促進科技創新稅收優惠的問題及建議

丁淑芬

促進科技創新稅收優惠的問題及建議

丁淑芬

一、我國對促進科技創新中科技人員的鼓勵政策

（一）從法律法規上激勵科技人員從事科技創新的積極性

1.制定法律法規給予科研機構、大學有轉移轉化科技成果的處置權、收益權。一是2015年國家對《促進科技成果轉化法》進行了修正。本次修正對我國職務發明法律體系的完善具有重要的意義。本修正案主要包括：“職務科技成果”與“職務發明”之定義、獎勵與報酬并行等。2015年10月1日，習近平主席親自簽署了修訂后的《促進科技成果轉化法》。二是2016年3月2日，李克強總理簽批了《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定》，《規定》強調要打通科技與經濟結合的通道，鼓勵研究開發機構、高等院校、企業等創新主體及科技人員轉移轉化科技成果，推進經濟提質增效升級。《規定》明確：對在研究開發和科技成果轉化中作出主要貢獻的人員，要從科技成果轉化獎勵總額中拿出不低于50%的比例，對其給予獎勵。明確了擔任領導職務的科技人員獲得科技成果轉化收益的形式。三是2016年4月21日，國務院辦公廳印發《促進成果轉移轉化行動方案》。《方案》著重強調了：“要通過科技成果轉化實現科技人員‘名利雙收’。無論是在獎勵和股權方面，還是在學校和研究院所的科研、教學任務等方面，科技成果轉化都成為一個重點指標。科研人員離崗后還可以保留三年教學或研究崗位，如果科技成果轉化失敗，還可以回來繼續工作”，免除了科研人員的后顧之憂。這個由科技部會同18個部門制定的方案，與修訂《促進科技成果轉化法》，出臺《實施〈促進科技成果轉法〉若干規定》，形成了從修訂法律條款、制定配套細則到部署具體任務的科技成果轉移轉化工作“三部曲”。

2.在資金管理上進一步放權、松綁。一是簡化預算編制科目，下放調劑權限。將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，合并后的總費用如果不超過直接費用的10%，就不用提供預算測算依據，下放科研項目預算調劑權。二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度。項目承擔單位可以在核定的間接費用比例范圍內統籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。三是明確勞務費開支范圍和標準。重申勞務費不設比例限制。四是改進結轉結余資金留用處理方式。五是自主規范管理橫向經費。2016年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》,這個文件主要是針對我國科研人員的實際貢獻與收入分配不完全匹配的問題，提出了明確分配導向完善分配機制的七個方面，21條的改革部署，它的基本思路是構建基本工資、績效工資和科技成果轉化性收入的三元薪酬體系，使科研人員的收入與崗位的責任、工作的業績和實際的貢獻緊密聯系，在具體的措施上突出了推動形成體現知識價值的收入分配機制，擴大高校、科研院所在收入分配上的自主權，發揮科研資金、項目資金的激勵引導作用，加強科技成果產權對科技人員的長期激勵作用。

二、現行稅收政策中促進科技創新優惠政策及存在的問題

（一）優惠政策

1.轉讓技術所得的稅收優惠政策。《營業稅改征增值稅試點過渡政策》財稅［2013］106號附件三第一條規定，符合一定條件的試點納稅人提供技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務的，免征增值稅。《企業所得稅法》第二十七條第四項規定，符合條件的技術轉讓所得，可以免征、減征企業所得稅。《企業所得稅法實施條例》第九十條規定，符合條件的技術轉讓所得免征、減征企業所得稅，是指一個納稅年度內，居民企業技術轉讓所得不超過500萬元的部分，免征企業所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業所得稅。2015年國家稅務總局公告2015年第82號就許可使用權技術轉讓所得企業所得稅規定：自2015年10月1日起，全國范圍內的居民企業轉讓5年以上非獨占許可使用權取得的技術轉讓所得，納入享受企業所得稅優惠的技術轉讓所得范圍。居民企業的年度技術轉讓所得不超過500萬元的部分，免征企業所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業所得稅。

2.支持科普事業發展的稅收優惠政策。外國組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金，免征個人所得稅。

3.將中關村國家自主創新示范區稅收試點政策推廣至全國。2015年6月9日，稅務總局出臺了《財政部國家稅務總局關于推廣中關村國家自主創新示范區稅收試點政策有關問題的通知》（財稅［2015］62號）文件，將有限合伙制創業投資企業法人合伙人企業所得稅政策、技術轉讓所得企業所得稅政策、企業轉增股本個人所得稅政策、股權獎勵個人所得稅政策等四項中關村國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣至國家自主創新示范區、合蕪蚌自主創新綜合實驗區和綿陽科技城實施。2015年10月23日，又發布《財政部國家稅務總局關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅［2015］116號）文件，進一步將上述四項稅收試點政策推廣至全國范圍實施。

4.關于加計扣除問題。財政部、國家稅務總局、科技部于2015年11月2日聯合發布《關于完善研究開發費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅［2015］119號），并自2016年1月1日起實施。通知所指的可以加計扣除的研發費用中人工費用包括：直接從事研發活動人員的工資薪金、基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金，以及外聘研發人員的勞務費用。

5.完善股權激勵的稅收政策。《國家稅務總局關于股權獎勵和轉增股本個人所得稅征管問題的公告》（國家稅務總局公告2015年第80號）規定：非上市的中小高新技術企業或未在全國中小企業股份轉讓系統掛牌的中小高新技術企業以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉增股本，并且個人股東一次繳納個人所得稅確有困難的，可以分期繳納個人所得稅。

《財政部國家稅務總局關于完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策的通知》財稅［2016］101號進一步對符合條件的非上市公司股票期權、股權期權、限制性股票和股權獎勵實行遞延納稅政策。包括：一是非上市公司授予本公司員工的股票期權、股權期權、限制性股票和股權獎勵，符合規定條件的，經向主管稅務機關備案，可實行遞延納稅政策，即員工在取得股權激勵時可暫不納稅，遞延至轉讓該股權時納稅；股權轉讓時，按照股權轉讓收入減除股權取得成本以及合理稅費后的差額，適用“財產轉讓所得”項目，按照20%的稅率計算繳納個人所得稅。二是對上市公司股票期權、限制性股票和股權獎勵適當延長納稅期限。上市公司授予個人的股票期權、限制性股票和股權獎勵，經向主管稅務機關備案，個人可自股票期權行權、限制性股票解禁或取得股權獎勵之日起，在不超過12個月的期限內繳納個人所得稅。三是對技術成果投資入股實施選擇性稅收優惠政策。企業或個人以技術成果投資入股到境內居民企業，被投資企業支付的對價全部為股票（權）的，企業或個人可選擇繼續按現行有關稅收政策執行，也可選擇適用遞延納稅優惠政策。選擇技術成果投資入股遞延納稅政策的，經向主管稅務機關備案，投資入股當期可暫不納稅，允許遞延至轉讓股權時，按股權轉讓收入減去技術成果原值和合理稅費后的差額計算繳納所得稅。企業或個人選擇適用上述任一項政策，均允許被投資企業按技術成果投資入股時的評估值入賬并在企業所得稅前攤銷扣除。

與以往在科技成果確定股權的過程中分兩步納稅，還沒有現金收入就要交很大一筆稅款，稅率最高到45%不同的是，101號文件把兩步納稅合并成一步納稅，在上市進行轉讓，或者沒上市進行股權轉讓獲得現金的時候納稅。而且特別明確了科研人員和機構有選擇是否延遲繳稅的權利，如果選擇延遲納稅的話，稅率按20%執行，該政策將對支持創新、激勵科研成果起到一定的作用。有資料分析，這項政策可能使科研人員科技成果轉化納稅比例由原來的40%左右下降到20%，下降幅度大約超過了一半。

（二）存在的問題

1.政策依據的層級不高。目前我國的科技創新稅收優惠的法律層級不高，除《企業所得稅法》和《個人所得稅法》是以法律形式進行規定外，大多數的稅收優惠都是通過規章以下的規范性法律文件予以規定，與“稅收法定”的原則相悖，優惠政策嚴肅性和公信力不足。同時，各地都制定了針對本地區的優惠政策，有損于稅法的統一性，對市場的公平性也造成損害。

2.稅制設計漏洞導致的不公。由計稅方式導致的按月計征的稅目，月收入不均衡的納稅人其實際稅負要高于月收入較均衡的納稅人；按次計征的稅目，單次取得收入的實際稅負要高于多次取得但是一次性發放的收入。

3.對高科技后續人才的培養激勵不足。科技競爭實際上就是人才的競爭，所以發達國家普遍重視對高科技后續人才的培養，鼓勵企業加大人才培訓教育投入。我國政府也制定了提高職工教育經費稅前扣除比例的政策，以引導企業加強職工培訓力度，為企業科技創新提供智力資源，但是實際上企業利用該政策積極性不高。對于一些企業來說，其更重視能夠帶來直接收益的稅收優惠，對于僅給予成本補償的稅收優惠興趣不大。主要原因：一是職工教育經費對于企業來說加大了成本的支出，特別是中小企業出于人員流動頻繁的風險考慮，不愿意在人力資本上有過多的投入。二是從優惠力度上來說，目前只有軟件企業可全額列支職工教育經費支出，其他企業只能按不超過工資總額2.5%扣除。三是政策覆蓋面和優惠手段單一，對用人企業加大人力資本投入的激勵效果不明顯，難以調動企業對高科技后續人才的培養，與許多國家允許培訓費用全額從所得稅稅前扣除甚至加計扣除相比，我國優惠力度明顯不足。

4.對科技人才的技術獎勵免稅門檻較高。只有取得省級人民政府、國家政府、國際組織頒發的科學等方面的獎金以及按國務院規定發放的政府特殊津貼才享受免交個人所得稅的待遇，而對省級以下政府與企業頒發的科技進步獎則要征稅，此政策不利于調動科技創新。

5.收入日趨多元化，征管難度大。第一，我國個人所得稅的稅目主要包括工資薪金所得、生產經營所得勞務收入、財產收益等11個稅目。隨著市場經濟的發展，社會公眾收入日趨多元化，如何全面了解和區分各種收入，兼顧國民納稅意識和促進高科技人才在取得較高收入時能夠刺激高科技人才創新的積極性將是一個迫切需要解決的難題。而科學設計稅前費用扣除標準，將是發揮稅收分配功能和保護科技創新人才創新積極性的重要方面。第二，如何搞好稅收征管，加大反偷稅的力度。在國家制定一系列高新技術企業稅收優惠政策后，個別企業也存在渾水摸魚，騙取稅收優惠的現象。一是通過虛假研發立項來套取稅收優惠。二是通過擴大研發費用的歸集范圍，混淆生產性開發活動與研究性開發活動，將生產性項目歸為研發性項目。三是超范圍歸集人工費用，將非全時研發人員，甚至非研發人員的薪酬費用全部歸入研發費用以達到超范圍享受稅收優惠政策的目的。一些省市和地區稅務局在稅收征管實務中確實發現了上述問題。這種現象在信息技術服務業、文化創意產業等特定企業的表現尤其突出。第三，如何利用大數據，應收盡收。目前受信息嚴重不對稱客觀條件制約的影響，也存在個人實際取得的收入與實際繳稅收入嚴重不符的現象。一方面由于一些個人取得的收入全部以現金支付；另一方面跨部門信息交互制度的缺失，為信息比對帶來困難。現金交易獨立于金融體系之外使稅務機關難以監控，是反偷稅的最大瓶頸，僅靠稅務部門一家在短期內難以解決，只有銀行等金融機構和稅務部門聯手，在國家明確規定任何單位不得以現金方式發放工資獎金津貼，勞務報酬必須采取轉賬方式，否則將處以嚴厲處罰措施的情況下。及時搞好信息交換，才能避免個人所得稅流失。

三、完善我國科技創新個人所得稅稅收政策的建議

（一）落實稅收法定，提升政策法律層級

第一，加快稅收法定進程，盡快將以條例、規章形式確定的稅收優惠政策上升為法律，提高政策層級。明確制定稅收優惠的設立原則，明確稅收優惠的制定權、優惠范圍和優惠幅度，及時梳理、修改和廢止規章及以下法律性文件的相關規定，保障法律的統一性和嚴肅性。第二，為了更好的推進科技創新個人所得稅優惠政策的落實，建議將科技創新有關的稅收優惠政策統一收錄歸集，每年更新出版，方便納稅人和稅務機關掌握和應用，提高政策落實效應。第三，在修訂個人所得稅法律中加大稅前扣除的力度。一是對包括基本扣除，如贍養扣除、醫療費用扣除、教育費用扣除在基本寬免額的基礎上，按照個人具體支出情況，允許按照實際發生費用扣除。扣除額充分考慮納稅人的基本生活情況以及通貨膨脹的影響，每年實行常規化調整。二是制定專項扣除項目，特別對科技人員的社保稅和個人參股費用給予更大力度的稅收優惠政策。使稅制更加公平、調節收入分配的力度更大，通過合理的稅前扣除減輕納稅人的負擔。第四，發揮扶持作用，促進創新人才的培訓與儲備。一是放寬企業對科研人員和職工教育培訓費的列支標準，允許企業、科研院所科研人員教育、培訓等方面的支出據實稅前列支，并適當提高社會對于科研教育機構捐贈支出的扣除比例；在個人所得稅中，允許扣除家庭對于教育培訓的經費支出等。第五，完善科技人才的激勵機制。一是建議加大對科研人員科技成果轉化的支持力度，將科研成果轉化優惠政策適用范圍，從股權獎勵擴大至貨幣獎勵，同時股權或貨幣獎勵均比照企業所得稅政策享受低稅率或減免稅優惠。二是加大對科研人員自主創新創業的激勵程度，對以自行研發的專利或非專利技術等非貨幣性資產投資創業的，在計算個人所得稅時允許按非貨幣性資產轉讓收入的30%-40%扣除原值。三是適當擴大免稅科技獎金范圍，對于高校及科研機構給予科研人員承擔國家或部委立項科研項目計劃中明確的個人獎勵，為引進或留住人才發放的創業啟動資金、住房補貼、科研獎勵，產學研項目中取得的科研酬金等，參照國家、省部級科技獎金明確優惠政策或允許扣除一定費用標準后，并入正常工薪所得計稅。

（二）加強稅收管理，打擊騙取稅收優惠的行為

第一，加強對企業的宣傳輔導。全力做好優惠政策的貫徹落實，確保符合認定標準的科技創新企業中能享受到稅收優惠的政策，支持企業的創新活動。第二，設計出簡潔、易于納稅人掌握的個人所得稅申報表。從而增強個人所得稅稅源管理的效率。第三，加強監管，強化后續管理，實施責任追究。在加強稅收優惠的同時，還要注意防止個別人、個別企業以科技創新的名義行偷稅、漏稅、騙稅之實的行為。加強與金融系統的信息交換工作，防止偷漏稅。第四，建立稅務部門與科技部門的聯合工作機制，結合知識產權保護，對科技創新實施精準扶持，強化稅務、科技、工商等部門的合作和信息交換，對科技創新活動進行跟蹤管理。第五，應定期對各類稅收優惠開展后續跟蹤核查，通過建立常態化的責任追究機制，對弄虛作假、騙取稅收優惠的行為，除了要補繳稅款和滯納金外，還要處以一定金額的罰款。第五，對偷漏稅的企業和有關人員的違法行為納入社會誠信系統。并納入稅務系統的“黑名單”；對于逃避繳納稅款金額較大，情節惡劣的，依法追究刑事責任。（作者單位：國家稅務總局科研所）