“一國兩制”的制度化及其實踐意義

香港回歸祖國20年，中國共產黨提出的“一國兩制”構想經受住歷史的考驗，其偉大創新精神的寶貴內涵，值得我們去探尋和思考。為此，本刊請到研究“一國兩制”的權威學者，深圳大學港澳基本法研究中心主任、教授鄒平學。法制化制度化的必要性

記者：請您回顧下“一國兩制”構想是何時提出的？其歷史依據和現實必要性有哪些？

鄒平學：“理論是思想的升華，制度乃理論的固化，所謂制度化，即從理念到制度的一個動態過程?！贬槍v史遺留的港澳臺問題，鄧小平同志創造性地提出了“一國兩制”構想，并逐漸形成成熟系統的理論。1982年12月，五屆人大五次會議通過修訂后的《中華人民共和國憲法》，其中第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定?！睆拇?，“一國兩制”正式載入國家根本大法，實行“一國兩制”有了憲法的保證。1984年5月15日，當時的國務院總理向六屆全國人大二次會議所作《政府工作報告》中，正式向代表提出了“一國兩制”的方針。隨著《中英聯合聲明》《中葡聯合聲明》的簽署，香港問題、澳門問題和平解決，中國政府先后制定香港基本法、澳門基本法，在港澳回歸之日正式實施基本法?；痉ǖ膶嵤┘葮酥局耙粐鴥芍啤闭叩呢瀼芈鋵?，也標志著政策法律制度化的載體——特別行政區制度的有效運行。由此可見，“一國兩制”制度化不但成功地解決了國家統一問題，還發揮了維護港澳地區繁榮穩定、促進內地與港澳地區的社會融合等多元功能，并成為形塑中國特色大國治理體系的重要組成部分。

“一國兩制”的理論構想最初是期冀于解決臺灣問題，同時借鑒中國古代歷史經驗，創造性地結合具體歷史環境下的時局而誕生的。我國北魏時期，鮮卑族內部和故地實行奴隸制度，而被北魏征服和統一的中原地區實行封建制度；契丹王朝為了適應南北農耕、游牧地區兩種不同的生活和生產方式，遼太宗制定了“以國制治契丹，以漢制待漢人”的統治辦法。

在1979年上半年到1982年上半年間，鄧小平對香港問題進行了三年的調查研究，以“一國兩制”科學構想的“臺灣方案”為藍本，初步形成了中國政府解決香港問題的決策和政策。

鄧小平鄭重講過，中國政府為解決香港問題所采取的立場、方針、政策是堅定不移的，我們的政策是實行“一個國家，兩種制度”，香港現行的社會、經濟制度不變，法律基本不變，生活方式不變，香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變，北京不向香港特區政府派出干部，派軍隊是為了維護國家的安全，而不是去干預香港的內部事務，我們對香港的政策五十年不變，我們說這個話是算數的。盡管鄧小平代表我們黨和政府多次公開做出了“一國兩制”構想與政策的莊嚴承諾，但港澳社會和國際社會仍有種種質疑之聲，使得把政策上升為法律和制度就十分關鍵。所以，鄧小平又諄諄告誡我們：“一九九七年我們恢復行使主權之后怎么樣管理香港，也就是在香港實行什么樣的制度的問題。”制度化后的“一國兩制”載體——特別行政區制度，不但凝結著國家與人民的意志，有效規范個人和政府的行為，還同時兼具公開性、明確性、穩定性、可持續性、權威性等特點，實現了從思想層面到法律制度和實踐層面的重大跨越，讓“一國兩制”真正活了起來。

其一，政治層面的必要性?！拔覈鴳椃ㄒ幎ǖ娜嗣翊泶髸贫群蛦我恢频膰医Y構形式是調整和處理我國國家整體與組成部分、中央與地方關系的憲制基礎?！边@是“一國兩制”制度化的憲制基礎與前提條件。“一國兩制”制度化在政治層面上是為了處理與國家整體和主體制度有較大差異的特殊地方的管理方式。現代國家治理實踐顯示，對特殊地區采取特殊管理方式都需要制度化，都應獲得國家最高政權機構的同意或認可，獲得政治或法律上的保障。

其二，經濟層面的必要性。將港澳原有的經濟制度通過制度化的方式予以保留，既符合國家的整體經濟利益，也為港澳地區投資者和置業者的利益提供了可靠保障，從而維持港澳地區的繁榮和穩定 發展。

其三，文化層面的必要性。通過“一國兩制”制度化構建的特區制度既尊重和保留了港澳近代以來的生活習慣與文化傳統，同時也為促進內地和特區間的文化交流與共榮創造了制度通道。

時代背景及其法制實踐路。

記 者：請分析“一國兩制”制度化的特殊歷史背景和核心內容，并詳細介紹一下“一國兩制”制度化的法理依據和實踐路徑。鄒平學：“一國兩制”的制度化是通過根據憲法制定港澳基本法，確立港澳特別行政區制度來完成的，這一制度化的路徑來之不易，與執政黨和國家對于法治的認知深化與不斷探索分不開。眾所周知，中國經過長時間的探索才走上了依法治國的道路。改革開放以來，黨對法治的突破性認識、接受，并堅持在實踐中推進，使得中國國家治理體系和治理能力現代化具有了法治轉型的時代特色。在“一國兩制”制度化過程中，1982年憲法提供了憲制依據，根據憲法制定基本法明確了特別行政區制度的具體內容，并與憲法一同構成了特別行政區的憲制基礎。

其一，“一國兩制”制度化的憲制準備?！耙粐鴥芍啤敝贫然顬楹诵牡募丛?982年憲法中得到確立和體現。處于憲法總綱之中的第31條就是為了實現國家統一后對臺灣、香港和澳門地區管理而做出的特殊憲法安排，目的是使這些地區能夠實行不同于省、自治區和直轄市的管理制度，尤其是實行與國家主體的社會主義制度完全不同的資本主義制度。這一憲制安排體現了國家管理遵循普遍性和特殊性相結合的治理原理以及原則性和靈活性相結合的創新精神，彰顯了大國治理的中國特色和創造性。

其二，以合憲性原則為內核的特別行政區制度。特別行政區制度與國家管理制度之間的外部特征表現為局部與整體的關系，不管其具有多大的創新性和特殊性，它都要遵循國家憲法制度的統一原則。

一是特別行政區制度要符合單一制原則。在單一制國家里，地方沒有固有權力，地方權力來源于中央授予，這是單一制國家的特點，中央與地方是授權關系，基本法是“國家最高權力機關指定的特別授權法”。中央和特區之間的關系是授權和被授權的關系。二是特別行政區制度由人民代表大會制度所派生。人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度與國家性質的體現，是建立其他有關國家管理制度的基礎?；痉ㄓ扇珖舜笾贫?，特區高度自治權由全國人大授予，特區居民中的中國公民可選舉人大代表，參加最高國家權力機關工作都是人民代表大會制度在特區的體現。三是特別行政區制度要符合憲法全面實施的原則?！皯椃]有部分實施的問題，憲法的普遍實施就是憲法的全面實施?！被痉ǜ鶕椃ㄖ贫ā椃藝业母敬蠓?，對全國均應發揮完整的效力，得到全面的實施。基于主權者意志不可分割的本質和國家根本法的特性，憲法對特區的效力具有普遍性、整體性和不可分割性，是概括性效力。這使得有關社會主義制度和政策的憲法規范適用于特區的方式不采取顯性的“運用和實施憲法落實處理各種事情”的憲法執行模式，而采取隱性的“認可、尊重和不得破壞”的憲法遵守模式，特區政權機關、社會組織和所有居民對中國憲政秩序的尊重是憲法在特區遵守適用的主要形式。

其三，“一國兩制”制度化的法律載體?；痉ㄊ且幎ㄌ貏e行政區制度的憲制性法律，基本法的核心內容就是設計特別行政區制度，基本法的各項規定均是圍繞這個核心展開，這既是“一國兩制”制度化需要，也是制定基本法的重要目的之一。

一是落實國家對港澳的基本方針政策，并保證其貫徹實施。二是根據憲法，規定在特別行政區實行的制度和政策。依據憲法制定的基本法保證了包括香港在內的整個國家在憲法制度上的統一性，同時保障了對特區實行特殊管理制度的權威性、正當性與合法性，確保“一國兩制”方針政策的有效貫徹。三是表達中國政府信守條約，通過國內法貫徹實施中英、中葡聯合聲明的誠意和決心。雖然《中英聯合聲明》載明的中國政府對香港的基本方針政策只是構成制定香港基本法的政策依據，而非立法依據。但是，按照中國的一貫法律實踐及法理通說，聯合聲明在中國國內法的生效，是從該聲明正式簽署時起自動作為國內法規范來執行的。

其四，維護國家主權、統一和領土完整。“一國”是“兩制”的前提和基礎，全國人大在制定基本法、設計特別行政區制度時，無論港澳特區擁有多大程度上的自治權，都遵循著維護國家主權和領土完整這一最高原則，都體現了中央全面管治權和監督權的原則底線。

其五，保持特區長期繁榮、穩定和發展?！耙粐鴥芍啤卑萘烁鞣N既得利益格局、確認港澳原有社會制度在一個較長時期內在授權高度自治體制中保持基本不變，確保了國家對港澳平穩順利地恢復行使主權，并有效保證回歸后的香港和澳門繁榮和穩定，這是“一國兩制”制度化實踐中最為偉大的成就。

充分認識“一國兩制”制度化運行的實踐意義

記 者：近年來，香港某些人肆無忌憚地鼓吹“港獨”，“占中”等事件鬧得烏煙瘴氣。請您進一步闡明“一國兩制”的準確含義，分析其錯誤思想產生的原因。

鄒平學：被歷史選擇的事物必須接受歷史的考驗。“一國兩制”制度化始終體現著歷史選擇的必然性，并一直面臨著實踐的檢驗。國家管理港澳地區的制度創新的重要地位和獨特作用體現在以下幾個方面。

其一，中國對港澳擁有主權是“一國兩制”能夠制度化的根本前提。港澳自古以來就是中國的領土。從國際法上說，港、澳的主權在法律上一直屬于中國，英、葡兩國通過侵略戰爭和非法訴諸武力的方式強迫中國簽訂《南京條約》《北京條約》《展拓香港界址專條》和《中葡和好通商條約》等不平等條約，從而攫取港、澳管治權的行為是非法而無效的，英、葡兩國并不會因為對港澳的長期占領和管治而取得對港澳的主權，這也是我們能夠收回港澳地區的法理依據。主權的存續始終代表著“一國”的存在，港澳從沒有作為獨立于中國之外的國家而存在過。“兩制”的邏輯起點顯然是以“一國”為前提，其目的是解決長久以來喪失的港澳治權。“一國兩制”的制度化不但將“一國”的憲制邏輯前提與制度安排以法律的形式固定了下來，同時也對于“兩制”通過賦予特區高度自治權的方式加以肯定。

其二，維護“一國兩制”制度化的憲制基礎是“一國兩制”制度化成功的重要原則。憲法和基本法共同構成特別行政區制度的憲制基礎這一論斷寫進了2014年的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中。最近兩年來，中央政府和中央領導同志越來越強調“嚴格按照憲法和基本法辦事”。2017年3月5日，李克強總理作政府工作報告時重申“嚴格依照憲法和基本法辦事”，并首次提出“確?！粐鴥芍圃谙愀?、澳門實踐不動搖、不走樣、不變形，‘港獨是沒有出路的?！边@些新提法和“嚴格依照憲法和基本法辦事”并列提出，個中深意不可不察。

回歸以來，香港社會有些人嚴重缺乏對國家憲法的認識，不知憲法、不尊重憲法，甚至否定憲法的言行大行其道，有些人漠視憲法是基本法的制定依據，企圖以基本法架空和取代憲法，有的故意制造憲法和基本法的對立，危言聳聽地羅織講憲法就會毀滅基本法的謊言；有的以不同的形式故意挑戰和否定國家憲法在特區的效力與權威。所以，中央強調“嚴格按照憲法和基本法辦事”，正是對“一國兩制”制度化實踐的深刻總結和反思。

其三，維護國家的主權、安全和發展利益是“一國兩制”制度化的首要目標?！耙粐鴥芍啤敝贫然灤┲桓壿嬛骶€，即實現國家的統一。鄧小平同志曾指出：“實現國家統一是民族的愿望，一百年不統一，一千年也要統一的?！敝泄彩舜髨蟾嫣岢觯醒胝畬ο愀?、澳門各項方針政策的根本宗旨是：維護國家主權、安全、發展利益，保持香港、澳門長期繁榮穩定。

香港特區內出現的諸如“本土自決”“占中”“港獨”“抵制釋法”等現象，都是對“一國”原則的挑戰和威脅。這些現象源自錯誤認知“一國”與“兩制”的關系。有人認為，“一國兩制”的靈魂在于“兩制”，而不是“一國”?！耙粐鴥芍啤敝詷O富制度創新性，其特色和優勢就在于在堅持“一國”原則基礎上，尊重“兩制”差異。

其四，認真處理中央與特區權力的關系，維護中央的管治權威乃“一國兩制”制度化的核心問題。中央人民政府代表人民統一行使國家主權，對特區實施管理，特區在中央授權和監督下實行高度自治，從而形成一種授權與被授權、領導與被領導、監督與被監督的關系。在這一權力關系中，屬于國家主權和國家整體權益范圍的事務，由中央直接行使相關權力；特區的地方性事務，由特區自行管理，但中央具有監督權力。中央與特區的權力關系始終是“一國兩制”制度化的核心問題。