中央文件重構(gòu)基層人大生態(tài)

陳菲

“代表代表，散會就了。”過去很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能虛化，給群眾留下了“撂荒”印象。

怎樣讓基層人大活起來，讓基層代表動起來？2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（下稱“意見”），專門就加強基層人大工作提出要求作出部署。

文件發(fā)布兩年來，全國人大常委會認真貫徹落實文件精神，及時修改有關(guān)法律，加強了對地方人大的工作指導(dǎo)，地方各級黨委、人大也積極采取措施落實要求。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實現(xiàn)“三變”，呈現(xiàn)出了新氣象、新風(fēng)貌。

專職專干“有底氣”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的人民代表大會，也是人大工作相對薄弱的環(huán)節(jié)。

“過去，基層一些同志對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位和性質(zhì)存在認識誤區(qū)，人大主席很多都被安排負責(zé)政府職責(zé)范圍內(nèi)的具體工作，人大工作經(jīng)常‘撂荒，人大干部處于‘配角地位。”在基層人大工作了十多年，四川省雅安市滎經(jīng)縣嚴道鎮(zhèn)人大主席秦年海曾經(jīng)歷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的艱難與困惑。

“中央文件下發(fā)后，從省里到市縣，各級黨委用心策劃、系統(tǒng)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)。”秦年海說，大家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用認識不斷深化，黨委關(guān)注人大工作、支持人大建設(shè)，相關(guān)工作被縣委納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合目標(biāo)考核重要內(nèi)容，建立了鎮(zhèn)黨委書記直接聯(lián)系人大工作制度，人大主席被明確專職專干，人大會議經(jīng)費、工作經(jīng)費、代表活動經(jīng)費也都足額列入預(yù)算。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作呈現(xiàn)出蓬勃向上的勢頭，這些舉措也使我們聚焦人大主業(yè)開展好工作的信心大增、底氣更足、干勁更大。”秦年海說。

本刊記者了解到，意見下發(fā)以來，全國人大常委會修改了地方組織法、選舉法、代表法，重點對縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作制度、代表選舉和代表工作等方面的相關(guān)規(guī)定集中作出修改。大多數(shù)地方修改了相關(guān)實施細則，半數(shù)以上地方制定或修改了有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的工作條例。這些舉措為加強基層人大工作和建設(shè)，提供了法律法規(guī)依據(jù)和保障。

各地普遍設(shè)立了街道人大工委，天津等地還積極探索在開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等設(shè)立人大工作機構(gòu)。針對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職責(zé)錯位、工作偏移的問題，各地作出了明確規(guī)范，提出了具體要求。

截至目前，山東99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配備了專職人大主席，有的還配備了專職副主席和專兼職工作人員。在湖北，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均配備了專職副主席和專職工作人員，武漢在全市156個街道設(shè)立人大工作委員會，成為服務(wù)轄區(qū)人大代表的工作平臺。

“中央文件下發(fā)后，省里及時出臺了貫徹落實意見，從體制機制各方面給我們鼓勁，大家都感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的春天來了。”江西省上饒市萬年縣青云鎮(zhèn)人大主席黃有昌說。

行使職權(quán)“有章法”

群眾對人民代表大會制度的信心，往往來自于對基層人大工作的直接感受。

在浙江，由人大代表投票決定百姓最期盼的民生工程，由其參與推動和監(jiān)督落實的“民生實事項目代表票決制”贏得人民群眾紛紛“點贊”。2017年開始，這項制度由省人大常委會在市縣鄉(xiāng)三級全面推行。

過去，基層人大特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，究竟怎么開展工作很多干部心中迷茫。基層代表不代表人民行使權(quán)力，不代表人民監(jiān)督政府，蔓延下去就會出問題，人民就會對代表大會制度提出質(zhì)疑。

針對實踐中的問題，意見分別就開好縣鄉(xiāng)人大會議、依法行使重大事項決定權(quán)、加強和改進監(jiān)督工作、做好人事選舉任免工作提出了明確要求，其中人大依法討論決定重大事項還是首次提出。

意見下發(fā)以來，縣鄉(xiāng)兩級人大積極依法探索，完善工作機制，創(chuàng)新方式方法。一些地方結(jié)合本地實際，細化了重大事項的范圍及審議、決定、監(jiān)督機制，人大討論決定重大事項工作越來越實。

各地普遍把加強全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督作為監(jiān)督重點，依法管好政府“錢袋子”，很多地方工作開展得有聲有色。浙江溫嶺推行參與式預(yù)算，充分發(fā)揮代表主體作用，有序擴大公民參與。廣東、湖北等地推進預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，人大對預(yù)算實施情況進行實時監(jiān)督。

一些地方還依法對質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式進行了積極探索和實踐。

各地縣鄉(xiāng)人大會議更加規(guī)范，會議質(zhì)量明顯提高。縣級人代會每年至少舉行一次、常委會會議每兩個月至少舉行一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般每年舉行兩次的規(guī)定也在逐步落實。

在重慶，全市已有近三分之一的區(qū)縣堅持年中加開1次人代會，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，已有300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行每年開兩次人代會，31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還探索實行了“季會制”。

“現(xiàn)在，全市區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作呈現(xiàn)出敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為、依法履職、注重實效的良好局面。”重慶市人大常委會副主任張定宇說。

聯(lián)系百姓“有平臺”

人大代表不能密切聯(lián)系群眾，為民代言就會成為一句空話。

“平時群眾務(wù)農(nóng)打工難得見到代表，代表也沒有公共場所接待群眾，代表和群眾之間就像隔著一層‘玻璃墻。”提起以往的代表工作，江西省上饒市青云鎮(zhèn)人大主席黃有昌感慨地說。

如今，在黨委支持下，青云鎮(zhèn)建立了“代表聯(lián)絡(luò)站”，在村里建設(shè)了“人大代表聯(lián)絡(luò)工作室”。57名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表分為6個代表活動小組，輪流到聯(lián)絡(luò)站與村民面對面交流，代表的作用得到充分發(fā)揮。

就在不久前，有群眾去反映鎮(zhèn)里有座危橋嚴重影響村民的生產(chǎn)生活，接訪的企業(yè)家代表主動捐資興建了新橋，解決了179名村民出行難的問題。村民們高興地編了一句順口溜：“代表代表，權(quán)力不小，依法履職，各方叫好。”

本刊記者了解到，意見下發(fā)以來，各地普遍設(shè)立了“代表之家”“代表聯(lián)絡(luò)室”等聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，實現(xiàn)了閉會期間代表活動有組織、有制度、有經(jīng)費；一些地方還探索設(shè)立“網(wǎng)上人大代表之家”，實現(xiàn)了代表“全天候”聯(lián)系群眾。

各地還普遍開展了豐富多彩、形式多樣的代表活動，比如組織人大代表進社區(qū)、進鄉(xiāng)村，開展法治宣傳、走訪接訪、調(diào)解糾紛等工作。在貴州、甘肅等地，通過人大代表在行動、萬名代表小康行等主題活動，組織代表投身脫貧攻堅、環(huán)境治理等民生重點領(lǐng)域，人大的主要民主渠道作用得到進一步發(fā)揮。

為推進代表活動經(jīng)常化，甘肅平?jīng)鲠轻紖^(qū)還實行“倒逼機制”——建立代表述職評議、履職登記、屆中退出等機制，堅持每年組織20%的區(qū)、鄉(xiāng)人大代表向原選區(qū)選民述職，接受選民評議監(jiān)督，較好地解決了“舉手代表”“聽會代表”的問題。