福建省檔案信息化發展研究報告

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福建省檔案信息化發展研究報告

福建省檔案學會

為適應新形勢下檔案管理的新要求，本文對福建省檔案信息化發展進行了系統研究，通過現狀調查和總結，發現不足，比對國內外優勢典型，面向未來發展趨勢，從政策、機制、技術等維度提出了提升福建省檔案信息化發展能力的對策和思路。

檔案 信息化 發展

信息化正成為人類認識世界、改造世界的重要推動力。信息資源建設將成為國家信息化的核心內容。檔案是重要的信息資源。檔案信息化必將成為檔案事業適應時代發展的戰略選擇。當前是檔案事業改革發展的難得機遇期。福建各級檔案部門要以“為黨管檔、為國守史、為民服務”的政治責任感和“時不待我、只爭朝夕”的緊迫感，積極作為，科學謀劃，以信息化為引領，推動全省檔案事業實現超越發展，建成與經濟社會發展水平相適應的全省檔案事業發展體系。

1 福建省檔案信息化發展現狀

“十二五”期間，福建省檔案部門高度重視檔案信息化建設，立足福建檔案工作實際，穩步推進檔案信息化建設取得階段性成果。

1.1 檔案信息化組織領導

各級黨委、政府更加重視檔案信息化工作，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于進一步加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》,7個設區市和部分縣市區相繼出臺具體落實意見，對全省檔案信息化工作進行全面規劃和安排。財政投入加大，檔案信息化建設經費作為專項經費列入各級財政預算，2014年以來，省政府批準設立省檔案館館藏檔案數字化專項資金近7300萬元。

1.2 檔案信息化基礎設施建設

推進福建省分布式檔案基礎數據庫項目，建成網絡版的數字檔案管理系統。結合全省各級國家綜合檔案館館庫項目建設，構建了局域網、政務網、因特網三個物理隔離的網絡平臺，全省共有20個檔案館完成了數據機房和網絡平臺建設、18個檔案館正在建設中，為加快檔案信息化工作奠定良好基礎。

1.3 檔案管理應用系統建設

2012年，省檔案館數字檔案館基礎網絡平臺建設和應用軟件開發工作基本完成。2013年至2014年，部分市縣區全面完成分布式檔案基礎數據庫項目(二期)建設和數字檔案綜合管理應用系統建設。電力、公安、銀行等行業系統建成全省同業垂直統一的檔案管理應用系統。完成福建省電子文件與電子檔案數據接收系統、公共檔案館綜合管理平臺、檔案查詢利用管理系統、公共檔案信息共享平臺、福建檔案信息網和檔案實體安全認證智能管理系統等建設;完成福建省分布式檔案網站升級改版，實現信息管理一體化、信息處理自動化、信息傳輸網絡化。

1.4 檔案信息資源建設

（1）推進檔案數字化。截止2015年底，全省各級綜合檔案館已數字化館藏紙質檔案122.85萬卷，共6992.9萬頁；紙質檔案157.9萬件，共639.1萬頁；照片檔案26.2萬張，錄音、錄像、影片檔案總時長2181h，其他檔案數字化13.1萬件。（2）電子檔案接收進展順利。省直機關共向省檔案館報送電子檔案目錄519005條；全省各級綜合檔案館共接收文書類電子檔案92933件，數碼照片類電子檔案97670張。（3）加大檔案信息資源采集。其中，省檔案館采集1825期“福建新聞聯播”，299期“八閩之子”，備份光盤1078張。

1.5 檔案信息化管理制度建設

2011年以來，先后印發《福建省檔案數字化工作安全保密管理規定》《福建省電子文件證照共享服務技術指南（試行)》《福建省電子文件管理暫行辦法》，轉發《關于推廣應用電子證照創新政務工作模式的實施意見》《福建省檔案館收集檔案范圍實施細則》，公布《福建省國家檔案館管理辦法》政府規章，助推福建省檔案信息化和電子證照管理與應用工作。

1.6 檔案信息化服務利用

省檔案館通過局域網開放的案卷級目錄達25萬條，文件級目錄68萬條，可查閱的數字化全文超過33萬件。五年來，省檔案館提供檔案資料127681卷（件）。整合分布式檔案網站系統、公共檔案信息共享平臺和政府公開信息查詢管理系統為福建檔案信息網，實現全省檔案信息和政府公開信息“一站式”共享服務。截止2015年年底，通過公共檔案信息共享平臺發布了開放檔案目錄6.6萬條；專題檔案44個專題6.61萬條；網上展廳共285個7449張圖片；視頻檔案166個專題324個視頻，共享平臺訪問量達20萬人次。通過政府公開信息查詢管理系統發布政府公開信息5.1萬份，查詢瀏覽36.7萬人次。全省10家綜合檔案館建立微信公眾號，實時發布檔案相關信息，為社會公眾利用檔案提供便利。

1.7 檔案安全管理工作

（1）強化檔案數據安全。建立市、縣檔案館檔案數據在省檔案館的集中備份機制，全省已有88家市縣級檔案館數據集中備份至省檔案館，福建省檔案館與廣東省檔案館互為檔案數據異地備份基地。（2）重視檔案管理系統安全。配備了防火墻、入侵檢測與防御系統、內網安全管理系統、網頁防篡改、上網行為管理系統、網絡防病毒系統等安全產品；開展檔案信息系統定級備案、等級測評工作；檔案系統安全工作納入省檔案局檔案執法檢查和監督指導的內容；定期組織檔案信息系統安全應急預案的處置演練。確定檔案門戶網站安全管理責任，對接省網安辦預警監控平臺，實時有效地處置網站安全事件，實施24h網站安全監控。

我省檔案信息化發展雖然進步較為明顯，但也存在一些比較突出的問題體現在：一是檔案信息化發展不平衡，區域和城鄉之間差距明顯；二是較多單位檔案信息化基礎設施薄弱；三是檔案信息資源體系不夠完善；四是檔案信息開放與共享程度不高；五是檔案干部隊伍信息素養亟待提高。

2 國內外檔案信息化發展現狀及對比分析

近年來，國內外關于檔案信息化建設的實踐探索、理論研究非常活躍，在制度構建、標準制定、運轉模式等方面的研究取得了長足的進步。

2.1 國內方面

2.1.1 檔案信息化建設發展規劃先行。海南、江蘇、四川、上海等多個省市檔案局均制定本省檔案信息化建設實施意見或檔案信息化建設規劃綱要，力爭在檔案發展中取得先機。

2.1.2 檔案數字化工作快速推進。除了涉密檔案外，各地區都把檔案數字化作為本地區檔案事業發展規劃的重要內容，提出了明確目標。檔案數字化工作實行外包服務已成首選。

2.1.3 普遍重視電子檔案接收問題。國家和部分省市相繼出臺了電子文件和電子檔案的歸檔與管理的有關規定，多數省市檔案館已頒布《文書檔案電子版接收規范》，開展相關技術培訓，加強規范管理。

2.1.4 數字檔案館（室）建設成為主要抓手。一些地方依照國家《數字檔案館建設指南》，在推動數字檔案館建設方面已經先行一步，對檔案信息化建設進行了嘗試，并積累一定經驗。青島市檔案館在全國率先建成第一個數字檔案館，實現檔案資源“數字化”、檔案實體“虛擬化”、檔案管理系統化、信息傳遞網絡化、檔案利用知識化等為標志的檔案管理工作轉型升級。

2.2 國際方面

2.2.1 數字檔案館研究方面。國外制定了大量數字檔案館建設和有關電子文件管理的相關標準和規范，建立元數據標準，成為國際數字檔案館標準體系的框架與基礎。在美國、英國、法國、澳大利亞等西方發達國家，數字檔案館系統應用十分普遍，采用信息化手段管理電子檔案已成為共識并在行業領域普及。同時，他們更傾向于建設向公眾開放的、查詢利用方便的數字檔案館系統。

2.2.2 檔案信息資源建設方面。在“社會記憶觀”“大檔案觀”理念影響下，國外檔案信息資源內容涉及人類生活的方方面面。各檔案館非常重視地域特色和人物（家族）特色檔案或某一方面專門檔案的征集，形成獨具特色的館藏。檔案信息資源由原有的單主體開發模式向社會化方式轉變，有眾多的志愿者參與檔案各種業務，包括對館藏檔案或檔案工作有濃厚興趣、有某種專業特長、擁有某類檔案的公民，高校、科研院所、教育部門、圖書館、博物館、數據庫開發商等組織機構的非檔案專業人員都能參與檔案管理，對檔案信息進行開發和編研，檔案工作人員扮演“輔導員型的檔案工作者”的角色。

2.2.3 數字檔案館的利用方面。國外大多檔案館都向公民提供數字檔案服務。美國國家檔案館從2010年至2014年的利用率逐年增加，擁有上百萬訪問量。相比，我國一些數字檔案資源利用率不高。主要原因：一是檔案利用方面思想還沒有完全解放。受傳統“檔案”認知的影響，大多數檔案館只是提供數字檔案給政府部門內部使用。二是宣傳工作還不夠充分。即便提供數字檔案給“特定”人員利用，其實際訪問量也不高。同時，應用社交媒體創新檔案服務成為國際潮流。我國各級檔案部門也積極開展檔案服務手段、方式的創新工作。

3 檔案信息化的發展趨勢

以檔案利用需求為引領，以信息化新技術為手段，兩者的深度融合構成了檔案信息化的未來發展趨勢。

3.1 法制化方向

檔案管理的目的是利用，社會化利用的前提之一是檔案信息具有法律證據作用。信息化條件下，加快賦予電子文件或者電子檔案法律證據地位是大勢所趨；同時，檔案信息化建設離不開電子和網絡兩個基本要素，必然產生信息安全問題。法制化趨勢要求檔案信息化建設既要符合國家記憶、國家證據以及信息科學發展的要求，亦要秉承安全原則，在加強監督以及運營管理的要求下，實現社會服務和法制規范的統一。

3.2 人性化方向

利用先進的信息技術為民眾利用檔案信息提供方便。搭建可靠技術平臺，廣泛接收各領域全門類多層級的電子檔案數據，是服務的基礎。利用高效邏輯分析技術，想民眾之所想，減少操作環節，快速檢索和定位信息，以聲音、圖像、視頻等多媒體方式展示各類信息。根據個人的偏好和興趣以及歷史檢索行為構建個人的信息管理空間，提供延伸、拓展的人性化信息服務途徑，讓更多人享受到更快、更便捷的信息網絡技術，滿足民眾及社會發展的信息需求。

3.3 智慧化方向

智慧檔案館是智慧城市背景下檔案館發展的高級形態。結合云計算、大數據、物聯網等最新技術，全面推進檔案館信息化建設，豐富檔案館藏資源信息，共享館際IT 基礎設施和館際信息，建立全面感知的一站式服務，應用“智慧因子”轉化檔案信息為知識，實現知識的移動式主動推送服務，實現檔案管理人員之間及其與利用者之間的業務協同和服務交互。

4 福建省檔案信息化面臨的發展機遇

4.1 國內外檔案信息化發展新環境帶來新機遇

《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）提出，從國際上看，開放政府和信息技術發展將檔案推到政府治理和公共服務的重要位置。電子政務建設極大推進和實現了電子檔案的形成、管理；云計算、大數據和移動網絡技術的發展，給信息安全、隱私保護和數字記憶留存帶來挑戰。從國內看，“四個全面”戰略布局、國家大數據發展戰略和“互聯網+”行動計劃的推進，深刻影響檔案工作的理念、技術、方法及模式；檔案日益成為國家基礎性戰略資源；檔案工作領域更加廣泛、內容更加豐富、需求更加多樣，地位和作用越來越重要。《綱要》給福建省加快推進檔案信息化工作帶來了新機遇。

4.2 福建省更加重視檔案信息化建設

《福建省檔案事業發展“十三五”規劃》提出加快檔案信息資源建設，推動檔案信息化建設納入各單位信息化建設和各地區智慧城市建設規劃，探索檔案數字化數據與電子檔案的整合模式，實現不同格式數據的同平臺有效利用，推進福建省分布式公共檔案信息共享平臺建設等規劃。此外，《福建省檔案信息資源服務與共享管理辦法》、《福建省公路建設項目文件數據化管理規范》等地方行政法規、標準規范的編制為檔案信息的服務與共享、組織機構文件數據化管理和應用提供了規范和指南，也給福建省檔案信息化工作帶來了新機遇。

5 福建省檔案信息化面臨的挑戰

5.1 建立原生性電子檔案憑證保障體系方面

建立原生性電子檔案憑證保障體系，實現無紙化管理，是檔案資源價值得以充分發揮的重要基礎。當前福建省絕大多數領域還未建立起原生性電子檔案憑證價值保障體系，電子檔案的法律地位目前尚未得到承認。

5.2 建立文件過程控制規范體系方面

文件過程管理代表國際文件管理的先進理念。文件過程管理需要建立一系列規范體系，包括元數據、封裝，以及管理平臺的系統功能需求。目前，福建省絕大多數領域還未建立相關標準規范。

5.3 建立統一的檔案管理軟件標準方面

福建省缺乏統一的檔案管理軟件建設標準，各地區檔案管理軟件標準不一，導致形成的數字檔案格式不一致，阻礙全省檔案資源的整合利用。地區發展不平衡也增加了推動標準規范的執行難度。

5.4 互聯網環境下檔案信息共享平臺的安全問題

一是外部人員（黑客）非法入侵導致安全性問題。據權威部門統計，在外部人員入侵網絡的案例中，近25%來自于系統實施方有意留下的后門或者植入木馬，以達到自己的目的。二是內部人員的違規操作或人為失誤導致系統安全性問題。三是資金投入不足，導致硬件設備不穩定產生的問題，給儲存的檔案信息資源帶來安全隱患。

5.5 檔案信息化基礎設施建設方面

與國內先進省份相比，福建省檔案信息化資金投入相對較少，信息化基礎設施建設相對落后，部分檔案館信息化管理設備配備和性能受限，既有的信息共享平臺水平不高，也面臨后期維護困難的問題。

5.6 復合型人才培養方面

新形勢下，檔案管理工作人員不僅需要扎實的檔案專業知識，也需要熟悉互聯網、物聯網、數據分析等技術，才能滿足檔案管理需求。培養多層次、復合型、一專多能、一專多才的適應檔案信息化建設需要的人才是個亟需解決的問題。

6 檔案信息化的新型關鍵技術

新型技術應用是福建省檔案信息化發展的重要技術支撐，要重點開展以下幾個方面研究。

6.1 電子簽章技術

電子簽章在文件相應位置蓋章時，系統能夠識別簽名者的實體印章，并在相應蓋章部位為電子文件附上電子印章。這種技術能夠通過識別實體印章確認蓋章人身份，防止代簽現象的發生。

6.2 檔案信息隱私保護的新技術

傳統的受限或自由訪問情況下的隱私保護技術無法適應新要求。基于訪問策略的檔案信息訪問控制能夠確保信息資源利用請求是經過正確授權的；基于知識的信息匿名保護和隱私推理防范技術能夠切斷語義關系，從而確保信息發布者隱匿檔案信息不被搜索者推導而發現。

6.3 檔案數字資源整合方案

不同區域之間文檔格式和存儲介質的不兼容是檔案資源整合共享中的一個關鍵問題。Digital Vellum檔案數字資源整合方案采用云技術，整合不同來源、不同格式、不同歷史時期的數字檔案，為檔案資源存儲提供足夠空間，有利于向用戶高效提供快捷、便利的服務。

6.4 射線識別技術（RFID）

射線識別技術是物聯網在檔案管理中應用的關鍵技術。它通過采用無線射頻方式，無需借助機械或光學接觸，自動識別目標對象然后獲取所需數據，從而“感知”實物檔案生存環境。

6.5 數據挖掘技術

檔案資源信息加工或者轉化為知識，離不開數據挖掘技術。數據挖掘技術通過數據建模對海量數據的整理與分析，幫助檔案管理人員查找數據分布的關聯性，探索客戶行為規律，提出管理優化或調整服務內容和方式的建議意見。

7 福建省檔案信息化建設目標

按照《關于進一步加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》的精神，對照我省檔案信息化現狀，當前和今后一段時期，福建省檔案信息化建設目標主要是：

一是加快推進、全面完成全省分布式檔案基礎數據庫項目建設任務；二是建立全省統一的檔案管理系統（軟件）標準；三是加大檔案信息化基礎設施、設備建設的投入；四是培養適應檔案信息化建設需要的復合型檔案工作人才；五是出臺相關規范標準，為推進檔案信息化提供制度性保障；六是開展電子檔案移交工作，逐步實現立檔單位電子檔案或紙質檔案的數字化副本同步向同級國家綜合檔案館移交；七是探索檔案數字化數據與電子檔案的整合模式，實現不同格式數據的同平臺有效利用；八是加快檔案信息資源建設，推動檔案信息資源建設納入各單位信息化建設和各地區智慧城市建設規劃。

8 福建省檔案信息化建設思路

要緊盯目標，堅持穩健與快速相結合的方針，推進福建省檔案信息化建設發展。為此，必須重視以下幾方面工作：

8.1 完善環境保障

完善環境保障包括人們思想觀念的轉變、檔案事業管理體制和機制的理順，以及構建納入機制和相關社會服務體系的健全完善等。

一要轉變思想觀念。不斷深化認識是有效推動全省檔案信息化發展的前提，推動福建省檔案信息化水平的提升，需要建立在對全省經濟社會活動及其信息化環境正確認識的基礎上。

（1）加深對“檔案是資產”的認識。檔案作為人類社會的原始歷史記錄，不僅是人類社會的寶貴資源，也是社會的重要資產。機關、社會團體、企事業單位從事各項職能活動都會同時形成兩種“產品”，一是“物質產品或服務”，另一就是記錄和反映這些活動的“精神文化產品”，即檔案資產。檔案既然是資產，資產責任主體就有責任和義務管理好并使其世代傳承。

（2）加深對“沒有信息化就沒有現代化”的認識。計算機技術和通信技術的融合與應用，從根本上改變了信息的產生、處理、傳輸、存儲的方式。這種改變推動了經濟社會結構、生產方式以及人們生活方式的徹底變革，也從根本上推動了檔案事業的發展與變革。檔案信息化成為新時期檔案工作的核心任務，是推動檔案管理科學化、現代化的必然選擇，更是推動檔案信息資源面向社會實現共享的必由之路。

二要理順管理體制和機制。檔案事業管理體制和機制科學與否，關系檔案事業中各個要素能否得到合理配置、各方力量能否得到有效激發的關鍵因素。必須明確福建省各級人民政府和各單位內部的檔案部門、業務部門、信息部門、效能監督部門之間的分工與協作關系。

（1）檔案部門負責監督、檢查和指導各業務部門檔案信息的生成和歸檔工作，并接收具有保存價值的檔案信息，為各機關和公眾提供檔案信息服務。

（2）各業務部門接受檔案部門的監督、檢查和指導，并負責按統一要求向檔案部門歸檔。

（3）信息部門按照檔案部門提出的需求和標準，為檔案部門提供開展檔案信息化所需要的信息設施和信息技術支撐。

（4）效能監督部門對檔案部門、業務部門、信息部門檔案信息化工作進行考核和審計。

（5）必要時，組建跨部門的協調機構，協調和處理檔案和檔案信息化管理領域中的各機構的關系和重大問題。

（6）對于企業，所在地的檔案行政管理部門負責加強對企業檔案信息化建設的引導。

三要建立同步納入機制。能否科學統籌和構建檔案信息化發展體系，事關檔案信息化事業的成敗。從信息資源的歸屬和安全角度來看，信息化工作中產生的信息資源如果沒有統一歸集，終將散失在各級、各單位的存儲介質中，造成信息失存、失控和失密。而檔案信息資源的統一歸集管理，正是檔案管理部門的重要職能，也是檔案信息化的重點任務。將檔案信息化事業同步納入全省信息化戰略，勢在必行。

（1）在制定全省信息化發展戰略、規劃各類具體信息化建設項目時，應充分考慮檔案信息化的需求，充分征求和采納檔案部門的意見。

（2）將檔案部門負責同志納入全省信息化建設領導小組成員名單。

（3）將檔案信息化專家納入各信息化項目建設的顧問或咨詢專家團隊，在項目論證、評審鑒定時充分聽取檔案信息化專家意見。

（4）將檔案信息化項目建設的人財物保障納入全省信息化戰略的保障內容。

四要培育和完善社會服務體系。單靠檔案行政管理部門并不能完全勝任檔案信息化的所有工作，檔案信息化工作需要多方社會力量的參與。

（1）出臺政策吸引社會力量參與檔案信息化工作。鼓勵檔案管理系統軟硬件提供商、信息安全服務商、高等院校、科研機構、咨詢機構、行業協會等各類服務組織，投身檔案信息化事業，承擔部分重復性、技術性或智力性工作的外包業務。

（2）制定標準規范服務過程和服務方法。隨著信息化事業的推進，要逐步提高信息化行業服務標準，引導市場競爭向高質量、高效率、低成本方向良性發展。

8.2 加強保障條件建設

檔案信息化建設所需的保障條件包括硬件設施和部分應用軟件。

一是完善網絡條件。繼續推動全省機關政務網的互聯互通，實現省、市、縣、鄉、村政務網全面覆蓋；不斷擴大全省機關內部辦公網絡橫向互聯和縱向貫通；加快推進政務網和內部工作網絡與檔案數據網絡的接入工作，為檔案信息資源的統一歸集提供基本條件。提高網絡技術標準，確保滿足不斷提高的安全、速率和帶寬要求。加強網絡的運行管理，維護網絡7×24h安全、可用和暢通。

二是配置和更新必備硬件。加大政策支持，積極籌措資金，配置必要的機房、計算機設備、輸出設備等硬件設施。更換或升級部分不能適應新要求的老舊設備，定制或者研發特定要求的設備設施。

三是單獨規劃特定的基礎設施。針對檔案信息化的基礎設施，如檔案數字化加工常用的各類掃描儀、照相機、存儲設備等，需要進行單獨考慮和規劃。設備投入使用前，嚴格安全檢查或進行相應改造；加強使用全過程的安全管理，防止失密或泄密事件發生。

四是推廣檔案信息管理系統全覆蓋與應用。檔案部門只有率先實現信息化管理，全省檔案信息化才有成為可能的條件。當前，要加快推進電子文件管理系統和數字檔案館的建設和運行，建設大容量的信息資源數據庫，大規模開發用戶的訪問服務管理系統，配置大型、高速、便于擴充的規模型集群系統，以及高可靠性的信息安全存儲系統、數據庫管理系統和其他相關系統等。

8.3 推進規范建設工作

省檔案行政管理部門應積極組織貫徹落實國家檔案信息化相關標準和規章，結合福建省情和檔案信息化發展實際，加快制定與檔案信息化工作相關的法規、規范、標準、制度指南及其實施細則等規范性文件。

8.3.1 健全法規政策

檔案信息化也是一項動態發展的工作。電子化、自動化、網絡化、智能化的工作內容和方法本身也是不斷發展和變化的過程，這個發展和變化的過程必然產生許多新的問題，一些重大問題需要上升到法律法規的層面進行調整和規范。

（1）電子文件的憑證作用。電子文件是檔案信息化后檔案管理的根本對象，其憑證作用涉及權利和義務關系的重大問題，也涉及到檔案信息化工作的價值問題，迫切需要進行調整和規范。一方面“電子文件”這個名稱在不同規范性文件里說法各異，有的稱之為數據電文，有的稱之為電子公文，有的稱之為電子數據，有的稱之為數據信息或信息數據等等，沒有進行頂層規范和統一。隨著對“電子文件”認識的加深，有必要規范早期出現的各種稱呼。另一方面，我國《電子簽名法》雖然對電子簽名的效力進行了確認，在具體的法律訴訟中，國內法官也采信了諸如手機短信、微信聊天記錄等一些電子文件的證據作用，但還沒有系統、全面和直接闡述電文文件憑證作用的法律或法律條款。

（2）電子文件開放原則和內容。中辦、國辦《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發〔2004〕34號）對開發信息資源的戰略意義和政策導向做了深入闡述。福建省在推進檔案信息資源開發利用的過程中應高度重視電子文件這一數量龐大且具有獨特價值的戰略資源，將其納入開發利用的總體戰略，積極實施推進。但是，電子文件不當開放的風險也十分突出，這種風險不僅會導致電子文件自身的損失，而且會造成歷史文化、政治、經濟、軍事安全等方面的連帶損失，造成社會公眾的間接損失。應將電子文件開放原則和內容納入全省風險管理框架，也就是說，將確定電子文件開放原則與內容視為“全省安全體系中的關鍵要素”，從全省戰略層面予以高度重視，從戰術層面對電子文件的開放界定其原則和內容。

（3）支持和引導的政策。檔案信息化這項新事業的定位和發展途徑，都離不開政策的引導和支持。當前，迫切需要將檔案信息化作為信息資源開發利用的重要內容，納入省委省政府、行業、地方信息化之中，納入相關地方和行業信息化發展的戰略行動中，并制定與信息社會發展要求相適應的檔案信息化規劃和攻關計劃。檔案行政管理部門應當推動并牽頭促成這種政策引導，但絕不是檔案部門“單打獨斗”或關起門來推進檔案信息化事業。

8.3.2 制定標準和規范

檔案信息化過程中遭遇的各種操作規程問題，需要通過標準規范來解決，并通過標準或規范普及優秀的檔案管理實踐經驗，統一管理方法，減少低水平重復，促進信息共享和交流。

（1）盡早構建標準體系。信息技術日新月異，早期的標準規范逐漸不能適應技術和管理的新態勢，技術發展也不斷產生新的標準需求。應當全面梳理文件和檔案管理領域現有標準的基本情況，厘清哪些標準已經失效，哪些標準需要修訂或完善，哪些標準需要加快制定以填補空白。實際操作中，優先考慮急需的標準和規范，如電子文件存儲格式的標準、電子文件永久保存的管理規范、電子文件全程管理（一體化管理）標準等。在標準搭建的過程，要認真考慮各種標準的一致性和協調性，科學部署，有序推進。

（2）考慮國家標準制定過程較長，建議近期出臺福建省檔案信息化工作指南或實施意見，出臺電子文件相關規范制度，逐步提升全省電子文件管理工作的規范性、標準性。

（3）積極采納和借鑒國際標準，執行國家標準。國際檔案理事會提出的ISO15489標準已成為多數國家的共識，采納國際標準與否成為一個國家文件管理水平高低的評價標準之一。福建省也應該全面貫徹落實ISO15489標準，并據此細化相關規范，并完善和改進我省標準，推動福建標準上升為國家標準，引導全省檔案信息化工作和文件管理水平再上新高度。

（4）加強標準的宣傳貫徹。加大新標準和規范的宣傳教育力度，提高標準推廣和實施的效果。

8.4 提升檔案信息資源管理水平

檔案信息化的任務之一就是把檔案作為一種資源，結合新技術新手段，對檔案進行加工、分析和整理，挖掘檔案價值，服務社會經濟發展。

8.4.1 創建和擴大資源

檔案信息資源通過信息化手段，成為計算機能夠識別和處理的數字檔案信息資源。檔案信息資源是檔案信息化的立身之本。在技術手段不斷更新的背景下，資源本身的重要性更為彰顯。檔案管理部門應抓住機遇，千方百計擴大檔案信息資源。

（1）融入業務職能歸集檔案資源。從檔案管理角度來說，資源來自于業務職能，什么樣的業務職能產生什么內容的檔案資源。要深入梳理各級政府機關、社會團體業務流程，發現信息資源產生點，確定信息資源管控點，依據內容，采用價值判斷方法，完善這些文件或電子文件信息資源的收集歸檔范圍，結合信息化技術，實現顆粒歸倉、應歸盡歸。

（2）加大監控力度歸集檔案資源。從長遠來看，要賦予檔案管理部門全程監控各業務職能產生的電子文件的權限和職能。這也符合電子文件全生命周期管理理論。檔案部門全程監控電子文件管理也符合業務流程優化的基本精神，在這種全程監督下，克服政府機關、社會團體或有關單位政出多門、職能分割、過程失范的弊病，使之具有整體性、統一性，促進信息透明化、行政高效化。而監控過程，既是文件或電子文件質量與效率的管理過程，也是文件或電子文件等信息資源歸集的過程。

（3）加快存量檔案數字化工作。存量檔案數字化后，形成內容相同的數字形式的檔案信息資源，可以實現快速檢索、異地傳輸、遠程利用，大大提高檔案信息的易用性；也可以減少檔案利用時對原件的物理接觸，有利于檔案原件的保護；同時，數字化后的檔案信息資源，可以匯集存儲、跨庫檢索和綜合開發，滿足更廣闊的資源整合和資源共享需求。

（4）注重全格式數據信息收集。檔案原文信息可能包含文本、圖像、數據、聲頻、視頻等多種媒體格式，應采取措施，確保各類格式的檔案原文或原生電子文件統一歸集，提高檔案信息資源的數量和質量。

（5）有計劃地建立全省電子文件中心。將我省各級政府機關的內部業務數據和履職政務數據全部歸集到一個數據信息平臺，具有永久保存價值的電子文件，應進行集中管理。這對于提高信息化時代全省對內的資源控制力與對外的綜合競爭力都具有十分重要的意義，也為日后建立或接入國家電子文件中心提前做好準備。

8.4.2 實施高效資源管理

檔案信息資源創建后，需對其實施有效管理。

（1）改變檔案管理方式。信息化條件的檔案管理的主要對象，是海量產生的電子文件。依靠傳統的分類、著錄、整理的方法處理電子文件，無法適應信息化要求。海量的電子文件，單靠人力手工永遠也無法完成處理。對此，必須依靠計算機技術，在電子文件管理平臺上，實現檔案分類、著錄、整理、統計、查詢檢索等業務的自動化高效和精準處理。而傳統檔案的編研、分析、展覽、價值傳播等工作，可以借助計算機語義網技術、泛在學習技術、數據挖掘和大數據技術、物聯網技術，推進檔案管理泛在智能化，實現我省檔案管理質的飛躍。

（2）構建新型檔案管理方法。強化傳統的好做法，引入新的管理方法。第一，要強化集中統一管理原則。但有別于傳統方式下的集中統一管理，在檔案信息化事業中，強化集中統一管理是從對檔案（管理對象）的集中統一管理擴展到檔案信息管理過程（文件全生命周期）的統一管理，同時，檔案信息管理也要從部門機構層面的集中管理擴展到全省甚至國家層面的集中管理。第二，要強調檔案部門在檔案信息集中統一管理過程中的全程監管作用和職能。在傳統方式下，檔案部門居于文件或檔案管理流程的后端，是最終永久保管文件的專業部門。但信息化條件下，保障檔案信息或電子文件真實性、完整性、可用性、安全性的許多要素都貫穿于文件管理的各個階段，應由檔案部門負責全過程的監督管理，提前控制文件管理質量，克服分段式、分散式管理弊端。第三，試點建立檔案信息審計制度。推動將檔案信息的管理作為我省政府機關績效的評估指標之一，納入職能部門審計項目之中，納入領導人員離任審計內容，促進政務數據部門提高管理水平，更好地使用檔案信息等公共資源。

（3）加快“雙套制”向“單套制”的過渡。電子文件保存“雙套制”或“雙軌制”是過渡時期的權宜之計，無法全面應對電子文件的運行和保管。第一，音視頻、數據庫、多媒體等類型的文件無法打印，第二，一些電子文件被打印后，因脫離其計算機系統而損失證據效力，第三，“雙套制”大大增加管理成本，也耗費紙質資源。福建省應克服對“雙套制”的依賴，加快縮短“雙套制”過渡時間，盡早實現“單套制”管理。

8.4.3 創新資源服務方式

通過信息化手段，提升檔案管理水平，其目的是為了實現檔案信息資源的有效利用，促進檔案信息資源的價值轉化，服務經濟社會發展。

（1）開展多元化網絡服務。第一，完善檔案信息服務平臺功能。應全面具備檢索、復制、下載、咨詢和開放利用服務等基本功能，以滿足公眾的基本信息需求。第二，提高查詢速率，優化平臺構架和技術參數，考慮足夠的并發帶寬，提升公眾的使用的良好感受。第三，擴展信息開放內容。轉變“保密前提下的開放”觀念，在涉及公眾切身利益方面的檔案信息，基于“開放前提下保密”的理念，不斷挖掘和擴大檔案信息的開放程度，簡化審批手續，還公眾知情權，避免把“鮮檔案”管理成“死檔案”。第四，試行實時咨詢方式，通過檔案信息服務平臺積極開展與用戶實時互動交流，解決公眾在檔案業務上的實際問題。第五，加快利用網絡社交媒體。積極推動社交媒體的運用，吸引最廣泛的民眾參與檔案信息服務工作，提高檔案信息服務的號召力和影響力。

（2）開展專屬定制服務。第一，依據客戶需求，按照客戶課題或者內容偏好，組織檔案管理專家，采用大數據技術和泛在智能技術，專題、專門、專項開展深度編研，實現高端知識專屬服務。第二，逐步培育和擴大客戶群體，逐步實現檔案信息服務大眾化高端化兼有。條件成熟時，按市場機制，引入社會力量，不斷提升服務質量。

（3）開展定向咨政服務。有針對性地開展人大提案、政協建議的分析調研工作，發現基層百姓需要解決的迫切議題、當前社會治理熱點提議，挖掘檔案信息，提出決策輔助、資政參政服務。

（4）開展文化傳播服務。積極開展內容豐富多彩的檔案文化宣傳活動，挑選極具檔案味的題材，舉辦3D檔案網上展廳、專題文化展、對外交流展、電子出版物等等，形成對社會公眾的視覺沖擊和心理沖擊。吸引廣大民眾像在圖書館、科技廳、電影院過雙休日一樣，雙休日到檔案館發現歷史、發現文化、發現與自身密切相關的信息。

8.5 規范應用系統建設

只有構建檔案管理應用系統，才能履行信息化條件下檔案管理的職能。從技術角度來說，主要包括應用系統的設計、實施和維護，從管理角度來說，主要是控制好系統功能和推廣應用等。

（1）制定和完善福建省檔案管理系統通用功能需求標準。國家已經出臺了《數字檔案館建設指南》和《電子文件管理系統通用功能需求》等相關標準。福建省要貫徹落實這些標準，必要時應結合管理實際，提出不低于此標準的全省檔案管理系統通用功能需求標準。

（2）禁止采購不合格或未經測評認證的檔案管理系統。從管理和審計角度，加強檢測和監測，嚴要求、高標準搭建檔案管理系統。

（3）遵循模塊設計、分層實現，循序漸進原則，推進檔案信息系統設計建設。第一，檔案信息系統應與政府機關各職能管理系統相銜接，確保檔案部門能實時對各業務職能部門產生的電子文件、電子檔案的收集、整合、控制和傳輸。第二，留有一定的預留接口，能夠適應政府機構調整、職能變化后有關業務系統的接入。第三，要依據國家和福建省檔案信息化建設的規定、規范設計檔案信息系統的軟件。第四，要具備適應多種文件存儲格式、適應復雜權限控制、滿足電子文件全過程監控和綜合利用的需要。

（4）加強檔案信息數據庫的災難恢復與備份管理。為防止系統故障或操作失誤或意外災害造成檔案信息丟失，應對檔案信息數據進行容災備份，采取合適的備份方式，并實現異地備份，加強系統常態化實體巡檢和技術巡檢，確保重要檔案信息安全。

8.6 完善安全管理體系建設

檔案管理部門要聯合相關業務部門，從技術和管理兩個方向的四個要素，共同構建嚴格的安全制度，切實維護檔案實體和檔案信息安全。

8.6.1 提高管理安全水平

要從頂層制定統一的檔案實體和檔案信息的安全管理方案，包括規劃、預案、應急措施、檢查手段和懲處等方面。其次，要逐層逐級貫徹落實安全方案，明確操作規程和職責分明且相對獨立的崗位責任，明確不越權管理常態和越權限制條件；定期開展預案演練和應急處置演練，積累經驗，提高快速反應能力，防患于未然。

8.6.2 提高環境安全水平

從網絡環境安全和防范自熱環境破壞兩個方面開展工作。在確保網絡環境安全與信息傳輸通道安全方面，第一，要明確什么內容范圍的檔案信息可以在互聯網絡或社交媒體上公開，什么內容范圍的檔案信息可以在內部辦公局域網上運行。第二，對于不同的功能應用，需要在技術上采取不同層次的安全技術，如遠程訪問安全技術、傳輸層安全機制和應用層安全機制，或者進行多種安全機制的綜合運用，采用身份認證、數字簽名、加密技術、統一權限控制、防病毒等技術手段，防范人為破壞或病毒感染。自熱環境破壞方面，要提高風險防患意識。我省各地均有自身獨特的自然環境，沿海和山區的自然災害發生也呈現一定的規律性。各地區各部門和單位要結合本地區特點，做好防御性工作，雷區加強防雷，山區加強防山洪、泥石流、山體滑坡等地質災害和防潮措施，沿海做好防臺風海嘯工作，震區加強防震演練和應急管理。

8.6.3 提高檔案工作人員的安全工作水平和能力

對相關檔案工作人員進行有效的安全教育和管理，是維護檔案信息安全的重要手段之一。首先，要制定清晰的安全操作規程，以此規范和約束檔案作業人員行為，提高其安全操作能力。其次，加強培訓提高檔案工作人員的安全意識和管理技能，促進檔案工作人員理解并自覺遵照操作規程進行規范化作業，掌握文件安全管理的方法，甚至引導工作人員激發主動性，發現和改進檔案信息安全管理方法。再次，加強外包人員的安全管理。檔案信息化過程中，社會力量參了一些重復性勞動、技術性工作和智力性工作的外包任務，但業務外包不等于不管。任何外包性質的工作都必須在檔案管理部門的控制之下，防止檔案信息被人為竊取，保障檔案信息安全。

8.6.4 提高數據安全水平

數據安全是維護檔案信息安全微觀層面的首要技術要素。第一，為減少甚至杜絕因為系統漏洞造成文件的損失，要選用質量過硬的符合國際標準、國家標準、行業標準和我省標準的軟硬件系統設備和存儲載體。第二，采取標準格式存儲。系統差異性造成文件格式不兼容，導致電子文件不可讀，是檔案信息化發展的一個攻關難題。當前，福建省要優先使用XML文件格式或PDF文件格式保存電子文件。第三，開展備份工作。備份可以應對系統崩潰、天災人禍、誤刪除操作等風險。備份硬件時，只需備份關鍵硬件；備份軟件和信息時，需要全部備份，以便系統崩潰之后快速還原。第四，開展電子文件遷移。若電子文件系統改變或者電子文件不能采用標準格式存儲時，把電子文件從原有系統向新的保存或管理系統復制，維護檔案信息安全。

8.7 重視高端人才培養

檔案信息化事業所涉及的專業知識正在快速更新。檔案信息化事業不僅需要既懂信息化技術又懂檔案專業的復合型人才，也需要更為專業的檔案人才、技術人才、管理人才。福建省要加快建立以管理型人才為基礎、復合型人才為重點、高科技專門人才為骨干的檔案隊伍體系，滿足檔案信息化建設和發展的需要。

8.7.1 加強師資隊伍建設

擴大視野，立足全國甚至國際，引入符合檔案信息化各專業需求的高層次人才，進入檔案管理部門任職或者高校任教，推動福建省檔案信息化建設事業或者為我省檔案信息化事業培育先進人才。加快高端人才內部培養，有計劃地發現、培養、儲備一批專業型、技術性強的高端人才后備梯隊，提升現有檔案隊伍的綜合素質，促進全省檔案信息化發展戰略實施。

8.7.2 加強教材體系建設

進一步促進教材建設，提高檔案管理人員和工作人員編寫教材的積極性，編印更多符合信息化未來發展方向的教材、對當前工作比較有指導意義的實務教材。同時，引導管理人員、高校機構和社會力量加強協同合作，鼓勵與省內外高校、社會團體和企事業單位中有檔案專長的專家進行合作，利用多方資源提高教材總體質量。

8.7.3 深化在職實訓教育

堅持在實踐中鍛煉和培養人，積極搭建多種多樣的人才培養平臺。一是開展同業交流，拓寬橫向視野，吸取同行智慧和經驗做法，實現共同提高。二是組織專題研討，細分論題，開展深入研究和分析，攻克急需解決的難題。三是開展對臺交流，發揮地緣優勢和文化優勢，積極借鑒和學習臺灣地區先進理念和做法。四是堅持項目帶動，部署一批專門項目，指派相關部門或單位推動項目落地，通過項目建設，培養和促進人才成長，實現項目和人才雙豐收。

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1．雷乃明，福建省檔案學會理事長、福建省檔案局法制處處長，課題組組長。

2．石家標，福建省檔案學會理事、國網福建省電力有限公司文檔處處長，課題組副組長。

3．林凱旋，福建省檔案學會理事、福建省公安廳辦公室綜合檔案室主任。

4．周國偉，福建省檔案學會檔案服務機構福州片區專業委員會會長、華閩通達信息技術有限公司總經理。

5．梁偉燦，福建省檔案學會秘書處副秘書長、福建省檔案局主任科員。