公民文化與城市軟實力的提升及路徑選擇研究

徐偉明+解麗霞

摘要： 公民文化作為現代城市治理的理念和技術，是提升城市軟實力的重要變量。具體表現為以價值認同增強城市凝聚力，以制度有序規范城市軟實力的生成機制，以公共參與激活城市軟實力的內生性資源。在此基礎上對廣州城市軟實力進行調查，結果發現：城市精神已形成與價值認同不平衡相并存；市民參與意識增強與制度供給不足相并存；市民道德素質較高與社會資本相對薄弱相并存；參與方式多元化與象征性參與的現實相并存。鑒于此，本文以培育公民文化為現實切入點，創新城市軟實力提升的路徑選擇：“公共精神”的化育與養成，社會資本的孕育與建構，社會組織的培育與發展，民主制度的建立與創新。

關鍵詞： 公民文化；城市軟實力；路徑選擇；

中圖分類號： H15 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X201703010

黨的十八大報告提出，要“興起社會主義文化建設新高潮，提高國家文化軟實力”。①十八屆三中全會進一步指出，要“建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力”②，表明我國的軟實力建設具有國家戰略意義。國家軟實力發展戰略最終要靠區域或城市去貫徹與落實，尤其是要依靠北京、上海、廣州等這些國際化大都市。目前，理論界主要從大型賽事、文化資源、傳媒、社會資本等方面入手，去探究提升城市軟實力的路徑。然而，提升城市軟實力、培育國際化大都市不僅要靠城市文化的發展、公共管理的完善、城市創新力的激活和國際溝通的加強等，更需要彰顯一種現代精神，而這種現代精神主要通過城市和社區公共生活、普通市民的素質及公共參與等方面來彰顯。從根本上說，要提升城市軟實力必須從城市的基本元素——公民生活去分析，把公民文化放在構建國際化大都市的現實背景中去理解。以公民文化的視角自覺探討廣州城市軟實力，有助于拓展廣州城市軟實力的提升空間，對于加快廣州國際化大都市建設具有很強的現實意義。

一、公民文化：城市軟實力的另一維度

哈佛大學教授約瑟夫·奈（Joseph Nye）于1990年正式提出軟實力的概念。根據奈的闡釋，軟實力是一種“讓他人想要你希望他要的東西的能力”[1]2，主要來源于一個國家的文化、政治價值觀及外交政策三種資源。“軟實力”概念的提出引發了全球學界與政界對軟實力的研究熱潮。國內學者對于城市軟實力的理論研究和實踐探索起步較晚，學者主要采用以“投射法”將國家軟實力的研究投射到區域或者城市軟實力的研究，通過列舉軟實力的資源或構成要素來充實城市軟實力的內涵。從現有文獻看，倪鵬飛較早提出城市軟實力的概念，他明確地將城市競爭力分為硬力和軟力。其中軟力包括“文化力、制度力、管理力、開放力和秩序力”。[2]41-42馬慶國先生認為，區域軟實力應理解為“區域政府公信力、區域社會凝聚力、特色文化的感召力、居民創造力和對區域外吸引力等力量的總和”。[3]11陳志、楊拉克把城市軟實力界定為“文化軟實力、社會軟實力和環境軟實力之和”[4]131。莊德林、陳信康把國際大都市的軟實力概括為“城市文化、公共管理、人力資本、城市創新、生活質量和國際溝通力”[5]六個方面。現有學者所列舉的城市軟實力的構成要素，對城市而言都非常重要，但是他們普遍側重于城市軟實力的“靜態資源導向”的歸納，而對于“動態資源導向”的城市軟實力（如公民素質、公民“文明”能力、社會資本等）論述不多。在城市生活中，人們的行為方式是城市軟實力的重要載體。任何一個地域或種族的居民，不用他自己選擇，也不管他是否意識到，他們的行為最能反映這個城市的軟實力。本文從公民文化視角討論城市軟實力，主要涉及公民的價值觀念、道德素質、公共生活的規范、社會資本和市民參與等對城市發展的影響。

城市軟實力的強弱程度是與其公民文化的發達程度密切相關的。公民文化是在城市發展過程中產生，并與之相適應的一種文化精神。它強調以價值認同為基礎，以制度有序為前提，以積極參與為路徑，主要表現為公民對城市公共生活的理性參與。在城市發展的過程中，“僅僅靠自上而下的方式并不能建立一個更開放、更民主的社會。還需要自下而上的公民文化的回應”。[6]73斯賓塞也曾說過：“良好的社會最終還是要靠它的公民的品質。”[7]8增強城市軟實力不僅僅通過發展城市經濟、創新文化、完善體制和機制來實現，更重要的是一種內在的對公民自身素質的改造和提升。

華 南 理 工 大 學 學 報（社 會 科 學 版）

第3期徐偉明 等：公民文化與城市軟實力的提升及路徑選擇研究

（一）價值認同是增強城市凝聚力的前提性條件

城市凝聚力是城市軟實力的重要衡量指標。“現代著名的國際大都市巴黎、倫敦、紐約，之所以有它們不可忽視和不可替代的特殊地位，絕不僅僅因為它們的物質條件”[8]19，同時也因為它們的文化條件和精神條件。這些城市都有自己鮮明的、富有個性的、具有文化感召力和凝聚力的城市精神。每個城市的公共生活都會形成公共價值，它是理性公民共同認同的城市精神。對于一個城市而言，價值認同是市民對城市發展理念，城市內涵精神以及習俗等產生一種信仰和情感的共享和認同，它是維系社會共同體的內在凝聚力。在價值認同的主導下，市民對自身社會角色形成身份確認，如主人翁意識，城市主人意識的形成。當市民的價值認同轉化為對城市的歸屬感時，城市軟實力的提升表現為市民以城市主人的角色關注城市發展，參與城市建設、維護城市公共利益。因此，要增強城市軟實力就必須增強城市凝聚力，而增強城市凝聚力的關鍵是實現市民為城市公共生活福祉而行動的社會價值觀的認同。

（二）制度有序是催生城市軟實力的重要保證

美國經濟學家道格拉斯·C·諾斯指出：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些契約。”[9]3公民文化作為現代社會治理的支柱性理念和技術，既鼓勵市民積極參與城市公共生活，本身又內含保證公民享有自由、平等權利的制度機制，即自下而上的制度安排和“輸入”機制。如果說制度是城市文明的外在規范，那么，公民在法律規定范圍內表達個人的態度，情感和行為所表征的公民文化，則是衡量城市軟實力的內在標度。制度化的社會規范作為市民城市生活的基本模式，是提升城市軟實力的資源性條件。“制度影響著個人和集團在已有制度內外的行為方式，影響市民與領導人之間的信任關系，影響政治共同體的普遍期望，影響社區的語言、認知和規范，而且還影響各種概念如民主、正義、自由以及平等等的涵義。”[10]159任何制度都是工具合理性和價值合理性的有機統一體。它既能通過規范市民城市生活提高市民的民主智慧和道德素養，又能夠保證市民的利益訴求在契約中獲取依據，從而催生市民對城市的吸引力和認同感。正如美國學者亨廷頓所言：“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。”[11]11只有不斷完善社會參與機制、社會流動機制、利益分享機制和利益保障機制等，城市才有可能和諧發展。

（三）公眾參與是提升城市軟實力的內生性資源

提升城市軟實力的根本力量是普通市民。對于城市發展而言，既需要政府和社會組織的的引導和參與，更需要廣大市民的積極“響應”。城市學研究者劉易斯芒福德在討論城市規劃時曾說：城市設計不能僅僅規劃居住、工作、文娛和交通，而必須把整個城市規劃成一座舞臺，供人們進行積極的市民活動，教育學習和進行生動而自治的個人生活。由此可知，城市發展離不開市民城市生活的理性參與。在參與過程中，“公民參與的理念表達了這樣一組現代行為方式， 即城市市民廣泛地自下而上地參與各種公共事務，它凸顯了參與活動的個體能動性和自下而上的層面。”[12]“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”。[13]80-85公民積極參與城市公共生活，反映基層市民的基本價值訴求。阿恩斯坦在其《公民參與的階梯》中談到，公民參與“作為一種發展戰略使得未享有公民權益的人能夠參與到信息分享、目標和政策確立的過程中。總之，公民參與是一種方法用以促進社會改革使人們能夠分享富裕社會的資源”。[14]再好的城市發展理念如果得不到基層民眾的認同與支持，沒有市民自下而上的參與實踐，城市治理也僅僅只能停留在制度構建的層面，并不能達成現實的任務。

二、廣州城市軟實力的現狀分析：基于公民文化視角

改革開放三十年以來，廣州作為一個努力朝著構建國際大都市形象邁進的南方都市，國際化的程度日漸明顯。如何使城市的公民文化水平與國際化都市的形象相吻合，是近年來學者共同探討的重要課題。為了充分了解廣州城市公民文化的現狀，課題組以調查問卷和座談的形式本文數據來自2013年-2015年廣州市公民文化與城市軟實力課題組的調研及追蹤分析，課題組在廣州以多層隨機抽樣的方式發放并回收問卷400份。 ，對廣州城市軟實力展開調查，探究廣州城市軟實力的基本現狀。

（一）多元包容的城市精神已生成，然而市民對城市價值認同不平衡

西方學者斯賓格勒認為：“將一個城市和一座鄉村區別開來的不是它的范圍和尺度，而是它與生俱來來的城市精神。”[15]城市精神是城市軟實力的內在支撐，是在理想與現實的碰撞中主體做出的客觀選擇。德國社會學家格奧爾格·齊美爾提出了“城市精神生活理論”，他認為“不同的城市是建構在不同的城市精神基礎上的，不同的城市市民也鑄造了不同的城市精神”。[16]267廣州城市精神表述為：“真智、富強、合作、創新、榮譽、用心”，其中，“合作”即“多元包容，平等合作”，這是廣州能吸引700萬外來人員的文化因素。在廣州城市軟實力的調查中，有476%的受訪者“知道”廣州城市精神，而將近505%受訪者答案中包含“多元”或者“包容”的字眼，有163%的受訪者“不知道”廣州城市精神。調查結果表明，多元包容的城市精神已為廣大市民基本接受，并成為廣州城市發展的重要因素。作為中國最好的移民城市之一，廣州沒有歧視色彩，其包容精神和平等意識深深地浸透在市民文化之中。但廣州每3個人中就有1個外來人口，廣州市居民主要由新廣州人、外來務工人員、本地居民構成，這對廣州市民素質的整體提升帶來了考驗。調查發現，當被問及“您認同廣州城市精神嗎？”，364%的受訪者“認同”廣州城市精神，并愿意為廣州建設做出貢獻，這部分受訪者中將近812%是新廣州人和本地居民。352%的受訪者對廣州城市精神“沒感覺”“與自己沒關系”。可見，廣州城市精神要充分發揮城市凝聚力的作用，還需增強廣州市民對城市精神的價值認同。

（二）市民參與意識增強，然而市民參與的制度供給不足

現代化的城市必定是民主化的城市。如果沒有市民的參與，任何一個民主化城市也是難于維持的。美國學者科恩認為：“民主的實質是社會成員參與社會的管理，它就是自治。”[17]273課題組就市民關心及參與廣州城市發展的情況展開調查。調查顯示，當被問及“是否關心廣州城市發展？”，近906%的受訪者表示“關注過”，其中有52%受訪者表示“經常關注”（經常瀏覽廣州市政府官方網站）。阿爾蒙德曾說過：“可以假設，如果人民注意政治的和政府的事務，那么他們在某種程度上加入了制定決策的過程。”[18]99可見，大部分市民是關心廣州城市發展的。當被問及“關于廣州城市發展問題，你是否向政府發表過自己建議，如有，通過什么方式發表？”，有542%的受訪者曾向政府發表過自己的建議，主要集中在網絡或向街道辦提議兩種方式，86%的受訪者參與過社區問題的商議。結果表明，市民積極參與公共生活，公共責任意增強。城市的發展需要制度性的生活規范來維持，良好的公共生活秩序是城市軟實力的重要表征。在現代化的城市生活中，市民的參與是靠一整套健全的制度來實現的。調查顯示，近542%的受訪者并“不清楚”自身在城市管理中的權責，但“聽說過”法律允許市民參與城市管理。326%的受訪者認為法律在保障市民參與城市管理的權益“較少”。公眾參與在目前的這些法律性文件中僅僅停留在原則性的概念階段，缺乏可操作的程序性規范，由此產生城市管理制度性供給不足，造成市民的參與具有明顯的隨意性和不穩定性，這也將影響城市的治理水平。

（三）市民道德素質顯著提高，然而社會資本較為薄弱

公民道德素質是城市軟實力的重要表現。良好的城市公共秩序與社會風氣離不開公民的道德素質。改革開放以來，廣州市民道德素質不斷提高，積極參與公共活動，自覺維護公共利益。調查顯示，662%的受訪市民在乘坐公共交通工具時“一般”會主動讓座，298%的受訪市民表示“經常”讓座，這說明廣州市民具有較高的道德意識。當被問及“對城市社會中的隨意亂扔垃圾、破壞公物等不文明行為”時，816%的受訪者表示“深惡痛絕”，但上前制止的比例只有216%，這說明大部分市民的道德行為有待提高。社會資本是社會的粘合劑。普特南認為：“社會資本是指社會組織的特征，例如信任、規范以及網絡，它們能夠促進合作運動來提高社會的效率。”[19]199信任是社會資本的核心要素。福山認為：“信任恰如潤滑劑，它能使任何一個群體或組織的運轉變得更加有效。”[20]18改革開放以來，原有的社會信任、規范以及網絡在廣州城市的社會變遷中發生了重大的變化。在調查中發現，當被問及“其他人是可信的還是不可信”的時候，受訪者認為大多數人是可信的，但仍有235%的受訪者認為是不可信的；當被問及“有人在大馬路摔倒時，您愿意去幫忙嗎”時，只有452%的受訪者直接做出肯定的回答，有36%的受訪者表示要“看情況”，這表明社會信任度有待提高，社會資本較為薄弱。社會資本是城市經濟發展和穩定的基礎，人與人之間的相互信任必然促進社會交往，在相互交往中形成城市經濟的繁榮。

（四）市民參與城市公共生活的平臺增多，然而市民參與仍處于象征性參與階段

隨著政府政務公開、辦事公開、公眾評議的發展，以及聽證在立法和一些重大公共決策的廣泛運用，城市參與的廣度有了一定的拓展。但在參與程度、參與水平上與發達國家尚有不小差距。公眾參與程度是有發展階段的。美國學者謝爾·阿斯汀將公眾參與的發展階段分為“不是參與的參與”“象征性參與”和“實權的參與”。[21]240-141象征性參與階段表現為對公眾參與存在模糊的認識，整體上缺乏公眾參與的自覺，公眾參與的作用甚微。調查數據顯示，關于觀點“您是否參與過城市公共決策”，在受訪的389人中，有119%的受訪者認為自己“間接地參與過”，而792%的受訪者認為自己“從來沒有參與過”，而對于決策大都是通過網絡或報紙的渠道被告知。564%的受訪人認為“政府官員不太在乎像我這樣的人有何想法”，只有356%的受訪人不同意這個觀點。由調查結果可知，廣州的城市參與水平尚處于象征性參與（告知性參與、咨詢性參與、限制性參與）。政府在已經做出決策以后才將決策結果告知市民，象征性地收集市民的意見。市民其實只是在被動地接受這些決策，而未真正起到參與作用。市民參與作為城市公共生活的重要組成部分，要求參與不應是單向流動，而應是信息的雙向流動，是雙方意見的溝通、交換，體現為政府與公眾的相互制約、相互監督，共同維護社會公共利益。

三、培育公民文化：提升城市軟實力的現實切入點

目前，國內越來越多的城市政府開始意識到城市軟實力的重要性，正在通過轉變城市發展理念、加強城市管理、創新城市產業文化等手段提高城市軟實力，然而這些方法和措施的運用都離不開城市公民文化的培育。任何城市的現代化水平都與其公民文化的發達程度密切相關。因此，公民文化培育作為提升城市軟實力的切入點，也將成為推動城市走向國際化大都市的重要戰略。

（一）“公共精神”的化育與養成

沒有城市公共精神作為基礎，就沒有現代民主城市的產生。作為城市公共活動的價值取向，公共精神能夠喚起市民的社會責任感和參與熱情，促成與民主政治相應的公民文化的生長。一旦市民被賦予公共精神，在認知上容易形成共識：個體利益的實現必然以公共利益的實現為前提，在行為上表現出參與城市公共生活的公共習慣，在情感上表現為對城市發展的強烈的責任感以及參與城市公共生活的熱情。針對公共精神的認知與理解，要使公共精神在現實中獲取社會成員的廣泛認同，其根本途徑在于引導市民積極參與公共生活。城市公共生活是以責任作為其價值體系的基礎，每個市民都是作為責任主體參與公共生活。公共生活的立足點在于通過市民在參與中學習、討論和感悟，形成市民對城市的共同意識，以共同的意識引導市民的社會責任和在公共領域活動中的行為。同時，公民教育也是化育市民公共精神的重要路徑。教育的很大優點在于可以容易地把需要數年完善的技巧傳授給后來者，它可以訓練個人參與城市生活的技巧。市民的公共精神本身有其養成規律，要把公共精神內化為市民的個體認知，再外化為具體的行為， 就必須在全社會范圍內進行科學的教育、引導， 增強市民對公共精神的認同與自覺。

（二）社會資本的孕育與建構

任何一個城市社會資本的發育狀況都會直接影響其公民文化的成長。英國學者英格爾哈特曾經把社會資本的核心要素——人際信任作為測量公民文化的重要指標，結果顯示社會資本的諸要素尤其是信任與公民文化呈正相關關系。那么如何提升城市資本的存量來發展公民文化？福山認為：“社會資本的積累是一個復雜的文化過程，這一過程在許多方面是神秘莫測的。政府能夠制定一個削弱社會資本的政策，但卻很難明白如何創建它。”[22]13如果要致力于城市資本的積累，就必須采取不同的方法措施來解決影響社會資本構建的障礙性因素，如市民收入不高、就業率低等社會問題。政府部門應該加快城市經濟發展速度，積極改善社會條件，增加市民社會福利，從而提高市民的生活滿意度。同時，社會信任的增進還在于創設不同社會主體之間相互溝通和理解的載體。政府部門應該大力發展市民參與網絡議政，包括制度化參與網絡和非制度化參與網絡。強化市民的制度化參與，如市民咨詢、聽證會、信訪等；創新市民的非制度化參與平臺。在現代信息技術的支撐下，利用傳媒、網絡等手段參與公共政策開始盛行，市民可在這些平臺上進行意見表達，市民與政府之間可以針對不同意見展開充分的溝通和協商，共同影響公共政策制定和實施過程。

（三）社會組織的培育與發展

公民文化倡導在參與式研究與行動研究的視野下創設解決城市與社區公共問題的新機制。作為民主實踐的平臺，社會組織的存在與發展既能夠增進市民參與城市公共生活的主動性與積極性，增強其參與能力和政治效能感，又消除市民參與政治的惰性心理，促進城市公民文化的生長。因此，培育社會組織是發展公民文化的重要內容。政府部門應該轉變政府職能，為社會組織的發展創造空間。在城市治理的背景下，政府應該更好地發揮社會組織在優化城市公共服務方面的作用，健全社會組織對政府讓度空間的承接與管理機制。鄧小平曾經說過，“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下向，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦”。[23]288同時，政府還需不斷完善對社會組織的支持體系，如制定政府資金資助政策、稅費減免優惠政策。總之，社會組織是市民參與城市管理的重要渠道，只有在組織與制度的雙重作用下，才能使市民真正介入到城市發展的目標和公共政策的確立過程，享受社會富裕與城市繁榮的成果，真正實現“民治才能民有”的現代民主城市的目標。

（四）民主制度的建立與創新

公民文化本質上是與民主制度相藕合的政治態度與價值觀念。在一定程度上講，民主制度是公民參與公共生活的制度性安排。因此，公民文化的發育成熟離不開民主制度的教育和體驗。在民主制度的規范下，公民在社會生活中逐步接受公共理性，養成民主的行為習慣，并將民主制度內化為自己的價值體系，促使公民文化發育成熟。制度是城市文明對群體或個體行為的共同要求，它“是社會生活中的群體或個體的互動有序化，使社會關系結構化，也使城市文化的創造與演變有了方向和目標”。[24]18制度性供給不足是市民參與城市管理的設施性阻礙因素。要保證市民行使城市管理的權利，不能長期以臨時舉措或政治手段作為這一制度的保障，而需要在法律上和程序上保障參與行為的正當性和合法性。一方面，創建制度化的表達機制，健全市民參與制度和程序，如逐步完善市民建議制度、公示制度、聽證制度、咨詢制度、反饋制度、申訴制度等各項制度。另一方面，在法律程序上保障市民參與城市管理的路徑。就城市規劃決策來說，將公眾參與納入規劃制定和項目決策的法定程序之中，建立城市規劃編制、項目決策以及用地審批等規劃程序的法律監察制度，監督城市規劃管理過程中不符合規劃決策程序的做法，以保障規劃制定的科學民主和實施過程的依法管理。

參考文獻：

[1]奈.軟實力：世界政壇成功之道[M].吳曉輝，錢程，譯.北京：東方出版社，2005.

[2]倪鵬飛.中國城市競爭力理論研究與實證分析[M].北京：中國經濟出版社，2001.

[3]馬慶國，樓陽生.區域軟實力的理論與實踐[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[4]陳志城，楊拉克.城市軟實力[M].廣州：廣東人民出版社，2008.

[5]莊德林，陳信康.國際大都市軟實力評價研究[J].城市發展研究，2009 （10）：36-41。

[6]吉登斯.失控的世界[M].周紅云，譯.南昌：江西人民出版社，2001年，第73頁。

[7]斯賓塞：教育論[M].北京：人民教育出版社，1962年，第8頁。

[8]饒會林：城市文化與文明研究[M].北京：高等教育出版社，2006.

[9]諾斯.制度、制度變革與經濟績效[M].北京：商務印書館.

[10]March，Polson.Rediscovering Institution：The Organization Basis of Politics[M].New York：Free Press，1989.

[11]亨廷頓.變化社會的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.北京：三聯書店，1989.

[12]繆青.公民參與和社區和諧：理念、變遷和制度化的趨勢[J].中國特色社會主義研究，2007（3）：92-96.

[13]彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，夏宏圖，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[14] Sherry Aronstein. A ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the Royal Town Planning Institute， April， 1971.

[15]劉世軍：城市精神與上海傳統之再確認[N].《文匯報》，2003-03-11（10）。

[16]王旭，黃柯可.城市社會的變遷[M].北京：中國社會科學出版社，1998.

[17]科恩.論民主[M].聶崇信，宋秀賢，譯.北京：商務出版社，1988.

[18]阿爾蒙德和S·維巴著：公民文化：五國政治態度和民主[M].馬殿君，譯，杭州：浙江人民出版社，1989.

[19]普特南.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[20]福山.大分裂：人類本性與社會秩序的重建[M].劉榜離，譯，北京：中國社會科學出版社，2002.

[21] Sherry Arnstein. A Ladder of Citizen Participation.1969. Richard T. LeGates & Frederic Stout（Ed.） ， The City Reader（second edition）[M].Rout ledge Press，2000.240-141.

[22]福山.信任——社會道德與繁榮的創造[M].彭志華，譯，海口：海南出版社，2001.

[23]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[24]饒會林.城市文化與文明研究[M].北京：高等教育出版社，2006.