我國城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金研究

王欣萍

摘要 闡述了城市地下空間的概念及城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的法律基礎(chǔ)，分析了城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的影響因素及評估方法。以上海、福州、溫州、無錫等城市為例，列舉了在具體的實踐中地方性政策法規(guī)有關(guān)城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金確定的規(guī)定，其中分層出讓是一個特色；參考了其他學者提出的出讓金估價公式，指出地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金與參考地價、地下空間建筑所增加的建造成本及地下空間開發(fā)利用效能遞減比例相關(guān)，為土地出讓金的確定提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金；估價方法；地方性政策法規(guī)；估價公式

中圖分類號 F301.3 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）02-0200-03

Abstract The concept of urban underground space and legal basis of transaction fees of urban underground space construction land use right were elaborated. Influencing factors and evaluation methods of transaction fees of urban underground space construction land use right were analyzed. Taking Shanghai， Fuzhou， Wenzhou， Wuxi for example，the local policies and regulations in the specific practice about transaction fees of urban underground space construction land use right were listed， the feature of which was layered to transact. Referring to the formulation of the transaction fees which other scholars think up，point out that the transaction fees of urban underground space construction land use right was interrelated to the price for reference of land， the cost of increased underground space construction and diminishing efficiency ratio of underground space development and utilization，which would provide the theoretical basis for the future land transaction.

Key words Transaction fees of urban underground space construction land use right；Valuation method；Local government code；Valuation formulation

我國土地資源緊張，土地立體開發(fā)利用已經(jīng)是必然趨勢。為了獲得更高的經(jīng)濟效率，有償出讓是一種相對高效的方法，這就必須研究地下空間建設(shè)用地出讓金的確定。筆者總結(jié)了理論上的城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金確定的方法及實踐中某些城市的地方性政策法規(guī)有關(guān)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金規(guī)定，并推薦了其他學者提出的出讓金估價公式，為出讓金的確定提供參考。

1 城市地下空間開發(fā)利用

1.1 城市地下空間概念及其開發(fā)意義

實踐證明，城市地下空間的開發(fā)是城市發(fā)展到一定階段的必然趨勢。城市土地由二維平面拓展到三維空間，是以1836年英國建成第一條地下鐵路為起點的[1]。在我國，城市地下空間的開發(fā)，是20世紀60年代末起步的。

城市地下空間，一般認為是指人類根據(jù)各種需要按照一定功能要求，建設(shè)或利用的地下或水下各類構(gòu)筑物的總稱[2]。從用途上可以分為7大類，包括：交通空間，商業(yè)、文娛空間，業(yè)務(wù)空間，物流空間，生產(chǎn)空間，倉儲空間及其他。在開發(fā)深度上看，可以分為3大類，包括淺層空間、中層空間和深層空間。

城市地下空間的開發(fā)主要有以下幾點意義：由于人類生存空間由地上轉(zhuǎn)為地下，節(jié)約了地表的土地；大量地下交通設(shè)施的建設(shè)，緩解了交通擁堵的現(xiàn)狀；由于地層的集熱、蓄熱作用，其節(jié)能效果異常明顯[3]。

1.2 城市地下空間使用權(quán)出讓金

對于我國城市空間建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)，學術(shù)界還沒有統(tǒng)一的定論。有一種觀點認為，與普通建設(shè)用地使用權(quán)的性質(zhì)相一致，城市地下空間使用權(quán)并不是一種特殊的用益物權(quán)，而是一種特殊形式的建設(shè)用地使用權(quán)，與普通建設(shè)用地使用權(quán)不同之處在于其標的的范圍不同，針對的是城市地下空間[4-5]。

我國土地有償使用制度改革以來，地下空間使用權(quán)有償出讓是土地資源管理方面的又一大創(chuàng)新[6]。我國《土地管理法》指出，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當以出讓等有償使用方式取得；但是，國家機關(guān)用地和軍事用地，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以通過劃撥的方式取得。地下空間也應(yīng)該通過協(xié)議、招標、拍賣和掛牌的方式有償取得。所以，與普通城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓金相似，城市地下空間的使用也要繳納出讓金，城市地下空間使用權(quán)出讓金就是指政府以出讓的方式配置城市國有地下空間所獲得的全部價款。

2 城市地下空間使用權(quán)出讓金的影響因素與評估方法

2.1 城市地下空間使用權(quán)出讓金的影響因素

與地表土地相似的是，影響城市地下空間使用權(quán)出讓金的因素有地價、社會經(jīng)濟區(qū)位、交通通達程度、建成后的使用類型[7]、基礎(chǔ)設(shè)施的配套情況、地質(zhì)與水文狀況、政策等[8]。主要影響因素是地價與建成后的使用功能類型，還有地質(zhì)及水文狀況，這主要涉及取得土地使用權(quán)之后的開發(fā)建設(shè)費用。

2.2 地下空間土地使用權(quán)出讓金的評估方法

2.2.1 學術(shù)界提出的評估方法。

與地表土地相似，地下空間土地使用權(quán)出讓金評估方法主要有市場比較法、收益還原法、假設(shè)開發(fā)法、基準地價系數(shù)修正法等[9]。

（1） 市場比較法。這種方法是將估價對象與估價時點近期有過交易的類似不動產(chǎn)進行比較，對這些不動產(chǎn)的成交價格進行適當修正，以此估算估價對象的客觀合理價格或價值的方法。這種方法要求在同一供求范圍內(nèi)存在大量的市場交易實例，而我國地下空間交易的實例并不多，所以這一方法使用起來比較困難。

（2） 收益還原法。收益還原法是求取估價對象未來的正常收益，選用適當?shù)馁Y本化率將其折現(xiàn)到估價時點后累加，以此估算估價對象客觀合理價格的方法。它是基于預期原理和收益法原理的。這種方法適用于有潛在收益的不動產(chǎn)，要求不動產(chǎn)的收益和風險都比較容易量化，這在實際操作中比較困難，因為：第一，該方法不適用于沒有收益的不動產(chǎn)；第二，該方法中，資本化率比較難以確定，所以計算起來比較有難度。

（3） 假設(shè)開發(fā)法。假設(shè)開發(fā)法是求取估價對象未來開發(fā)完成后的價值，減去未來的正常開發(fā)成本、稅費和利潤等，以此估算估價對象的客觀合理價格的方法。具體的公式是，地下空間使用權(quán)出讓金=開發(fā)完成后的不動產(chǎn)價值-開發(fā)成本-管理費用-投資利息-銷售稅費-開發(fā)利潤-投資者應(yīng)承擔的稅費。該方法有一個非常重要的使用條件：根據(jù)當?shù)夭粍赢a(chǎn)市場行情或供求狀況，正確地預測未來開發(fā)完成后不動產(chǎn)的價值。在地下空間土地還處在待交易的情況下，這個數(shù)額比較難以確定，就算確定了，也沒有辦法保證在未來一段時間內(nèi)這個數(shù)額是正確的。

（4）基準地價系數(shù)修正法。該方法在土地評估中經(jīng)常被用到，是利用基準地價評估成果，在將估價對象宗地的區(qū)域條件及個別條件有其所在區(qū)域的平均條件進行比較的基礎(chǔ)上，確定相應(yīng)的修正系數(shù)，以此修正系數(shù)對基準地價進行修正，從而求取價格的方法。但在實際操作中，地下空間土地并沒有明確的基準地價，所以這個方法在城市地下空間土地使用權(quán)出讓的前期階段適用范圍還比較小。

以上方法都是學者提出的理論上的城市地下空間使用權(quán)出讓金確定方法，但在實際的操作中，這些方法的應(yīng)用范圍還相對較小。

2.2.2 地方政策分析。

由于目前國家在地下空間土地出讓金方面沒有出臺明確的法律規(guī)范，所以把研究的主體放在地方的行政規(guī)范上。

（1） 上海市。自2006年9月1日起施行的《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記實行規(guī)定》（滬府發(fā)〔2006〕20號）規(guī)定，經(jīng)營性項目的地下土地使用權(quán)出讓金，按照分層利用、區(qū)別用途的原則，參照地上土地使用權(quán)出讓金的標準收取（備注：編制了《上海市地下空間基準地價表》）[10]。

（2） 福州市。2010年8月20日發(fā)布施行的《福州市城市地下空間開發(fā)利用管理若干規(guī)定》中指出，根據(jù)地下建設(shè)所在地塊相對應(yīng)用途的基準地價折算為樓面地價的一定比例收取出讓金：地下一層，用途為商業(yè)、辦公、娛樂等的，按50%收取；地下二層、三層，用途為經(jīng)營性停車場（庫）的，分別按20%、10%收取；地下空間作為停車場（庫）以及配電間等設(shè)備套用房的，可不收費。

（3）溫州市。自2011年12月16日起施行的《溫州市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法（試行）》（溫政辦〔2011〕192號）指出，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可以同地表經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)一同出讓。地價可按照不同用途評估單位在地塊成交后可預售地價款，憑最終核定的面積結(jié)算。可單獨供地的地下空間建設(shè)使用權(quán)用于經(jīng)營性項目的，可以采取公開招標、拍賣或者掛牌方式出讓，此外，符合劃撥規(guī)定的，采取劃撥方式出讓。

（4）無錫市。自20012年4月1日起施行的《無錫地下空間商業(yè)開發(fā)國有建設(shè)用地使用權(quán)審批和登記辦法（試行）》對結(jié)建式地下商業(yè)空間：負一層按其地面土地使用權(quán)成交樓面地價的50%征收，負二層土地出讓金按負一層的50%征收，并以此類推。對單建式地下商業(yè)空間：負一層土地出讓金按所在的區(qū)域區(qū)段基準地價相對應(yīng)用途樓面地價（容積率2.0）的50%征收，負二層土地出讓金按負一層的50%征收，并以此類推。

從以上各地方的規(guī)定中可以看出，地下空間建設(shè)使用權(quán)是可以單獨出讓的，并且可以收取一定金額的出讓金。而且，各地方把地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金與地表的基準地價相掛鉤，而且不同的用途其使用權(quán)出讓金不相同。各地區(qū)地下空間建設(shè)用地價格與地表建設(shè)用地基準地價的比重存在差異，這可能是與各地方的經(jīng)濟狀況和地下空間開發(fā)程度不同有關(guān)。同時，將地下空間建設(shè)用地進行分層出讓，每一層的出讓金價格不相同，一般來說，負一層的出讓金價格較高，深度越大，出讓金價格越低，這樣的規(guī)定，也體現(xiàn)了各樓層的效用之差，這也符合各樓層效用比率[11]。

2.2.3 地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金估價計算公式。

由于不同樓層的效用是不同的，在地表以下，深度越大，其效用越低。有學者提出，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金估價計算公式為：地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金=（參考地價-地下空間建筑所增加的建造成本）×地下空間開發(fā)利用效能遞減比例[12]。

（1） 參考地價。這個是以地表的基準地價為主要依據(jù)，具體結(jié)合了建成后的功能用途所決定的。不同功能的地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓金不同，由于目前沒有單獨將地下空間開發(fā)為住宅用地的，一般開發(fā)為商業(yè)倉儲用地、管道等，其中，商業(yè)用地的出讓金最高。

（2）地下空間建筑所增加的建造成本。這個比較容易理解，就是開發(fā)費用、管理成本等。在取得土地之后，開發(fā)商要付出的建造成本越多，其愿意支付的建設(shè)用地出讓金越低。

（3）地下空間開發(fā)利用效能遞減比例。結(jié)合國外的研究成果及我國的實踐表明，地下一層的開發(fā)利用效能為地表的20%～30%，地下二層為地表的10%～20%，地下三層為地表的0～5%。還是要具體情況具體分析，根據(jù)實際情況予以修正。

該公式供計算的數(shù)據(jù)相對容易獲取，有較廣的實際應(yīng)用范圍，而且也比較符合目前我國的實際情況。

3 結(jié)語

從全國范圍來看，經(jīng)濟相對發(fā)達的城市已經(jīng)建立起初步的城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金定價的基本模式，這一般都是基于地面的基準地價，再結(jié)合開發(fā)功能類型與開發(fā)深度綜合決定的。各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，出讓金收取的差異較大。在一些小城市，為了鼓勵經(jīng)濟發(fā)展，地下空間建設(shè)用地免費使用或者給予極大的優(yōu)惠政策，這在一定程度上是合理的。但是如果繼續(xù)這樣下去，必然會造成城市地下空間的低效率利用及造成國家財政的損失。

我國地下空間的開發(fā)相對較晚，理論研究與實踐也相對較晚，地下空間建設(shè)用地出讓金的改革仍然處在起步階段，但仍然具有必要性。結(jié)合我國的具體實踐與土地權(quán)屬情況等，許多學者提出了行之有效的城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓金估價的辦法，還需要在具體實踐中進一步發(fā)展。現(xiàn)階段，我國還應(yīng)當逐步增加城市地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓試點的個數(shù)，然后從點推廣到面，逐步增加深度和廣度。

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