省級財政績效評價改革的動因分析

李文彬+李雅婷

摘要： 2003年，廣東省在全國率先啟動了省級財政績效評價改革試點。財政支出壓力和領導支持是驅動本次改革的直接動因，而地區良好的改革環境和中央政府的政策倡導則是間接誘因。在這些動因中，省委書記、省長和財政廳領導是持續推動這項改革的最主要力量。2011年，廣東省財政廳在全國開創委托第三方獨立評價財政支出項目績效的先河。這項改革的啟動，也是地區的最高領導發揮了決定性的驅動作用。可見，領導驅動是廣東省省級財政績效評價改革的主要動因。這一驅動模式具有快速推進改革的優勢，但是具有不確定性，其效果取決于領導推動的持續性、工作人員的能力和政府部門的合作意愿。

關鍵詞： 財政績效評價， 領導驅動， 政策倡導

中圖分類號： H15 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X201703010

一、引言

自20世紀80年代以來，包括發展中國家在內的許多國家，都進行了財政績效預算改革，以改進公共支出問責制的有效性。績效預算的目標是提供關于政府項目結果的客觀信息，而不是只關注投入和實施過程，以回應納稅人的問責訴求。經合組織指出，以績效為基礎的財政預算是一種將資金分配到可衡量結果的預算形式，這被認為是社會效用最大的回報（OECD， 2005）。[1]財政績效預算在西方國家被廣泛采用（Schick，1990）。[2]1993年，美國國會通過了《政府績效和結果法案》，這很大程度上奠定了財政績效預算改革的法律基礎。截至1998年，50個州中有47個采用了某種形式的財政績效預算（Melkers和Willoughby 1998）。[3]Philip G. Joyce認為，“績效評估和預算編制作為管理手段，而不是預算工具，取得了最大的成功。”[4]Julie Melkers和Katherine Willoughby（1998）證實，從財政績效預算中獲得的信息有助于管理者更好地理解他們的項目并進行必要的改進。[3]但是，績效評價結果并沒有顯著改變預算分配（Melkers & Willoughby，2001）[5]。隨后，一些經合組織國家探索如何通過財政績效預算，使政府更具競爭力、成本效益、責任感及回應性（W.Mark Crain and J.Brian ORoark，2002）。[6]同樣，發展中國家在實施財政績效預算方面也遇到了相當大的困難（Peter N. Dean，1986）。[7]受《政府績效和結果法案》（GPRA）影響，臺灣和祖國大陸的廣東省在2001年和2003年分別試行了財政績效評價（Lee和Wang，2009）。[8]2003年，中央政府敦促建立財政績效評價制度；2005年，財政部也開始評價一些中央政府機構的績效。中國在一定程度上通過財政績效評價強化政府的責任意識（Ma，2009）。[9]中國許多省份都以財政績效評價為管理工具，但問題是，各地為何選擇這種工具？如何演進？目前，學界較少探討中國財政績效評價改革的創新及其演變，包括中國最為發達，同時也是第一個開展省級財政支出績效評價的廣東省。本文發現，廣東省委書記和省長以及財政廳領導在財政績效評價改革的啟動、實施和發展中發揮了決定性作用。從理論上說，該項改革屬于自上而下的強制性制度變遷，具有明顯的權力驅動特征。在改革啟動階段，廣東省高層領導和財政廳官員各自發揮積極作用，財政廳官員在省領導的支持下推動改革。而在演進階段，省委書記啟動了演進的改革議程，倡議引入第三方評價財政支出績效評價，財政廳為此制定了詳細的引入第三方評價財政支出績效的工作方案，委托第三方機構開展獨立評價。領導驅動、自上而下驅動的改革模式，使改革驅力中權威強制的“勢能”十足，但績效評價的激勵與約束功能未能充分發揮，從而導致的部門利益誘致的“動能”不足，使改革難以持續、深入的開展并實現預期目標，且存在落入形式主義俗套的風險。

二、理論分析

改革或制度創新（變遷）為何會發生？關于改革或制度變遷動因的理論解釋，總體上有強制性變遷和誘致性變遷兩大動因。[10]384強制性變遷解釋了權威資源對改革啟動的重要推動作用，進言之，可將其歸類為權威驅動型的改革，遵循自上而下的路徑強勢推行改革。誘致性變遷解釋了利益追求對改革啟動的重要拉動作用，此類改革可以命名為利益驅動型改革，遵循自下而上的路徑謀求變革。在這一解釋框架下，針對政府的改革創新動力或動因，學界又演繹出了“沖擊-回應”或危機驅動、壓力驅動和政績驅動等理論模型，對改革的動因進行解釋。一是危機驅動理論。如費正清認為，中國近代的現代化改革是外部沖擊危機下的被動回應結果。[11]448而事實上，危機驅動不僅包含外部危機，也涵蓋內部危機；我國的改革開放就是對內部危機的回應。張琦（2009）對中美會計制度改革的研究也發現，美國20世紀初期的經濟危機是驅動政府會計改革的直接且重大因素。 [12] 二是壓力驅動理論。如安衛華（2000）認為，政府機構改革的動力源于社會環境、改革者、科技發展及財政壓力。[13]謝慶奎（2005）指出，“政府創新的動力來自于國內外形勢的壓力、政治精英的努力以及社會發展的需求[14]。俞可平（2005）發現，“經濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革，政府創新的動力來自于公民的政治需求。”[15]宋迎法（2006）認為，世界范圍內政府創新來自于全球化、信息化的壓力和官僚制發展的不協調，以及世界各地日益高潮的民主化要求。[16]吳建南（2007）分析表明，“環境所迫、內在和外在的種種壓力是地方政府不改革不行、不創新不行的首要原因……政府所面臨的發展壓力是決定其創新的最終根源。” [17]吳少龍（2009）提出，地方政府績效預算改革動因包括財政支出壓力、省級改革影響、政治家支持及相關工作者的使命轉換。[18]孫嘵莉（2011）認為，公共服務的創新推動力源于社會危機需要、社會整合和經濟發展需要、公民權利意識和維權動機增強等方面的壓力。 [19]郭明（2014）指出，上級驅動、基層推動、主體主動是地方政府改革得以持續的原因，三者相互支持才能提升地方政府改革的成效。[20]三是政績驅動理論。史丹、喬艷杰（2008）認為，“地方政府制度創新的動力因素包括制度環境的變化、制度缺陷、利益訴求、地方政府對政績的追求。[21]李靖和張舜禹（2013）從組織行為學的角度出發，認為地方政府創新動力主要源自社會發展、民眾認同、官員對政績的追求、地方政府間競爭以及適應社會環境變化的需要。[22]而周黎安等人構建的政府官員晉升的政績錦標賽模型，也是解釋政府改革創新的核心模型。[23]陳家喜和汪永成（2013）指出，政績是解構我國地方政府創新發生、發展與演化過程的基本因素；政府創新在上下邏輯、前后邏輯和左右邏輯的作用機理下，地方政府創新不斷被推出、仿效和復制，同時又不斷地被中止或替換。[24]四是精英推動。政治和社會各界的精英是推動政府改革創新的重要驅動力。楊雪冬（2011）歸納了9個有利于創新成功的因素，它們包括：有能力和遠見的創新者、團結協作的創新團體（領導集體）、周密而可行的創新計劃、有力的實施者、上級的認可和支持、相關部門或機構的配合和支持、當地民眾的理解和參與、有力的輿論環境以及創新者職位的升遷。[25]47藍煜昕（2012）對創新的動力進行分析后發現，各地的創新探索既非社會自下而上的壓力驅動，亦非源自中央自上而下的指示和動員，而是地方黨政領導思想解放、主動創新的結果。[26]上述的四大理論解釋框架對政府改革創新的動力具有解釋力，本文將運用壓力驅動和精英推動兩大理論來解釋廣東省省級財政支出績效評價改革及其演進的邏輯，并探討這種驅動類型的改革所存在的問題。

三、實證分析

廣東省省級財政支出績效評價改革源于財政壓力驅動，演進則屬于精英推動。上級領導的督促，使得改革具有強制性變遷的成分；而對財政資金使用效益和問責性的追求，使改革又帶有誘致性變遷的烙印。相比于某些改革純粹基于壓力驅動（純動力）不同，廣東的改革是壓力驅動與精英推動雙重驅動（混合動力），因而具有自身的特點與問題。

（一）廣東省財政績效評價改革的啟動

2003年8月，廣東省財政廳開始試行績效評價，對“民營科技園建設補助項目”“山區老區2000所小學改造建設補助項目”“十六個扶貧重點縣公路建設專項補助項目”這3個政府資助項目展開績效評價。2004年，廣東省財政廳成立績效評價處，制定并實施《廣東省財政支出績效評價試行方案》。廣東省財政支出項目績效評價的流程包括項目績效目標申報、績效評價和結果運用。

一是績效目標申報。資金使用部門（單位）在編制項目預算時，必須明確提出項目績效目標，提交項目可行性報告。預算數額較大或者專業技術復雜的項目，可行性報告必須有科學的論證和專家意見。

二是績效評價。包括資金使用部門自評和財政部門評價。2003—2011年，廣東省共實施績效自評項目13653個，重點評價項目1592個，涉及財政資金2760億元。

首先，部門自評。部門自評包括項目中期評價和完成后評價。首先，跨年度項目實行項目中期績效自我評價制度。每個預算年度結束，資金使用部門都要對項目績效實施一年一評的中期評價制度，自評報告上報財政廳。其次，項目完成后，資金使用部門必須向財政廳提交績效自評報告。從2005年開始，廣東省要求省級政府部門對500萬元以上和跨年度的專項資金項目，必須在項目完成后一個月內對項目績效和預定目標的實現情況進行自我評價，并向財政廳提交績效評價自評報告。自評報告的內容包括項目資金使用結構、產出、效果與影響等。財政廳績效評價處對自評報告進行復核、評審。2005年，財政廳審核了154個項目的自評報告，最后核定的結果是33個項目“良好”、54個項目“好”、61個項目“一般”、6個項目“差”。2007年，共有66個部門報送了348個績效自評報告，涉及省財政2006年及以前年度預算安排的總額約171億元的資金。與2006年相比，增加12個部門（2006年為54個），增加項目103個（2006年為245個），增加資金總額52億元（2006年為119億元）。納入自評的項目覆蓋了經濟建設、社會發展、行政司法、教科文衛、農林漁水、交通、旅游、環保等多個領域。

其次，財政部門評價。財政廳的績效評價處在每個預算年度篩選部分有影響和有代表性的重點支出項目進行綜合績效評價。綜合績效評價由財政部門在項目自評的基礎上，收集資料和數據，采取定量和定性分析方法，對項目的經濟、社會、政治方面的產出、效果與影響進行全面的評價。從2003年8月至2005年12月，全省先后組織開展了131個重點項目的績效評價。

三是結果運用。績效評價的結果運用于預算資金分配和績效提升。首先，對跨年度實施中期評價的項目支出，在提交年度評價報告之前，財政部門不再撥付資金。財政廳根據評價報告的結果，對長期項目資金作中期調整，以使項目資金發揮最大的效益；對于績效差劣的項目，同類項目的下一預算年度不再安排預算資金。 其次，對于重點項目，財政廳將評價結果向省政府報告，并對后續資金撥付提出處理意見，經政府批準調整預算。再次，績效評價結果將作為下年度安排部門預算的重要依據。最后，根據評價結果分析、診斷部門的管理問題，加強財政資金的監控。通報表揚績效良好的項目，并優先安排下年度的同類項目。

從整個評價流程可以看出，省財政廳希望通過改革強化對支出部門的控制，試圖向支出部門灌輸績效和節約意識，以便減少浪費，并逐步在部門中建立問責制。[27]115簡而言之，改革目的是以加強控制為主，提高管理能力為輔。 這對控制部門的支出擴張需求產生了一定作用，部門的績效意識有所增強，部門預算編制逐漸趨向審慎，盲目請款的現象逐漸減少。據統計，省級各單位2006年預算新增請款比2005年約減少了30億元，2007—2008年基本維持穩定，沒有出現新增請款大幅反彈的情況。[28]

財政績效評價對財政管理和決策有即時的影響[29]，并對公共項目績效起到審查作用，同時，可能對這些項目在資源分配決策方面產生影響，有效遏制鋪張浪費行為。[8]但正如Ho和Im（2015）指出，財政績效預算改革在發展中國家面臨著組織，文化和政治等多方面的挑戰，通常很難實現其原始目標。[30]這些挑戰之下，廣東省財政績效評價改革目標的實現程度比改革者預期的要少得多。首先，項目目標審核困難。由于多數項目的目標設置較為定性或粗略，目標數量多且具有一定專業性，使得財政部門很難深入核查，導致目標審核難以發揮實質作用。其次，績效評價部門工作人員的數量與專業技能均不足。績效評價處工作人員不足10人，工作任務繁重；且由于績效評價當時是新鮮事物，大多數工作人員對績效評價理論與技能的掌握屬于邊學邊用、活學活用的水平，績效數據分析與評估的能力有待提升。再次，績效信息難以被完全有效使用。盡管開展財政績效評價的目標是將績效與預算決策聯系起來，但廣東省級財政績效評價結果難以對預算決策產生實質性影響，其效果更多地體現在績效意識的傳播和績效文化的塑造上。畢竟，預算本質上是一種政治過程，財政預算決策是權力博弈的結果。最后，法制化水平低。廣東省級財政績效評價只是財政廳推動的內部改革，沒有上升到法制化的層面。比較中美財政績效評價的實踐發現，美國財政績效評價工作的顯著特征是立法先行，改革在法律框架內開展，立法機關主導改革的進程。而廣東省的改革則更多表現為一種行政上為了改善政府財政管理和運作所作出的努力，并未進入立法層面，法制化水平低。

（二）廣東省省級財政績效評價改革的演進

2011年，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋提出“財政部門要研究引入第三方評價辦法，在建立科學合理的財政支出社會評價體系，強化預算監督管理、提高資金使用績效上闖出一條新路”。為執行省委書記的指示，廣東省財政廳制定了《省財政部分專項資金實施第三方績效評價試點工作方案》，引入第三方開展財政資金績效評價。2011年至2013年，廣東省財政廳共選取了14個省級財政資金項目，委托第三方開展資金績效評價。即通過公開（邀請）招標方式，選定合資格的第三方專業機構，委托其獨立開展項目績效評價。

1.項目類型

開展第三方評價項目的類型包括教育（義務教育和民辦教育）、社會保障（新型農村合作醫療、基層醫療衛生機構建設、新型農村養老保險）、生態環境保護（沿海防護林建設、節能專項）、基礎設施建設（國道建設、水利和飲用水設施建設）、產業發展（戰略性新興產業和高端旅游項目）以及黨建（“兩新”組織建設）等。其中，以基礎設施建設、社會保障和產業發展的項目為主。具體項目類型的數量及比例見表1。表1開展第三方評價的財政專項資金項目類型、數量與比例教育事業基礎設施社會保障產業發展環境建設黨 建項目數量233321比例14%22%21%22%14%7%資料來源：作者根據廣東省財政廳網站數據整理（下同）。2.項目金額

在開展第三方評價的14個專項資金項目中，教育事業類專項資金的總金額最多（431944億元），其次是基礎設施類資金（308498億元），而生態環境建設類資金的數額最少（僅有13719億元）。就單個項目來說，義務教育項目資金數額最大（4238億元）；而沿海防護林及紅樹林建設項目資金最少，為035億元。詳見表2。表22011—2013年開展第三方評價的廣東省省級財政專項資金概況項目類別項目名稱金額（億元）教育義務教育4238民辦教育081基礎設施小型水庫加固1205國、省道改建1400農村飲用水安全1995社會保障“新農村”社會養老保險162“新農村合作醫療”2552欠發達地區基層醫療機構建設245生態環境沿海防護林及紅樹林建設035節能200產業發展戰略性新興產業發展870旅游產業園區發展1200高端旅游發展050黨建工作“兩新”黨建172

3第三方機構

承擔第三方評價的機構類型包括高校、研究機構和公司。其中，研究機構2家，高校3家，公司4家。機構及評價項目名稱見表3。在承擔評價項目數量方面，最多的是廣東省技術經濟研究發展中心和中國水利（珠江）規劃勘測設計有限公司，均達到3項，各占第三方評價項目數的20%。表3承擔第三方評價任務的第三方機構及承擔項目概況單位：億元第三方機構名稱機構類型評價項目類型項目金額廣東省技術經濟研究發展中心政府內研究機構

（廣東省科技廳）農村養老保險16159農村合作醫療25518646基層衛生院建設245廣東省農業科學院學術研究機構沿海防護林035華南理工大學高校義務教育4538廣東商學院高校國、省道公路建設3499中山大學高校戰略性新興產業173622廣東粵誠會計師事務所有限公司公司節能專項10219原點市場研究有限公司公司民辦教育08144廣東誠安信會計師事務所有限公司公司黨建工作05858中國水利（珠江）規劃勘測設計有限公司公司高端旅游發展05水庫除險加固1205旅游產業園區建設120

廣東省省級財政支出績效第三方評價的內容覆蓋“投入-過程-產出-效果”。投入包括項目可行性研究，績效目標的制定，資金、人員、物資投入。過程包括項目管理的規范性，資金使用的合法性。產出包括績效目標要求的實現程度、時效等。效果包括產生直接或間接的經濟效益，對社會發展和自然環境的影響，以及項目對象滿意度。評價的方法包括項目資料審核、觀察勘驗、訪談、問卷調查等方式。評價結果在省財政廳門戶網站上向社會公布，并向部門反饋問題和提出改進建議，促進部門提升績效；同時，評價結果作為今后預算分配的重要依據。

廣東省級財政績效引入第三方評價是個進步，是促進實現國家治理主體多元化的體現[31]，也體現了財政績效評價的發展趨勢。但是，正如有學者指出，第三方評價有其適用范圍與限度，評價的有效性需要以一定的配套條件為前提。[32]基于此，廣東省財政第三方評價還存在以下不足。一是第三方的權威性不足。第三方的權威性主要源于省財政廳的委托而產生的間接性行政權威和自身的專業權威。但是，第三方沒有法律意義上的權力，對政府部門沒有強制的權力。因此，第三方在評價中可使用的權威資源或權威性，取決于被評價對象對第三方權威地位的解讀與感知。二是第三方信息不對稱。第三方收集數據的能力，決定了評價的質量。但實際上，政府部門是個黑箱，第三方與政府部門處于信息不對稱的地位，其收集數據的能力受到很大的挑戰。三是公眾參與不足。民間立場、公眾參與應該是第三方評價的重要特征，公眾評價應該是第三方評價的主要方法。但公眾參與廣東省財政績效第三方評價的形式是滿意度評分，滿意度調查所占的權重也只有10%～20%。滿意度評分是第三方評價報告重要組成部分，但公眾對于公共項目的抱怨、意見和建議的收集則沒有得到應有的重視。四是績效信息難以影響預算分配。雖然第三方評價的結果在名義上可以影響預算分配，但實際上，預算分配決策更多是一個政治過程，很少受到績效信息的影響。

（三）廣東省財政績效評價改革啟動與演進的原因分析

財政支出壓力和地區領導支持是驅動廣東省省級財政績效評價改革的直接原因，而地區的改革環境和中央政府的政策倡導則是間接誘因。在這些因素中，地區領導對財政廳領導啟動改革議程所給予的大力支持，是持續推動這項改革的最主要力量。同樣，財政績效評價引入第三方，也是地區最高領導倡導的結果。

一是壓力驅動。廣東省省級財政績效評價改革的啟動，是對越來越突出的財政收支壓力的回應。廣東省一直是中國經濟最為發達的省份，GDP占全國的八分之一。但是進入21世紀以后，財政收入的增長幅度下降，但部門財政支出逐年遞增，財政支出面臨的壓力越來越大，財政部門希望通過績效評價來控制部門的支出需求。“我省財政收支規模快速增長，但財政資金供求矛盾突出。開展財政支出績效評價工作，有利于加強財政支出管理。”（《廣東省財政支出績效評價試行辦法》）可見，對財政支出壓力的回應，是推動廣東省級財政績效評價改革的直接原因。

二是領導權威。廣東省級財政績效評價改革得到地區最高領導的支持，屬于政治精英推動的強制性制度變遷。2003年，廣東省財政廳關于財政績效評價的報告，得到時任廣東省委書記的肯定性批示，意味著這項改革獲得了地區最高領導的支持。2003年，廣東省省長也提出要開展財政績效評價，逐步探索建立績效評價制度，提高政府項目的績效。2004年至2008年，廣東省省長在每年的政府工作報告均強調財政績效評價，“開展績效預算改革試點，建立財政支出績效評價體系，并將財政支出績效評價結果作為預算安排的重要依據”（2004），“完善財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益”（2005），“財政支出績效評價改革走在全國前列，要深入推進財政支出績效評價”（2006）“省級財政支出績效評價工作卓有成效”（2007），“要繼續深入開展財政支出績效評價工作”（2008）。2007年，“強化財政支出績效評價工作”被列為廣東省今后五年財政改革的重點。2011年，中共中央政治局委員、時任廣東省委書記汪洋提出“財政部門要研究引入第三方評價辦法，在建立科學合理的財政支出社會評價體系”。為執行汪洋書記的指示，廣東省財政廳制定了《省財政部分專項資金實施第三方績效評價試點工作方案》，試行委托第三方機構獨立開展績效評價。

三是政策倡導。廣東省開展省級財政績效評價改革，也是對中央政府政策倡導的回應。2003年，中共十六屆三中全會報告中提出了要在中國“建立預算績效評價體系”的財政改革長遠目標。同年，財政部印發了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》。2005年，財政部印發了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，要求對中央部門的項目進行績效評價。2003年，廣東省財政廳的新任領導充分利用中央的新政策作為依據，在廣東開展績效評價試點。

四是改革環境。廣東省是改革開放的前沿地區，具有鼓勵探索、創新與改革的良好氛圍，為各項政府改革營造了良好的改革環境。廣東省是中國率先開啟改革開放的地方，承擔在全國開展改革探索的任務，具有改革的壓力和動力。廣東的公眾也適應了政府改革，并期待政府不斷改革，提升行政效率。廣東的媒體也經常報道改革新聞，營造推動改革的輿論氛圍。因此，在廣東開展財政績效評價改革，具有良好的輿論環境。國內外環境影響是地方政府創新的必須條件，發揮著十分重要的作用，在特定情況下還可能轉化為關鍵因素。[33] 圖1廣東省級財政績效評價改革啟動及演變模型

四、結論與討論

廣東省省級財政績效評價改革議程的啟動和演變，地區最高領導發揮了決定性作用。財政支出壓力和領導權威是驅動此次改革的直接動因，而地區良好的改革環境和中央政府的政策倡導則是間接因素。在這些動因中，省委書記、省長和財政廳官員是持續推動這項改革的最主要力量。因此，廣東省級財政績效評價改革屬于壓力驅動和領導推動的混合驅動，具有明顯的自上而下的強制性制度變遷的特點。在這一驅動模式下，改革的權威“勢能”很強，改革推進速度雷厲風行，但是由于績效評價改革的激勵功能發揮不充分從而引發利益誘致性“動能”不足，使得本次改革還是存在評價技術和技能以及人手準備不足、被評對象的積極性不高、評價結果運用不充分、第三方評價的權威性和法制化水平不高等問題，改革的預期目標未能得到充分實現，改革的進一步深化遇到體制和機制的障礙。故此，要實現財政績效評價改革預期目標，需要在體制上理順財政績效評價與預算資金決策的關系和提升評價的法定權威性，在機制上提升財政績效評價的跨部門工作效率，并進一步夯實評價所需的人力資源和知識技能基礎。特別是，評價工作需要一如既往強化領導驅動力，增加評價工作人員的數量和提升其工作能力，使其可以應付績效評價改革帶來的繁重工作負擔，促進資金使用部門對改革的理解和配合。否則，如果領導權威勢能式微，政府部門內部的動能不足，財政部門評價工作人員的能力不勝任，績效評價改革難以持續。總之，領導驅動的績效評價改革具有推進速度快的優勢，但弱點是具有不確定性，其效果取決于評價的法定權威性、領導推動的持續性、工作人員的能力和政府部門的合作效率。

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