包括礦山地質工程設計和地質文件編制等，后者為礦山安全職業安全與健康的監察機構。

2.1 國家礦山局

第二次世界大戰前和戰后初期，波蘭煤礦安全形勢嚴峻。1954年，波蘭政府做出決議，將負責礦業安全的監察機構從產業部門(主要是當時的采礦和冶金部)中獨立出來，成立國家礦山局，隸屬于部長會議，負責包括煤礦在內所有礦山的安全監察工作，總部設在卡托維茲。組織機構如圖1所示。

圖1 波蘭國家礦山局組織機構圖

依照2011年《地質與礦業法》，國家礦山局主要職責有7項：工業安全、消防安全、應急救援隊伍、開采過程中資源儲量管理；礦物開采過程中的環境保護、采礦損害預防和礦山的建設和關閉退出，其中包括土地復墾和采礦后土地的開發。其權限包括：在技術專家配合下，攜帶必要設備，隨時進入煤礦企業進行安全檢查；全面檢查和評估煤礦隱患排查和控制情況；詢問相關人員；檢查煤礦特種作業人員相關資質；收集有關數據、樣品或資料并要求企業提供書面信息，當發現可能危及礦工生命、健康或對環境產生直接影響的情況，發出監察指令或進行行政處罰；必要時，可以尋求警察的協助。

2.2 地區辦事處

國家礦山局實施垂直管理，下設10個地區辦事處和一個負責管理機械設備測試的采礦專家辦公室。地區辦事處分別設在：格里維策地區、卡托維茲地區、凱爾采地區、克拉科夫地區、克勞什諾地區、盧布林地區、波茲南地區、雷布尼克地區、華沙地區和弗羅茨瓦夫地區。國家礦山局及其下屬地區辦事處共有517人，其中360人是技術檢驗專家。

3 波蘭煤礦安全監察行政執法經驗

3.1 強化事前審批

根據波蘭法律，礦山生產計劃、礦區開采設計、礦山中使用的機器、設備、材料和爆破器材等特種作業，必須經過國家礦山監察機關審批。礦山生產計劃內容包括：礦山管理機構及人員情況；確保公共安全和消防安全得到保障；保障礦區周邊居民健康與安全；合理開采礦產資源；對建筑物和環境保護措施。

3.2 實施計劃監察

地區辦事處要制定年度監察計劃，并報國家礦山局批準后執行，包括3種形式：一是有限監察，預防性控制措施，其中一些需要調查和詳細檢查；二是復查，主要針對檢查后發現有嚴重違規的企業；三是專項監察，重點檢查可能具有現實威脅或雇主已申請更改采礦作業計劃的情況。地區辦事處每年都會派監察員小組對每個礦山應急培訓救援活動開展監督和評價，以評估每個礦山企業的救援設備。地區辦事處共有4個級別的監察員，在每次執行監察活動前，通常會向企業出具書面通知。

3.3 違法行為處置

按照2011年《地質與礦業法》規定，波蘭礦山監察執法人員發現企業違法行為時，有權采取以下措施：一是責令改正違法行為；二是在可能造成煤礦及其礦工、公共安全或環境緊急危險的情況下，命令全部或部分暫停采礦活動或設備運行，并確定恢復條件；三是采取必要的預防措施，包括將具體問題提交給國家礦山局咨詢委員會審議；四是對違法企業及相關管理人員實施行政處罰。這也是礦山安全監察機構經常采取的手段。根據2011年《地質與礦業法》第175條的規定，對于發現有可能造成生命、人類健康或礦山危險的方式采礦等違法行為，礦山監察機構可以對企業主處以上一年收入的3%(最高不超過50000茲羅提)、對礦長處以其月工資的300%(最高不超過5000茲羅提)的罰款。

3.4 礦山救援和事故調查處理

波蘭對礦山救援工作極為重視，早在2002年6月就頒布了《礦山救援規程》，詳細規定了礦山救援組織的性質、職責、管理、技術裝備及救護行動的程序和安全保障等。波蘭礦山救援工作主要由國家礦山救援中心(包括救援中心、救援分站)、礦業企業救護站和其他礦山救護組織完成。國家礦山救護中心的職能是救護與培訓，分站設置以30 min到達出事地點為原則。救援中心擁有194名職員，其中113人在現場(即礦山救援分站)工作。

在煤礦發生危險事件、事故或自然死亡事件的情況下，國家礦山局負責組織調查事故發生的事實和原因。根據事故等級或復雜性等方面的需要，特別是在集體事故、災難或危險事件的情況下，事故調查處理將由國家礦山局局長辦公室主任負責。如有必要，國家礦業管理局局長將依法組建一個特別調查委員會，負責調查事故的原因和相關情況。

4 對中國的啟示及建議

4.1 調整礦山安全監察機構設置及職能

波蘭政府對礦山實施垂直管理，國家礦山局負責對礦業安全、礦工職業安全與健康、開采期間的礦產資源管理和環境保護等實施全面監管，采取的是大部制的管理體制，體現了既管行業又管安全、既管安全又管職業健康、既管生產又管環保的思路。波蘭的經驗對于中國下一步研究探索積極推進大部門體制改革具有借鑒意義。

從現階段中國實際看，可以先嘗試從推進煤礦和非煤礦山統一監察入手。目前中國煤礦安全監察實行的是垂直管理，并形成了國家監察、地方監管、企業負責的工作格局，非煤礦山安全監管則實行的是分級管理。這一礦山安全監管監察體制是在上世紀90年代末形成的，有其歷史合理性和現實有效性。但從長遠來看，也存在一定弊端。煤礦和非煤礦山都屬于礦產資源開采行業，有很多行業共同點，不宜長時間將其割裂為兩種監管模式。建議借鑒波蘭做法，在國家煤礦安全監察局基礎上組建國家礦山安全監察局，并按礦山區域分布情況，設置一定數量的區域性監察分局，實行垂直管理，提高監察的權威與效率。

4.2 推進煤礦職業安全與健康統一監察

職業安全與健康統一監察不僅是波蘭的經驗，也是當今世界的普遍做法。一方面，建議在修改《礦山安全法》時，將《職業病防治法》有關制度吸納進來，制定統一的《礦山職業安全與健康法》，整合現行安全和健康許可、處罰、強制等方面的法律制度。同時，在時機成熟的條件下，整合《煤礦安全監察條例》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《安全生產許可證條例》等法規內容，制定統一的《煤礦職業安全與健康條例》。另一方面，推進監察執法的融合，如在煤礦現場檢查環節，由監察員對煤礦企業執行《安全生產法》、《職業病防治法》等有關情況，實施統一檢查。

4.3 提高煤礦準入門檻

同歐盟許多國家類似，波蘭對高風險行業和特種作業人員均實行嚴格準入，采礦活動則采取公共安全、職業健康、環境保護一體化審批。相比之下，中國目前對同一事項不同環節設定審批，不僅程序上較為繁瑣，且前后提供的材料還有許多重合之處。有必要學習借鑒波蘭經驗，改變目前在安全生產行政審批制度改革過程中不區分具體情況，簡單地實行取消、下放的做法。同時進一步簡化許可程序，如將煤礦安全生產“三同時”審查與職業健康“三同時”審查，整合為煤礦職業安全與健康“三同時”審查，減少許可環節和相關資料重復提交程序。

4.4 重視行政執法的技術支撐

在對煤礦實施現場檢查時，波蘭監察員可以聘請專家和輔助人員隨行提供支撐。國家礦山局建立了360人的專職技術專家隊伍，這些專家主要負責技術監察，包括礦山的設備設施、安全報警系統、通風系統、供電系統等。建議借鑒波蘭經驗，通過政府購買服務等方式，加強監察執法技術支撐。建議由國家負責礦山安全監察機構牽頭，研究制定煤礦職業安全與健康領域政府購買服務的協議格式文本，并對聘請技術專家的具體職責、有關待遇、考核監督等方面做出明確規定。

4.5 完善礦山應急救援體制與政策

與波蘭相比，中國現行礦山應急救援體制不夠完善、應急救援基地布局不合理、救援力量仍較薄弱等問題較為突出，有必要改革現行管理體制和職能定位，賦予礦山應急救援組織行政管理職能，加強國家礦山救援基地和區域性的綜合基地建設，實現區域化應急救援資源共享，提高應對特別重大、復雜礦山事故的能力。此外，建議借鑒波蘭礦山應急救援社會化發展的經驗，研究制定并完善礦山救護隊社會化服務的政策措施，建立國家、地方、企業對礦山應急救援建設的投入機制和保障措施。

4.6 強化法律責任，提高違法成本

波蘭2011年《地質與礦業法》規定，涉嫌煤礦安全生產犯罪，不以造成人身傷亡或財產損失的實際結果發生為前提，并區分故意和過失兩種不同的情形，分別給予違法行為人罰款、限制自由或1～2年不等的監禁。建議借鑒波蘭立法經驗，將煤礦制作假圖紙、造假密閉等嚴重違法行為，納入刑罰調整的范圍，采用獨立性的散在型立法模式。同時，將違法者主觀惡意作為量刑的重要因素，從法律制度設計上引導煤礦企業自覺守法。

[1] BP. BP世界能源統計年鑒2016年中文版 [EB/OL]

[2] A Linpinskil，J Otto. New Polish Mining and Petroleum Legislation [J]. Journal of Energy & Natural Resources Law, 1996(3)

[3] 彼德·布卡勒斯基. 波蘭國家礦山局的安全職能[J].現代職業安全，2003(3)

[4] 孫洪靈.波蘭礦山監察機構的地位與職能 [J].中國煤炭，2001(2)

[5] 代海軍.安全生產行政執法與刑事司法銜接研究——基于實體法的分析 [J].河南財經政法大學學報，2017(3)

(責任編輯 陶 賽)

Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system

Dai Haijun1,2

(1.School of Law, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China；2.National Institute for Occupational Safety， Chaoyang， Beijing 100029， China)

The occupational safety and health of Polish coal mines keeps first-class in the world，which depends largely on four factors: continuously optimized legal system, independent and vertical safety supervision model, tight and efficient administrative law enforcement and emergency rescue mechanisms. China can learn and draw lessons from the Polish experience and then improve Chinese coal mines work safety in the process of mine safety supervision system reform.

coal mine safety, legal system, supervisory organization, administrative law enforcement

代海軍. 波蘭煤礦安全監察制度及其啟示 [J]. 中國煤炭，2017(6)：151-154，159. Dai Haijun. Analysis and revelation of Polish coal mine safety supervision system [J]. China Coal，2017(6)：151-154，159.

TD76

A

代海軍(1977-)，男，安徽濉溪人，北京理工大學法學院博士研究生，國家安全生產監督管理總局信息研究院法律研究所副所長，主要從事安全生產法、煤炭法方面的研究。