我國農村養老保險制度發展與“新農保”實施現狀綜述

楊致瑗

摘要 從簡介國外農村養老保險制度入手，對我國農村養老保險制度從“老農保”“新農保”到“城居保”的發展軌跡進行梳理，并重點從參保情況、資金籌集、財政責任劃分和政策效應等方面對“新農保”的實施情況進行了綜述，發現“新農保”實施中存在缺乏對政策的定量分析、對城鄉養老保險并軌未來走向的分析等問題，并且不同學者研究結果矛盾性較強。

關鍵詞 農村養老保險制度；參保決策；基金籌集運營；政策效應

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）02-0218-03

Abstract The foreign rural pension insurance system was introduced briefly， then the development of Chinas rural endowment insurance system was reviewed from the “old rural endowment insurance” to “new rural endowment insurance” then to “cityrural endowment insurance”.The implementation of the “new rural endowment insurance” was analyzed based on four aspects such as system development， insurance coverage， fund operation and the policyimplementing effection. The results showed that the existing research was lacking both of the quantitative analysis of existing policy and the research of promoting the integration of urban and rural endowment insurance， and different scholars had contradictory results.

Key words Rural endowment insurance system；Insurance decision making；Fund raising operation；Policy effect

我國正逐步進入老齡化社會，養老問題一直是人們關注的熱點問題。根據2010年《第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》可知，65歲及以上人口為11 883.170 9萬，占8.87%，比第五次人口普查時上升1.91個百分點。而根據第五次人口普查結果，農村老年人口約占全國老年人口的2/3，農村65歲以上人口占農村總人口的7.35%，城市為6.30%。加上農村青壯年人口外流，農村老齡化問題城市必然更加突出。養老保險制度關系到每個人的利益，對于一直以家庭養老為主的農村居民來說，隨著年輕勞動力的外流，以及計劃生育導致的家庭小型化，家庭養老功能逐漸弱化，加之他們收入水平和穩定性比城鎮居民低，老年后的生活來源更難以保證，養老保險對他們而言分量更重。由此可見，我國完善和發展農村養老保險制度對于改善農村居民生活水平、縮小城鄉差距、打破城鄉二元結構、促進社會公平等意義重大。

西方國家早在100多年前就建立起農村養老保險制度，到目前為止發展較為成熟，經驗豐富。我國尚處于萌芽與探索階段，從1991年首次試行農村養老保險制度（簡稱“老農保”）起，到2009年推行新型農村養老保險制度（簡稱“新農保”），再到2014年試行城鄉養老保險并軌，每一次改革都是對農保制度的完善，但仍有巨大的發展空間。對于農村養老保險問題的研究，既可以為我國農保制度的發展提供理論指導，也有利于城鄉建設一體化，縮小城鄉差距，統籌城鄉發展，促進社會公平。

筆者在分析國外農村養老保險制度的基礎上，對農村養老保險制度的構建和農村養老保險政策的實施進行梳理，并重點從參保情況、資金籌集、財政責任劃分和政策效應幾方面對“新農保”制度的實施情況進行綜述，以期為完善農村養老保險制度與實施過程提供參考。

1 國外農村養老保險制度簡況

因經濟發展水平和社會制度的不同，世界各國的農村養老保險制度存在較大差異。以日本、韓國、德國、美國等為代表的部分發達國家實行現收現付與基金積累制相結合的方式籌集和計發養老金，強調養老首先是個人責任，然后才是國家和政府的責任，堅持個人繳費和國家財政補貼相結合，但財政補貼支持力度大。以英國、瑞典、加拿大等為代表的實行福利保險型養老的發達國家，政府承擔了主要養老責任，采取現收現付的籌資方式，當年養老金收支平衡不結余，個人獲得養老金的條件是國民身份和到達法定年齡。但這種養老方式是建立在高稅收的基礎上，隨著老齡化現象加重，國家在養老方面承擔的壓力越來越大[1]。以突尼斯、朝鮮、馬來西亞等國家為代表的發展中國家，實行農村繳費型養老保險制度。朝鮮對農民、漁民及農村自雇工人收繳其收入的9%左右作為養老保險繳納費，政府支付其資金運營的管理費，并對低收入者進行繳費補貼。馬來西亞公積金制度要求農業自雇者自愿參加。以尼泊爾、印度、巴西、毛里求斯等為代表的實行非繳費型養老保險制度的發展中國家，其養老金制度主要分為收入測試型的非納費型養老金計劃和普遍保障型，其中巴西收入測試的養老金計劃分為農村年金計劃和社會救助年金，合稱非繳費社會救助年金；毛里求斯的普遍保障型的社會保障制度，是由工人以稅收方式將部分收入返還給政府[2]。

2 我國農村養老保險制度的構建與完善

2.1 我國農村養老保險制度的探索

我國從1986年開始進行農村養老保險（“老農保”）的探索，并于1991年試行，采取“個人賬戶為主，集體補助為輔”的個人賬戶模式，意在解決農村養老問題。但“老農保”制度設計和實施都存在較明顯的缺陷，如社會保險的強制性與保障性體現不足，籌資方式實為“完全個人繳納”，幾乎無集體補貼。該政策在推進實施過程中遭遇重重阻力，未能達到解決農村養老問題的目的。關于“老農保”為何難以運行，

楊禮瓊[3]、陳駿等[4]認為根本原因在于制度，現行農村養老保險制度缺乏保險必要的強制性與保障性，政府財政投入力度不足，保障功能不能很好地體現。吳連霞等[5]指出，由于農民的短視、對政府的不信任和保障水平本身缺乏激勵性使得農民參保積極性和參保率均較低，加上基金積累不足，難以真正做到強制參保，因此“老農保”終走向沒落。

2.2 我國新型農村社會養老保險制度的構建

2009年起我國試行的新型農村社會養老保險制度（簡稱“新農保”），較之“老農保”，該制度最大的改進在于籌資模式由“完全個人繳納”變為“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的方式，明確了政府的責任，體現了社會保險的保障性。賀蕊玲[6]提出，“新農保”在制度設計上體現出“保基本、廣覆蓋、可持續、有彈性”原則，在基金模式上采用個人賬戶和與社會統籌相結合的模式，在資金籌集上采取個人繳納、集體補助、政府補貼相結合的形式，在基金監管和經管辦理上也有更為安全科學的相關規定。楊禮瓊[3]認為，“新農保”的政府責任通過“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的籌資模式更加明確；而社會統籌與個人賬戶相結合的模式，也體現出社會保險的共濟性特點；城鎮與農村養老保險的銜接也通過“新農保”制度體現出來。

但是“新農保”制度本身依然在立法、籌資、資金管理和城鄉銜接方面有些許不足。何英華[7]認為“新農保”制度存在立法執法滯后、資金籌集難度大、政策吸引力不足、農保制度與城鎮職工養老保險制度銜接性較差和缺乏有效管理機制等問題。周卉[8]指出，“新農保”的社會共濟性仍不能很好地體現，難以調和區域性差異；實施過程中未體現保險的“強制性”特征；仍是按照“老農保”的模式進行個人賬戶的資金管理，資金運營和保值增值困難；在財政責任、政策定位、法制方面依然存在政府責任不足的問題。

2.3 我國農村社會養老保險制度的進一步完善

2014年我國在“新農保”和城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”）基本實現全覆蓋的基礎上將城鄉養老保險并軌，制度上基本沿用了“新農保”制度，但適應人群和繳費檔次發生了變化。城鄉并軌后的社會養老保險不再區分城鎮戶口與農村戶口，最低繳費檔次也從100元上升到300元，不同檔次的繳費和補貼標準也有變化。對于城鄉養老保險統籌，劉同昌[9]提出必須實行模式一致并且養老待遇銜接合理的社會養老保險制度，以適應社會各類人員在市場中的流動，以加快推進勞動力市場的建立與完善，同時應明確養老保險的內容，統一養老保險的標準，實現城鄉間的制度統一。劉軍偉[10]也提出實現養老保險制度城鄉統籌發展是促進勞動力流動、社會資源有效配置和縮小城鄉差距的有效手段。城鄉養老保險并軌為在城鄉間流動的群體提供了便利，也為人們提供更多的繳費選擇，部分采取了學者的建議，一定程度上達到了學者們預期的并軌后應有的效果。

3 我國農村養老保險政策的實施

3.1 “新農保”實施中的問題與對策

目前實行的城鄉養老保險制度基本沿用了新型農村養老保險制度，“新農保”政策的實施受到保險覆蓋率、養老資金的籌集管理和財政補貼等多種因素的影響。

保險覆蓋率取決于農民的參保意愿和參保決策，它是決定“新農保”政策能否順利實施的關鍵。農民的參保意愿和參保決策受到農民認知程度、個人因素、家庭情況、政府信任情況等多個方面影響，這些影響因素在各地又有不同的表現，需要針對各地的具體問題采取相應對策。肖應釗等[11]對山東省“新農保”試點地區的調查分析發現，子女情況、期望的養老方式、為家庭考慮程度、是否參加商業養老保險等因素對參保意愿影響較強，為推進“新農保”的實施，需要加大宣傳力度、注意示范效應、借鑒新農合做法和商業保險的宣傳方式等。穆懷中等[12]通過對遼寧省彰武縣的實證分析發現，“新農保”制度對中低收入水平、中低學歷程度、低健康水平、對保險回報時間期望較短的人群更具有吸引力，對政策有較高的了解、便捷的參保手續和經辦人員良好的服務態度等對農村居民參保決策有正向影響，據此提出要建立有效的激勵機制、提升基層工作人員服務意識、保障政策實施的可持續性。侯志陽[13]通過控制其他變量，僅研究農民參保行為受政府信任的影響程度，發現農民越信任政府，參保可能性就越高，而且更可能選擇較高的繳費檔次，因此政府要從增強農民信任程度方面改進，樹立自己的良好信用形象。李亞茹[14]以南皮縣為例，實證分析了城鄉養老保險參保意愿的影響因素，發現戶口性質對參保率有顯著影響，農村戶口的參保率較高；收入水平和受教育程度與參保率呈負相關；而繳費檔次對居民的參保決策沒有顯著影響。農民對政策的滿意度也是影響“新農保”實施的重要因素，黎瑞等[15]通過對河北省3個縣的調研發現，年齡、對政策的了解程度、參保年份與農民對“新農保”政策的評價呈正相關關系，年齡越大、對政策了解越多、參保年份越晚的人對政策滿意度越高。此外，張世花等[16]研究發現農戶對新農保的評價與農戶從事的職業類型和健康狀況呈負相關，而與農戶的房屋類型呈正相關。

養老資金的籌集和運營是我國農村養老保險政策實施的重要保障。對于“新農保”基金的籌集，現行的模式為“基礎養老金+個人賬戶養老金”的部分積累制籌資模式，較符合我國實際。但關于資金籌集的問題和對策，學者們普遍認為現階段“新農保”存在籌資水平低、缺乏監督機制、地方補貼財政壓力大等問題，應從拓寬資金籌集渠道、完善政府政策、強化執行力度等方面改良[17-18]。如何實現基金的保值增值，也是“新農保”必須解決的問題。梁春賢[19]從提高運營機構的市場化水平、加強對基金管理人的監控、建立風險準備金和盈余公積金等角度提出了提高農保基金運營效率的對策。湯曉陽[20]借鑒國內外成功經驗，從對基金設立專門經辦機構、拓展個人賬戶的功能、允許保險機構參與“新農保”的運營、推進農村養老保障相關法律法規的建設等方面對我國“新農保”基金的運營管理提出了建議。馬偉[21]通過分析我國新農保基金的收支及預期風險，認為在不能夠很好地運營資金使其增值的條件下，首先應充分利用現有的基金管理政策，對農保賬戶的基金資產進行保值，同時應逐步提高“新農保”個人賬戶的基金管理層次，并建立健全監管體系。

養老資金的籌集離不開財政補貼，合理的財政補貼需要央地財政責任的合理劃分。劉昌平等[22]認為，由于不同地區政府的財力差距大，中央政府應承擔起“兜底”的責任，尤其是對于經濟發展較為緩慢的地區，中央政府應給予較大比例的財政補貼。朱俊生[23]認為，我國中西部地區經濟水平差距大，需要重新構建中央與地方政府的財政關系，中央政府根據不同地區的經濟水平和政府財力給予不同水平的財政補貼，以加大對中西部地區的支持。

除上述議題外，學者們還發現在“新農保”的實施過程中，存在宣傳不到位、立法水平低、政策吸引力不足等問題，這需要從相應方面予以改善，但主要關注點應集中在上述的農民參保意愿、資金籌集管理和財政補貼上[24]。

3.2 “新農保”政策的實施效應

“新農保”政策的實施引發了一系列社會經濟效應，目前的研究內容可分為消費與儲蓄效應、收入再分配效應和減貧效應。

3.2.1

消費與儲蓄效應。沈毅等[25]通過2011年截面數據消費模型實證分析，發現農村養老基金支出對農村居民消費支出的系數約為18，即農村養老基金支出增加1億元可拉動農村居民消費支出增加18億元，且農民上年度消費情況對本年度消費產生正影響，影響系數在1.2左右，因此可通過增加農保財政支出拉動農村消費與內需增長。井亞瓊[26]對青海省的調查發現，“新農保”對農村居民的儲蓄有一定的擠出效應，但不明顯，農保沒有很大程度上改善農民的儲蓄動機。馬光榮等[27]使用中國家庭追蹤調查（CFPS）數據分析發現，對于60歲以上居民，“新農保”政策對其減少儲蓄有激勵作用，并提出要使“新農保”能夠更顯著地促進居民消費，需要采取一定措施激勵人們選擇較高繳費檔次，提高“新農保”養老金替代率。

3.2.2

收入再分配效應。黃麗[28]對廣東中山的農保收入再分配進行測算，發現該地區的農保模式具有代內和代際間進行收入再分配的雙重功能；政府對農民應繳保費的按月補貼，使得參保農民的總受益提高，且對于繳費期限較長的年輕一代更有利；另外，繳費基數及增長速度的特殊設計則幫助政府進行收入分配的調節。

3.2.3

減貧效應。薛惠元[29]對廣西和湖北的實證分析發現，“新農保”對農村居民減貧效應較顯著，但由于養老金補助水平較低，減貧效應還十分有限，對整個農戶而言，新農保的減貧效果還不夠明顯。范辰辰等[30]利用中國健康與養老追蹤調查（CHARLS）數據及其統計分析發現，“新農保”顯著降低了全國范圍內農村居民的貧困概率，尤其是對保險主要對象——農村老年人；但是保險費支出對于處于繳費階段的農民負擔不重，某種程度上有減貧效果。

4 小結與簡評

農村養老保險是促進社會公平、縮小貧富差距、實現共同富裕道路上必不可少的社會保險，其作為社會保險所具有的普及性、保障性及強制性使其成為政府實現社會共同目標的重要工具。我國自1991年第一次試行農村養老保險制度起，至今已進行多次改革優化。該研究著重梳理分析了近些年實施并有顯著成效的“新農保”政策的相關研究成果，這些研究主要集中在保險覆蓋率、基金籌集管理和政策實施效果3個方面。保險覆蓋率研究主要關于參保決策導致的參保率以及影響參保決策的因素；基金籌集管理研究主要涉及基金籌集、政府補貼和央地財政責任劃分、基金運營增值等方面；對于政策實施效應則主要從消費儲蓄、收入再分配和減貧效應3個方面進行研究。

已有研究主要利用官方統計數據和自己獲取的第一手數據進行實證分析，可靠性和時效性較好，對不同地區數據的統計分析得到的研究結果針對性較強，研究方法也逐漸呈現多樣化趨勢。但不同學者的研究結果還存在一定矛盾，在我國農村養老保險實施的各方面都還有許多問題有待進一步研究、探索和澄清，主要表現在：在對參保決策影響因素的研究中，主要研究因素為年齡、性別、受教育情況、收入水平、政策了解程度及滿意度、子女和老人的情況、身體健康狀況等，不同學者對不同因素的影響情況給出了自己的觀點，但對于年齡、受教育程度、家庭收入等重要因素對參保決策的影響有截然不同的結論；在對政策制度的研究中，雖然學者們進行統計分析使用的數據較為可靠，但以定性研究為主，較少涉及政策條目中的量化標準，缺乏對具體的繳費檔次、保障水平、繳費年限等指標進行的定量分析。另外，2015年實施城鄉養老保險并軌后，由于政策較新，對于該部分的研究目前仍集中于探討并軌的必要性和如何實施并軌，而對于并軌后的制度研究及以后的政策發展方向，還沒有充足的研究展現，缺乏關于養老保險城鄉一體化推進的研究。

參考文獻

[1] 曹信邦，李靜琪.國外農村社會養老保險政府責任模式比較及啟示[J].勞動保障世界（理論版），2011（9）：4-8.

[2] 鐘瑩.國外農村養老保險制度的比較研究及對我國的借鑒[J].農村經濟與科技，2010，21（5）：75-76.

[3] 楊禮瓊.從老農保的制度缺陷看新農保實施的必要性[J].求實，2011（5）：87-89.

[4] 陳駿，陸勁松，段立成，等.新型農村社會養老保險制度探究[J].社會保障研究，2009（5）：18-23.

[5] 吳連霞，呂學靜.新老農保制度成敗原因之對比[J].山東工商學院學報，2012，26（2）：86-91.

[6] 賀蕊玲.淺析新農保與老農保的區別[J].經濟與社會發展，2010，8（12）：29-31.

[7] 何英華.新型農村社會養老保險制度問題及對策探析[D].鄭州：河南大學，2010：27-31.

[8] 周卉.中國農村養老保險制度的發展與反思[D].長春：吉林大學，2015：119-126.

[9] 劉同昌.城鄉一體化的養老保險制度不能再等[J].中國改革，2008（4）：59.

[10] 劉軍偉.二元經濟理論視角下的城鄉養老保險統籌發展路徑研究[J].經濟問題探索，2011（5）：130-133.

[11] 肖應釗，李登旺，李茜茜，等.農村居民參加新型農村社會養老保險意愿影響因素的實證分析：以山東省試點為例[J].社會保障研究，2011，（5）：40-50.

[12] 穆懷中，閆琳琳.新型農村養老保險參保決策影響因素研究[J].人口研究，2012，36（1）：73-82.

[13] 侯志陽.政府信任與新型農村養老保險中的農戶參保行為研究[J].東南學術，2015（2）：157-165.

[14] 李亞茹.城鄉居民社會養老保險參保決策影響因素分析[D].石家莊：河北經貿大學，2015：32-34.

[15] 黎瑞，蘇保忠.農民對新型農村養老保險滿意度分析：基于河北省3個縣的調研[J].調研世界，2014，14（1）：39-42.

[16] 張世花，吳春寶.新型農村養老保險政策影響因素分析：基于全國245個村3641戶農民的調查數據[J].調研世界，2014，14（10）：32-35.

[17] 睢黨臣，苑文婷.論“新農保”基金籌資的困境與對策[J].勞動保障世界（理論版），2011（9）：26-29.

[18] 王敏，劉清江，丁發林.“新農保”基金籌資困境及其解決措施[J].農村經濟與科技，2013，24（4）：144-146.

[19] 梁春賢.論我國新農保制度下養老基金的運營[J].財政研究，2010（2）：69-71.

[20] 湯曉陽.新農保基金的管理和運作問題探討[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2010（5）：133-136.

[21] 馬偉.新型農村社會養老保險基金保值增值問題研究[J].西安交通大學學報（社會科學版），2012，32（5）：55-60.

[22] 劉昌平，謝婷.財政補貼型新型農村社會養老保險制度研究[J].東北大學學報（社會科學版），2009，11（5）：432-435.

[23] 朱俊生.推進新農保制度的難點在地方財政[J].農村工作通訊，2009（20）：39.

[24] 譚偉，張建升.新型農村社會養老保險研究現狀綜述[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2014，26（6）：110-116.

[25] 沈毅，穆懷中.新型農村社會養老保險對農村居民消費的乘數效應研究[J].經濟學家，2013（4）：32-36.

[26] 井亞瓊.基于省域的新型農村社會養老保險儲蓄效應研究[D].蘭州：蘭州大學，2014：38.

[27] 馬光榮，周廣肅.新型農村養老保險對家庭儲蓄的影響：基于CFPS數據的研究[J].經濟研究，2014（11）：116-129.

[28] 黃麗.中山市農村基本養老保險制度的收入再分配效應研究[J].中國人口科學，2009（4）：81-90，112.

[29] 薛惠元.新型農村社會養老保險減貧效應評估：基于對廣西和湖北的抽樣調研[J].現代經濟探討，2013（3）：11-15.

[30] 范辰辰，陳東.新型農村社會養老保險的減貧增收效應：基于“中國健康與營養追蹤調查”的實證檢驗[J].求是學刊，2014，41（6）：62-70.