農村土地流轉模式中政府角色分析

馬開蘭

摘要 針對近年來農村土地流轉中出現的種種問題，運用新制度經濟學國家理論，對現存農村土地流轉中政府的角色進行分析，指出存在制度供給者角色缺位、土地產權界定者角色缺位、政策實施者角色異位、利益關系協調者錯位等問題，同時指出在具體的農村土地流轉模式中政府的應然角色：農地流轉政策的提供者；農村土地流轉政策實施的指引者；農民首創精神的尊重者；農民權益的保護者。

關鍵詞 農村土地流轉；政府角色；國家理論

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）04-0200-02

Analysis of Government Role in the Circulation Pattern of Rural Land

MA Kai-lan （College of Marxism， Yunnan Agriculture University， Kunming，Yunnan 650201）

Abstract This paper uses the new institutional economics-the theory of state to analyze the government′s role in the rural land circulation pattern based on the problems in rural land circulation in recent years. There are many problems such as absence of a system supplier，absence of land property rights definer，ectopia of policy implementer，dislocation of the coordinator among different interests. This paper points out the government role in rural land circulation patterns： the agricultural land circulation policy provider，the agrivultural land circulation policy implementer， the respecter of the farmers′ initiative， the protector of farmers′ rights and interests.

Key words Circulation of rural land；Government role；The theory of state

新制度經濟學家認為國家有自身的利益，并會使用強制力來實現自身利益。它是一種具有暴力潛能的組織，在制度安排上具有壟斷權，在產權的界定和保護上具有暴力優勢[1]。國家也是一種第三方實施的暴力機制，能通過建立非人格化的立法和執法機構來降低交易費用，能協調不同利益集團的利益關系與利益矛盾。政府作為國家的法定代理人，代表國家實施國家職能。因此，將國家理論用于分析土地流轉模式中的政府角色是比較合適的。

從黨的十八大、十八屆三中全會到十八屆五中全會，穩定農村土地承包關系，完善“三權分置”，依法推進土地經營權有序流轉的制度框架不斷明晰。在土地經營權流轉制度的實施過程中，政府作為制度實施的主體，其角色定位和行為方式具有多樣性，當制度實施的具體約束條件發生變化時，政府的職能也隨其變化。

1 農村土地流轉中政府角色存在的問題

農村土地流轉是實現農村土地資源優化配置的有效形式，能在土地流轉過程中促進土地經營權與生產要素的緊密結合，實現農村土地的適度規模經營，提高農村土地的產值。在整個農地的流轉過程中，政府在制度安排、產權界定、政策實施和利益關系協調上具有比較優勢。但由于管理制度不完善、土地流轉政策貫徹力不強等原因，土地經營權流轉面臨政府缺位和錯位等諸多問題。

1.1 制度供給者角色缺位

政府在制度安排上具有壟斷權。政府的獨特地位使其在任何一種制度的制定過程中都占有重要地位。在提供制度的性質、制度供給的數量、制度供給的效率等問題上政府具有決定性的作用。在我國農村土地流轉的制度設計過程中，土地流轉的制度供給嚴重不足，在具體實踐上表現為政府不能及時為農村土地流轉提供健全、完善的政策法律制度，缺乏有序合理的市場規則和完善的配套制度等。

1.2 土地產權界定者角色缺位

新制度經濟學家認為產權的本質是一種排他性的權利，在暴力方面具有比較優勢的政府處于界定和行使產權的地位。政府不能被當作發展政策的一個外生角色，只有恰當地安排一系列產權并執行時，適宜的價格產生才能實現所要的結果[2]。但是由于信息不完全、各種交易成本和統治者偏好等問題，使得政治制度呈現低效率產權的傾向。農村土地集體所有權主體模糊不清，導致土地流轉主體虛化，這種主體模糊不清具體表現在土地權屬邊界的界定困難上，如農地占有權、使用權和處置權不夠清晰，農民擁有土地的財產權未能在法律框架下明確，無法保障農民將農地流轉后的永久收益等。在城鄉二元體制下形成的農地產權的不確定性及農村土地承包經營權的使用權物權屬性的缺失，會導致農村土地流轉的嚴重滯后，所以農地產權的穩定性和完整性對于農村土地的流轉具有極大的促進作用。從一定意義上講，界定和保護產權就意味著提升效率，引發經濟增長。土地確權在為土地披上“護身符”的同時，也讓農民吃上了“定心丸”，促進了農村土地的有序流轉，為“長久不變”打下了堅實基礎。

1.3 政策實施者角色異位

政府作為制度的第三方實施者，以使用暴力強制實施為特點，以法律為基準，通過建立法律和執法機構來降低交易費用。在農村土地的流轉制度體系中，法律的重要性還沒有引起人們的足夠重視。農村土地流轉政策執行失效，主要是由于農村土地流轉政策合約的不完全性使農村土地的流轉政策不具有執行性。在財政分權和行政分權的背景下，中央政府和地方政府在土地利用的效用函數上發生偏離。某些地方政府在政績和經濟利益的驅動下，用較少交易成本的行為來獲得土地利用的正效用。政府的這種異位表現在土地征用上的“上有政策，下有對策”，地方政府偏離中央政府的土地效用函數，其土地征用權的濫用和泛化，致使地方政府在土地征用中職能“異化”。地方政府作為土地的唯一買者和土地供應的唯一賣者，往往與開發商或金融機構形成利益同盟，將土地以低價賣給開發商，形成尋租問題，造成對農民權益的侵害。

1.4 利益關系協調者角色錯位

政府的一個重要職能就是協調不同利益集團的利益關系和利益矛盾，但許多制度是由強勢利益集團或政治上的多數派創立的，目的在于犧牲他人利益從而使自己獲利。土地流轉制度的設計實際上是政府、農民和開發商各利益集團間博弈的結果，常常牽涉到各個利益集團間的討價還價和政府職能的發揮。在農村土地流轉的實際過程中，一些地方政府在巨大經濟利益的誘惑下，違背依法、自愿、有償原則，直接充當市場供地主體，蒙蔽群眾，通過將集體耕地出售、轉讓或入股經營等，嚴重侵犯農民權益。由于對土地財政的高度依賴性，政府被困于“低收高售”的征地模式中，地方政府只顧自身眼前利益，忽視了農民權益，從保障各方利益的公平者角色變為保障自身利益的獨裁者角色。

2 農村土地流轉模式中政府角色新定位

近年來，在土地流轉面積不斷擴大和土地流轉模式日益多樣化的背景下，政府的角色定位問題成為亟待解決的問題。我國現有的農村土地流轉模式主要有3類：農戶間自發流轉模式、政府主導下的中介參與模式和市場化中介參與模式[3]。農村土地流轉模式不斷創新，不同的模式在不同地區實施的績效不同。截至2015年底，全國約有6 600萬農村土地承包戶或多或少流轉了土地，全國家庭承包耕地流轉面積達2 950萬hm2，占比33.3%[4]。在實施不同的農村土地流轉模式時，“公共利益”與國家暴力職能出現矛盾。

2.1 農村土地流轉政策的提供者

農村土地流轉不規范、不透明現象的存在，亟需國家出臺權威性的土地流轉規范，對流轉的主體、客體、市場規則及相關配套制度等作出具體規定。十八屆三中全會提出賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包地經營權抵押、擔保權能、允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，放活土地經營權，進一步釋放了農村生產力。

農村土地的流轉需要規范。土地流轉工作的相關規范，應定位為工作指導性文件，而非具有強制力和約束力的部門規章，其目的在于為各地土地流轉模式提供參照文本。2016年7月農業部印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》（以下簡稱《規范》）。該《規范》對農村土地流轉交易市場的主要功能進行了明確規定，其主要功能是促進土地經營權交易，提供簽訂服務協議、流轉信息發布公示、價格形成、流轉合同及交易鑒定，授權抵押登記等服務。目前，各地正在該政策的指導下，加緊構建流轉順暢、嚴格管控的土地經營權市場交易體系。

2.2 農村土地流轉政策實施的指引者

土地流轉模式的推行需要國家相關政策的指引和規范。十八屆三中全會以后中央要求，凡屬重大改革都要有法有據。在這樣的背景下，應先制定土地流轉的政策，在政策的指引和規范下進行土地流轉。在土地流轉中，政府應充分認識政府引導和宣傳的重要性，以土地流轉政策引導農民開展土地流轉工作，對土地流轉過程進行監督。

政府在實際的流轉操作過程中，“誤解”土地經營權流轉目的的現象時有發生。由于趨利性的存在，地方政府不可避免地追求自身利益最大化，這就導致用行政命令強制推進土地流轉、土地流轉“非農化”、擅自擴大流轉規模等現象的出現。因此，政府要對土地流轉進行指引和監督，特別是農村土地經營權流轉交易市場應依照市場規范，以政府為主導，為交易雙方提供服務平臺，防止“著眼在利，著力在地，而不在農”的行為。具體來說，政府為完善流轉市場，應提供規范合同服務、信息服務、政策宣傳服務等，積極協調引導土地流轉模式在更大范圍內推行。

2.3 農民首創精神的尊重者

在農村土地流轉模式的探索中，充分發揮農民的首創精神是深化農村改革的動力源泉。要充分尊重農民意愿，不能讓農民權益受損。根據各地區的實際情況，發揮農民主觀能動性，不搞強迫命令和“一刀切”。20世紀90年代開始，土地“三權分置”的探索在各地展開，直至今日，土地流轉模式的探索工作仍在重慶、山東、河南等地積極開展。山東臨沂市探索“互聯網+土地流轉”模式[5]，在《關于引導農村土地經營權流轉發展適度規模經營的實施意見》的規范下，對土地流轉運行市場提出了一系列規范和扶持；為了化解土地流轉的風險，成都市首推履約保證保險模式[6]，這種模式充分調動和激發了土地流轉雙方的積極性和創造性，但出險的處理機制亟待建立，新的解決機制還有待創新。

尊重農民的創造，發揮農民在土地流轉模式上的首創精神，才能促進農業生產力的發展，如何對土地的經營權進行流轉應由農民自己決定。政府對于農民的創新，首先應該是尊重，其次是鼓勵和支持，再次是規范和引導。由于地區差異性的存在，在實際的土地流轉模式探索和創新上需要依靠農民，同時政府要通過政策和法律法規對農民的創新進行規范，進而把創新的成果制度化。

2.4 農民權益的保護者

土地作為一種生產資料，對于農民的生產生活至關重要。在農村土地的流轉

過程中，政府應該保護農民的權益。2014年，四川省內江市作為土地承包經營權有償退出試點地區，先行進行了嘗試[7]，龍門鎮龍門村率先破冰，在退出條件、模式、標準等方面充分保障了進城農民權益。該村要求退出人有穩定收入、有固定住宅、不再需要土地為生的前提條件，按照“一退三保”的政策，退出土地承包經營權，不影響選舉權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，保障了進城農民的權益[8]。

對于農村土地流轉中的農民權益，政府應保護的是農民的土地使用權和土地收益權。農民作為集體土地所有權人，沒有實現過對土地經營權方式的選擇，也沒有享受過土地帶來的全部收益。具體而言，政府首先要讓農民自主選擇土地的經營方式，尊重農民在土地流轉模式上的探索精神；其次，要對土地流轉過程中所產生的收益進行合理分配，充分保障農民的收益權。

3 結語總的來講，在我國農村土地的流轉過程中，政府行為是國家意志的結果，也是各利益集團博弈的結果。在土地流轉政策的實施中，“公共利益”與國家暴力職能的矛盾，使得政府行為出現“自利”現象。然而，隨著社會經濟的發展，政府的行為方式將逐漸與“公共利益”更好地融合。

參考文獻

[1] 盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[2] （美）道格拉斯·諾斯.新制度經濟學及其發展[A]∥孫寬平.轉軌、規制與制度選擇[M].北京：社會科學文獻出版社，2004：10.

[3] 陳中偉.勞動力非農化轉移背景下農地流轉滯后問題研究[J].生態經濟，2015，31（9）：123-125.

[4] 朱雋，王浩.活權、活地、活“三農”——土地有序流轉，經營規模擴大，收入穩步增長[N].人民日報，2016-08-03（009）.

[5] 章娟.“互聯網+”如何構建土地流轉全國版圖（3）——土流網與地方政府合作建設“土地流轉服務中心”掃描[N].農民日報，2016-06-24（003）.

[6] 馮華.成都全面推開履約保證保險制度 給土地流轉“上保險”[N].農民日報，2016-07-24（010）.

[7] 張艷玲.退地不退社 盤活撂荒地[N].農民日報，2016-07-19（007）.

[8] 張艷玲.土地拴上“保險繩”轉出轉入都放心——成都市首推履約保證保險嚴防土地流轉風險[N].農民日報，2016-08-09（001）.