關(guān)于建立國家公園體系的體會和建議（一）

陳建偉

北京林業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院的創(chuàng)始人之一， 為該學(xué)科的首位博士生導(dǎo)師。

曾任林業(yè)部野生動植物保護(hù)司副司長、中華人民共和國瀕危物種進(jìn)出口辦公室常務(wù)副主任（法人代表）、國家林業(yè)局野生動植物與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員，曾任國家科技進(jìn)步獎評審專家、國家級自然保護(hù)區(qū)評審委員會副主任委員等。

特點：基層技術(shù)業(yè)務(wù)部門的出身，結(jié)合行政管理高層的視野，親身經(jīng)歷了改革開放以來中國自然保護(hù)事業(yè)由小到大、從弱到強(qiáng)的發(fā)展過程。

中國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，同時也存在東中西部不均衡、物種不均衡、生態(tài)系統(tǒng)不均衡、有不少空缺等問題。從根子上來講，自然保護(hù)區(qū)保護(hù)的野生動植物、生態(tài)系統(tǒng)是國家的、全民的，只有站在國家層面才能準(zhǔn)確理解和執(zhí)行。解決不均衡要靠國家統(tǒng)一意志，不能完全靠地方。

迄今為止，中國大地上已經(jīng)建設(shè)了大量的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、沙漠公園、海洋公園等，包括即將建設(shè)的國家公園體系。由于它們建設(shè)的初衷和基礎(chǔ)都是從保護(hù)自然出發(fā)的，可以用一個統(tǒng)一名稱來稱呼它們，叫作“自然保護(hù)地”。

關(guān)于建立國家公園體系，有廣義和狹義兩種認(rèn)識。狹義的國家公園體系， 僅是指保護(hù)地體系下若干類型中的一種類型，由于在中國保護(hù)地建設(shè)中一直缺失，所以要補(bǔ)上這一課。廣義的國家公園體系，就是所有保護(hù)地的總稱，如美國內(nèi)政部的國家公園管理局，管理的范圍包括野生動植物保護(hù)區(qū)，包括黃石、優(yōu)勝美地等大型國家公園，也包括白宮前面的草坪公園、城市紀(jì)念碑等。

60 年建設(shè)的彎道超車

60 年來，中國的自然保護(hù)地的建設(shè)，主要體現(xiàn)在自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)上。中國自然保護(hù)區(qū)60 年的光輝歷程，取得了驕人的成績。目前，中國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)2740 個，總面積1.47 億公頃， 占陸地國土面積的14.83%，自然保護(hù)區(qū)面積居世界第二位。短短60 年，中國自然保護(hù)區(qū)事業(yè)從零開始發(fā)展到現(xiàn)在這么大規(guī)模，在世界各國中是沒有先例的，舉世矚目的成就是有目共睹的。

自然保護(hù)區(qū)成為了中國生物多樣性保護(hù)最重要的載體，是中國自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物保護(hù)的最主要的形式。中國有3500 多萬公頃天然林、約2000 萬公頃天然濕地和相當(dāng)數(shù)量的荒漠被劃建為自然保護(hù)區(qū)，90% 的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85% 的野生動物種類、65% 的高等植物群落以及300 多種重點保護(hù)的野生動物和130 多種重點保護(hù)的野生植物得到保護(hù)。中國的長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等重要大江大河源頭生態(tài)系統(tǒng)、東北大小興安嶺和長白山地、橫斷山區(qū)等地區(qū)的天然林和生物多樣性都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)。

我們可以將中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的速度和規(guī)模放在全球來比較。目前世界主要國家的保護(hù)地建設(shè)情況如下：

美國建有自然保護(hù)區(qū)和國家公園共937 個，面積為9846 萬公頃，占國土面積的10.5%；日本的自然保護(hù)區(qū)占國土面積的12.3 %。此外，德國占24.6%，瑞士18.2%，英國18.9%， 澳大利亞10.6%，新西蘭10.7 %，丹麥9.5%，法國9.6%。

從1872 年世界上成立第一個國家公園（美國黃石國家公園）算起，相對西方發(fā)達(dá)國家140 多年的發(fā)展歷程，中國可以說是后發(fā)優(yōu)勢，彎道超車、突飛猛進(jìn)，在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)上取得舉世矚目的成就，贏得了國際社會的廣泛贊譽(yù)。

三起三落的建設(shè)歷程

當(dāng)然，中國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)也不是一帆風(fēng)順的，在60 年里經(jīng)歷了三起三落。

第一次起落：新中國成立之后，中國的科學(xué)家以特有的國家情懷、保護(hù)自然的敏感性，提出了建設(shè)中國自然保護(hù)區(qū)的提議。1956 年6 月，由秉志、錢崇澍、楊惟義、秦仁昌、陳煥鏞等5 位著名科學(xué)家在第一屆全國人大三次會議上提出的關(guān)于“請政府在全國各省（區(qū)）劃定天然林禁伐區(qū)保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”的提案獲得通過。由國務(wù)院交原林業(yè)部（現(xiàn)國家林業(yè)局）會同中國科學(xué)院、森林工業(yè)部研究辦理。于是，在百廢待興的新中國掀起了第一輪建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的高潮，于1956 年建立了第一個現(xiàn)代意義上的自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)， 并在后來的9 年中相繼建立了云南西雙版納、四川臥龍、吉林長白山和四川王朗等18 處自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)到65 萬公頃。

之后，受政治運(yùn)動和極“左”思潮的影響，尤其是“文化大革命”的進(jìn)行， 自然保護(hù)區(qū)發(fā)展進(jìn)入了停頓狀態(tài)，已建設(shè)的保護(hù)區(qū)也大部分在低水平上維持或名存實亡，甚至遭到破壞。這一時期是中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展事業(yè)的“起步階段”。

第二次起落：“文化大革命”十年浩劫接近尾聲，自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開始緩慢恢復(fù)。截至1978 年，中國自然保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)到34 處，總面積為130 萬公頃。從1979 年起，一直到20 世紀(jì)90 年代初期，由于國家的改革開放，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)開始走上正軌，各地新建自然保護(hù)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)。這一時期，由于《森林法》《野生動物保護(hù)法》《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》等國家法律、法規(guī)和大量地方法規(guī)的頒布和實施，使中國自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)達(dá)到了前所未有的高潮。全國共建立了600 多個自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)到 4300 萬公頃，約占國土面積的4.5%。

但是，由于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)所需資金和優(yōu)惠政策長期得不到解決，保護(hù)區(qū)內(nèi)土地等資源權(quán)屬關(guān)系未能理順。針對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新形勢，對自然保護(hù)區(qū)管理的指導(dǎo)思想和方針政策也沒能及時作出調(diào)整。傳統(tǒng)的“死看死守” 和“一刀切”式的保護(hù)區(qū)管理模式已不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)區(qū)維持發(fā)展的需要，很多地方建立自然保護(hù)區(qū)的積極性受到挫折，已建自然保護(hù)區(qū)也出現(xiàn)“批而不建、建而不管、管而不力” 的現(xiàn)象，全國自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)發(fā)展速度從1991 年之后開始漸趨平緩。這是中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的第二個高潮階段，也可稱“發(fā)展階段”。

第三次起落：上世紀(jì)90 年代中后期，面對經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給中國生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞和自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的新情況，黨中央和國務(wù)院對生態(tài)環(huán)境給予了前所未有的高度重視，全社會的保護(hù)意識也更加提高。社會文明程度的提高和國家財力的壯大，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了保障。國家開始加大投資力度，全面啟動一系列生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大工程，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、野生動植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等，各主管部門對自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的指導(dǎo)思想也有所轉(zhuǎn)變， 保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對保護(hù)區(qū)的經(jīng)營管理， 開始借鑒國外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗，一些自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)文明社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中顯示出優(yōu)勢，建立自然保護(hù)區(qū)的積極性和主動性再次得到鼓舞，各地又陸續(xù)新建了一大批自然保護(hù)區(qū)。1997 年《中國自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010 年）》提出， 到2000 年自然保護(hù)區(qū)面積要占國土面積的比例達(dá)9% 左右，到2010 年比例要達(dá)到10% 的目標(biāo)。而實際上，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積的發(fā)展早就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃預(yù)期的目標(biāo)。截至2000 年底， 中國共建立自然保護(hù)區(qū)1276 處，總面積達(dá)到1.23 億公頃，占陸地國土面積的12.4%。2010 年，中國自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)發(fā)展到2541 處，自然保護(hù)區(qū)面積約為1.48 億公頃，約占全國陸地國土面積的14.7%，每個10 年期都比規(guī)劃目標(biāo)高出3 ～ 4 個百分點。這一階段是中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展的高潮階段，中國自然保護(hù)區(qū)初步形成了具有較大規(guī)模、布局較合理、類型較齊全、層次較豐富的自然保護(hù)區(qū)體系和比較完善的保護(hù)管理與執(zhí)法體系。這個時期被稱為“高潮階段”。（未完待續(xù)）