推進邵陽由林業大市向生態強市跨越

肖華虎

邵陽市是湖南省四大重點林區之一，人口840萬，國土面積2.08萬平方公里，有36個國有林場、4個國家森林公園、7個國家濕地公園、3個國家自然保護區、5個省級森林公園和7個省級自然保護區。“十二·五”以來，在市委、市政府和省林業廳的正確領導下，全市先后開展了“三邊三年”和“四邊五年”綠色行動，完成各類造林11.33萬公頃，中幼林撫育19.3萬公頃；完成公路綠化4389.1公里，義務植樹9884.1萬株。到2016年底，全市林業用地達到132萬公頃，活立木蓄積7169萬立方米，森林覆蓋率61.04%，林業總產值342億元，林業建設取得了可喜的成績。但是，全市林業發展也存在諸多問題：結構性矛盾突出，質量效益不高。深化全行業供給側結構性改革，推進林業大市向林業強市跨越，已成為邵陽當前和今后一個時期林業改革發展的主要任務。

堅持問題導向，以新起點開啟生態強市新征程

推進林業供給側結構性改革，首先要找準問題所在，確定新的起點。從整體情況看，既有普遍問題，也有特殊問題。就林業行業而言，雖然也存在產能過剩、成本攀升、小生產與大市場等全國經濟的普遍問題（如一些國有林場木材生產入不敷出，個別縣市柑橘、臍橙等產品滯銷），也存在林業生態產品供給總量不足，經濟產品供求結構失衡，市場要素配置不合理，資源環境承載能力較弱，農民以林增收份額較少、持續增長乏力等林業特殊問題。從供求關系看，既有數量問題，也有質量問題。就數量而言，既有總量不足，也有均量差距，還有分布不均。如全市森林資源總量位居全省前列，但資源均量只接近全省平均水平。而城市三區“綠化”水平更低，森林覆蓋率28%，城區綠化率25.5%。就質量而言，既有標準缺乏，也有對接不暢。如林產品以原木生產為主，加工粗制濫造（前幾年大量存在的剝皮廠就是典型例子），而市場緊缺的大徑材、珍貴用材以及與群眾生活息息相關的高檔家具、森林食品、木本藥材、休閑園林等產品供不應求。從運行機制看，既有錯位問題，也有缺位問題。當前，林業公共政策繁蕪，“有形之手”伸得過長、管得過寬，使市場機制失靈，有的方面，該管不管、似管非管，造成公共政策失效。如現行生態公益林管理，貪大求全，資金分散，結果公益林變成了大家拿補貼的愛心林，管理無人問津；而不切實際的禁伐和審批政策，導致公益林難以實施人工更新，最終拋荒成了殘林。總之，推進林業結構性改革，我們不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。既要看到經濟的共性，更要看到林業的個性；既要考察“量”的需求，更要注重“質”的提升；既要用好公共政策，更要發揮市場機制。唯有如此，我們才能牢牢牽住林業改革發展的“牛鼻子”，才能科學有效地開啟林業強市的新征程。

找準林業定位，以新思路引領生態強市新航向

林業供給側結構性改革，關鍵要理清發展思路，做到精準發力。邵陽市林業供給側結構性改革的基本思路是：以生態文明建設為總攬，以黨中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》為指針，以國土增綠、林農增收、行業增效為目標，以轉型升級為主線，以改革創新為動力，大力發展生態林業，增強生態產品的有效供給力。著力推進“四邊”五年綠色行動，積極創建國家森林城市，完成四邊造林6.6萬公頃，新增封山育林6.6萬公頃，同時對四邊地區實施封山禁伐，力爭到2020年全市森林覆蓋率達到64.48%，森林蓄積量達到8000萬立方米，荒山綠化率達到95%以上，城市三區和各縣城關鎮、建制鎮的綠化率和綠化覆蓋率分別達到45%和50%以上。大力發展民生林業，增強林業建設的產出能力。抓住生態林業和民生林業的結合點，做大油茶、毛竹、木本藥材、森林旅游等傳統產業和林業碳匯、森林康養等新興產業，打造精準扶貧利器，不斷提升民生福祉。加強森林經營，優化樹種結構和林種結構，培育多功能森林和永久性森林，不斷提高林地的產出率。大力發展社會林業，增強林業經濟的內生力。強化黨政領導帶頭“領唱”，爭取將林業工作納入各級黨委、政府的主體責任和績效考核內容，與黨政工作一并規劃、部署、檢查和考核；推動建立綠色GDP核算體系，落實綠色發展檢測手段。推動有關部門齊心“協唱”，充分發揮財政、發改、扶貧、移民、農業、林業、水利、交通、國土等部門的職能作用，統籌項目資金，協同造林綠化。激活市場主體攜手“共唱”，通過政策引導、利益驅動、典型示范，調動更多公司、企業、大戶、合作社以及廣大群眾參與林業建設。

優化規劃布局，以新業態繪就生態強市新藍圖

林業供給側結構性改革，重點要科學規劃布局，調優調順結構。做好整體綠化，建設森林城市和美麗鄉村。加快城鄉綠化一體化建設，以河湖濕地、森林公園、自然保護區、風景名勝區為“點”， 河流、道路為“線”，農田、山脈為“面”，城市、村鎮為“片”，構建“點線面片”城市綠地系統；抓好景區增綠，推進“四八”文化旅游景點（寶慶老八景、寶慶新八景、文化旅游八景和跨資江八橋景觀）配套綠化，打造“山為脊梁、水為經絡、綠為底色、文為靈魂”的邵陽山水歷史文化旅游名城；抓好社區增綠，以廣場、學校、小區、庭院綠化為基礎，道路綠化為骨架，做好“拆違擴綠、開墻透綠、隙地補綠、立體呈綠”。做大區域板塊，提振傳統產業和新興產業。根據全市自然條件，發揮比較優勢，做大產業板塊：在西部山區，重點發展竹子、藥材和珍貴樹種；在東部丘陵區，重點發展油茶、林果和林產品加工；在城市三區，重點發展種苗花卉、休閑觀光和生態文化產業；在國有林場和森林公園，積極發展森林旅游業、康養業和碳匯業。充分利用林地空間發展林藥、林菌、林菜、林油等種植業和林蜂、林禽、林畜、林蛙等養殖業；利用森林環境創辦“農家樂”“森林人家”“生態農莊”等鄉村服務業。做強園區經濟，打造高效林業和精品林業。搶抓省人民政府批準實施《關于加快邵陽湘商產業園區建設的若干意見》的機遇，充分用好省里為邵陽量身定做、賦予湘商產業園發展的10條（土地報批、資金補助、基礎設施建設補貼、租金補貼、融資扶持、企業用工等）優惠政策，引導林產加工企業入園發展；加快組建邵陽竹木板材、紙業、藥業和糧油四大集團，打造優勢產業集群。大力實施現代農業“百千萬”工程，以油茶、毛竹、中藥材、種苗花卉、休閑觀光為重點，依托林業龍頭企業，聚集現代生產要素，建設一批“生產+加工+科技”的林業綜合產業園和特色產業園，打造數個主導產業突出、規模經營適度、良種良法普及、設施設備配套、一二三產業融合、綜合效益顯著的現代林業示范區。

用好調控機制，以新引擎催生生態強市新動能

林業供給側結構性改革，核心是用好公共政策，放活市場機制。把增強林業主體適應市場變化的能力作為宏觀調控的主要方向，發揮政府和市場“兩只手”作用，做到放而不亂，管而不死。深化林權制度改革，堅決還林于主。落實以“山定權、樹定根、人定心”為基本要求的第一階段林權制度改革，搞好確權發證。推動以“三權（集體所有權、農民承包權、土地經營權）分置”為核心要素的第二階段林權制度改革，優化資源配置，推動林地林木權屬有序流轉。探索農村土地（耕地、林地、牧地以及其他建設用地等）集中統一發證、統一流轉辦證。深化分類經營改革，堅決還利于民。本著該管的管死、該放的放活原則，科學劃分現有森林，合理安排經營機制：商品林（如速生豐產林、工業原料林）——尤其是市場主體承包經營的森林，實行市場化機制，自主經營、自負盈虧；公益林（如國家公園、自然保護區、重要水源地和交通干線沿線森林）——在對其生態區位和森林資源審查評估后，采取國家贖買、國家供養或者國家（向社會主體）托管等國有化機制，確保經營管護到位；大部分森林作為多功能森林，實行生產自主、經濟自養和國家補貼相結合的社會化機制。在國有林場，加快轉型發展，擴大職工護林增收和經營增收；在集體林區，推進農村森林資源資本化改革，搭建全國性或區域性自然資源交易平臺。深化行業管理改革，堅決還權于市。推動林業經濟管理由政府主導型向市場主導型轉變，進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府和林業管理部門要簡政放權，全面取消林業生產領域一切政策性收費，逐步取消林木限額采伐和憑證運輸審批，用森林經營方案代替林木采伐限額制度，用運輸申報備案代替木材憑證運輸制度，用政府服務監督代替行業審批管理。組建區域性、全國性林業產業誠信聯盟、行業協會等。賦予行業機構更多的管理權限，填補政府退出后的“真空”。

創新發展模式，以新樣板走出生態強市新路子

林業供給側結構性改革，要點是實施創新發展，搞好典型示范。推動規模經營，培育新型主體。促進農村土地向新型林業經營主體集中。重點發展以專業大戶、家庭林場、農民合作社、農林企業為主要形式的新型林業經營主體。支持新型主體相互聯姻，開展“公司+園區+農戶”“公司+合作社+基地+農戶”“合作社+農戶”“行業協會+農戶”經營。推動融合發展，培育新型經濟。著力推進林區與社區、林業與其他行業以及一二三產業的融合發展，推動林業由傳統農業型向產業服務型轉變。發揮林區鄉村各類物質資源與非物質資源富集的優勢，推進林業與農業、旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，發展鄉村旅游經濟。推進“互聯網+現代林業”行動，推動城區與林區、林企與商貿、供銷、電商等互聯互通，發展鮮活林產品直供直銷經濟。推動專業服務，培育新型農民。積極推行科技特派員制度，選派一批年青優秀的專業技術人員進村入戶，為林農提供直接的優質服務。指導建立社會化的林業服務公司，開展以代耕代種、聯耕聯種、土地托管為主要內容的機械化生產作業和專業化農技服務。大力培育新型職業農民。建立政府主導、部門協作、行業參與、產業帶動的培訓機制，加快農村人力資源開發。

整合市場要素，以新優勢保障生態強市新跨越

林業供給側結構性改革，抓手是補齊自身短板，集聚發展優勢。整合生產要素，打造林業投資洼地。整合涉農的退耕還林、財政扶貧、產業獎補、以工代賑、移民專項、土地整理、水土保持、科技研發等資金項目，捆綁用于生態建設。打造政府“增信”平臺，建立風險保證金制度和擔保收儲辦法，加大財政貼息和扶貧貼息，支持金融機構開發貸款期和寬限期長、利率優惠、手續簡便、服務完善的金融產品（如油茶保貸通等）。以國有森林資源為主體，以鄉村集體林場、采育場為補充，以政府財政資金為擔保，探索建立林業建設投資（集團）公司。以《森林法》《環境保護法》為依據，提請市人大常委會啟動生態環境專項立法，劃定全市生態保護紅線、建設綠線和開發黃線，嚴厲打擊亂批濫占、亂采濫挖、亂砍濫伐、違規燒山等毀林行為。完善保險保障措施，為林農生活保駕護航。引導保險機構完善投保程序、簡化投保手續、降低保險費率，提高森林出險后的理賠效率。整合監管體系，打造市場安全盆地。嚴格林產品質量監管，健全產業和產品標準體系，加強產前、產中、產后質量監管，把“綠色產品”“有機產品”的推廣與優質林產品基地、現代林業科技示范園建設結合起來，打造邵陽林業品牌。建立林產品質量檢測認證體系和林業產業信用體系，制定市場準入負面清單。加強與農業、經信、食藥、工商等市場管理部門的合作，構建從種苗、生產、加工、產品、消費全過程的監管鏈條；積極開展聯合執法，嚴厲打擊不法行為。