權責不對等：能否花自己錢辦自己事

于樹一+胡軒

6月23日，在審計署官方網站上，密集發布了《關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》、27份審計公告以及審計報告和部分審計公告的解讀。其在充分肯定成績的基礎上，也詳細地指出了審計發現的問題。逐項梳理和分析這些問題后發現，財政體制改革尚未充分實現權責對等的目標，為相關行為主體鉆制度空子提供了機會。

探尋審計發現問題的根源

審計報告涉及中央財政管理及決算草案審計、中央部門預算執行審計、國家重大政策措施落實跟蹤審計、扶貧資金審計、重點專項資金審計、金融審計、中央企業審計等7個領域，列舉了審計發現的0余項問題。其中，有關預算分配和管理、轉移支付管理、財政資金統籌和監管、“放管服”改革、涉企收費、地方政府債務增長、利用部門影響力或行業資源違規收費、地方政府追求短期效應傾向等方面存在的問題，追尋其背后的原因，最終均會被直接或間接地帶到財政體制改革層面。

第一，預算分配和管理是以權責劃分為基礎的。只有在明確政府職能范圍、劃分政府間事權和支出責任的基礎上，才能夠編制部門預算和各級政府預算，才能為滿足政府行使職能和事權的需要匹配相應的財權財力。在審計報告的問題中，財政專項資金直接投向競爭領域問題的根本原因是政府職能轉換不到位，介入了市場機制能夠自主調節的領域；預算歸屬不明確、預算執行率不足、部門預算的結轉結余較大、基建項目推進緩慢、投資閑置等問題，很大程度是政府部門之間分工和各級政府之間事權和支出責任劃分欠合理、欠清晰導致，因為權責不對等的預算必然難以執行到位；在地方的基建投資執行中被調整為中央本級支出的問題，則直接反映了中央和地方政府間事權和支出責任劃分不穩定，被隨意調整，其背后實際上是劃分的不合理、不規范。

第二，轉移支付的性質決定于權責對等。轉移支付的產生，起因是地方政府履行本級事權的財力不足，或者是中央政府對委托給地方政府代行的事權、共同事權出資。補充地方財力不足的轉移支付為一般性轉移支付，對委托事權、共同事權的出資為專項轉移支付。審計發現轉移支付管理還不完全適應改革要求，大多可以從權責對等的角度找到原因。其中，一般性轉移支付指定用途、與專項轉移支付界限不明晰的原因是對事權歸屬于中央還是地方沒有清晰界定，一般性轉移支付背后的支出責任與中央委托事權和或中央地方共同事權發生錯配。專項轉移支付退出機制不健全的原因是中央對委托事權與共同事權的支出責任已經履行完畢但仍然出資，責超出了權的范圍。專項資金安排交叉重疊的原因是中央政府部門間的支出責任界限模糊，對同一事權從不同渠道出資。而專項轉移支付未細化到地區的原因除了執行不到位外，也可能是無法細化，即中央與地方的事權沒有劃分清楚，共同事權的支出責任沒有達成共識，地方無法配套。

第三，地方行使事權的財力不足導致地方政府債務增長較快甚至違規舉債。在中央地方事權和支出責任劃分的基礎上，地方為了履行支出責任需要足夠的財力，一方面依靠自身籌集，另一方面依靠轉移支付。由于目前專項轉移支付大部分需要配套，一般性轉移支付也有很大部分被指定用途，加之地方主體稅種缺位，“放管服”改革和涉企收費治理對收費渠道收緊，為了滿足自身的發展需求，地方政府只能依靠發債。但是，基于對風險的管控，我國地方政府發債受到限額管理，公開發行債券籌集的收入與對財力的需求不匹配，缺口部分極有可能通過違規舉債彌補。由此可見，審計報告的地方政府債務問題的根源，仍然可歸為權責不對等，只是已經超越了支出端，擴大至收入端，即財權財力與事權和支出責任的不對等。

第四，地方政府追求短期效應傾向直接決定于體制因素。一般來說，地方政府立足于眼前而不是長遠的行為往往出現在體制改革階段。從1994年分稅制開始，我國財政體制改革依次經歷了以“事權與財權相結合” “財權與事權相匹配” “財力與事權相匹配”“事權與支出責任相適應”為原則的階段。隨著2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）的出臺，新階段的改革思路逐漸明朗。但是在改革進程中，中央與地方財政事權和支出責任不適應的情況仍然較多，地方政府基于未來的預期調整自己的行為，從而抓住新舊體制轉換的空擋，力求實現短期目標。審計報告中列舉的種種地方追求短期效應傾向，就是地方政府預期自身的事權和支出責任即將被科學劃分并被固定下來，在此之前盡量多地爭取、占有和使用中央資金，盡可能少地履行事權和支出責任。

第五，政府與市場關系處理不當的實質是權責不對等。審計報告顯示的其他問題，包括“放管服”改革具體措施的不完全落地、涉企收費機制不健全、利用部門影響力或行業資源違規收費等問題，表現為政府與市場關系未理順，其實質仍是權責不對等。一些本應屬于市場的職責在市場發育不完善的前提下需要政府干預，成為政府事權，隨著市場機制的健全，政府應逐漸退出，政府的身份也應從管理者轉變為服務者。但是出于利益的驅使，政府傾向于“抓權推責”，又要做事又不愿出錢，在與市場權責未劃分清楚時，會把支出責任轉移到市場主體的身上。沿著上述問題的線索可以發現，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革還沒有實現既定的權責對等目標。一是中央事權讓地方代為履行并且讓地方承擔支出責任。二是中央事權雖然由中央部門及其垂直機構在地方履行，但因管理不到位，將支出責任轉移給地方政府或伸手向企業收費。三是中央地方事權劃分不清晰導致的支出責任主體模糊，進而導致財政資金分配和使用混亂，影響效率。四是現行體制下，地方政府總的財政能力與總的事權和支出責任不對等，造成地方政府債務風險加速累積。

厘清權與責，審計助推財政體制改革

事實上，財政體制改革要實現權責對等的目標，需要厘清一個簡單的邏輯——辦誰的事，花誰的錢。實踐中可以大致分成幾種情況：

一是辦別人的事花自己的錢。這種情況節約但是低效，為了省錢可能會偷工減料，最后事情辦不好。二是辦自己的事花別人的錢。這種情況既浪費又低效，還會被出資方附加條件，包括配套資金等，最終實現了出資方的目標卻不一定能實現自己的目標。三是辦別人的事花別人的錢。這種情況也是既浪費又低效，很可能會挪用資金去辦自己的事，也可能會揮霍、中飽私囊。四是花自己的錢辦自己的事。只有這種情況才能又節約、又高效，其內在原因是“權責對等”。但是，花自己的錢辦自己的事是有條件的，即受錢和能力的制約，錢不夠或者能力不足時就需要尋求支持，這種支持是純粹的財力支持，而不應附帶條件。此外，還存在著共同事務，那就需要尋求合作，共同出資共同做事，但在合作中仍然要本著權責對等的原則，按照收益配比成本。

審計報告中“審計建議”部分的第一條就是“繼續深化財稅領域改革……推動形成權責清晰、更加有利于調動中央和地方兩個積極性的財稅體制”，即從“治本”的角度對審計發現的問題提出解決思路。近年來，審計在推進我國國家治理現代化進程中發揮出越來越重要的作用，其中在助推財政體制改革方面還可有更大的作為，因為審計在揭示政府對市場的不當干預、中央地方財政事權與支出責任不對等、政府部門之間權責模糊等體制層面的情況有獨特優勢。建議未來審計重點關注如下財政體制改革內容：

一是重點關注政府職能定位是否清晰，有沒有財政包攬可由市場調節或社會提供的事務，或者本應由政府承擔的基本公共服務沒有得到有效保障。二是關注中央與地方財政事權和支出責任劃分是否明確，有沒有地方政府承擔應由中央政府負責的事務或支出責任、中央政府承擔應由地方負責的事務或支出責任的情況。三是重點關注中央和地方共同事權和支出責任是否得到有效履行，分析出資比例是否合理，有沒有落實到位，有沒有相互推諉、不當競爭等情況。四是關注地方政府履行其事權和支出責任的財力是否充足，融資是否合法合規、是否注重成本收益的配比，獲得的轉移支付是否不當被轉變性質、落實不到位等問題。

（作者單位分別為中國社會科學院財經戰略研究院、審計署財政審計司）